馬宇飛

（榆林學(xué)院 政法學(xué)院，陜西 榆林，719000）

在為民族獨(dú)立與國家富強(qiáng)艱苦卓絕奮斗的100年里，邊疆治理一以貫之地被納入中國共產(chǎn)黨的政治視野。黨的十九屆四中全會(huì)指出，我國國家制度和國家治理體系主要優(yōu)勢的第一點(diǎn)“是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”。筆者認(rèn)為前者突顯的是治國理政的中國邏輯，即中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)；后者突顯的是元治理的黨政與多元治理主體之間的有序互動(dòng)，即在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，如何通過政治吸納，充分發(fā)揮多元治理主體的作用，形成治理體系的中國格局。在這個(gè)互動(dòng)過程中，“中國共產(chǎn)黨既消極被動(dòng)，又積極主動(dòng)”“對中國共產(chǎn)黨而言，最重要的就是保持調(diào)適性與靈活性?！雹賉美]沈大偉.中國共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適[M].呂增奎，王新穎譯.北京：中央編譯出版社，2011：5。因此，本文對新時(shí)代邊疆治理中的政治吸納問題，即如何在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下吸納多元邊疆治理主體，實(shí)現(xiàn)元治理的黨政與多元邊疆治理主體之間的有序互動(dòng)提出一些思考。

一、中國共產(chǎn)黨邊疆治理中政治吸納的合法性

一方面，中國共產(chǎn)黨有邊疆治理中政治吸納的歷史合法性。歷史合法性不僅體現(xiàn)于晚清至民國的民族國家轉(zhuǎn)型時(shí)期，而且，亦體現(xiàn)于新中國成立之后，這正如王韶興所論，中國是以社會(huì)整合為特征的黨社關(guān)系類型。這是因?yàn)?，“其一，黨的綱領(lǐng)持續(xù)穩(wěn)定。中國共產(chǎn)黨始終以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，代表最廣大人民的根本利益…其二，黨社關(guān)系高度凝聚。即作為行動(dòng)主體的政黨，其影響力在于其組織能力與凝聚能力…其三，黨社關(guān)系持續(xù)穩(wěn)定。中國共產(chǎn)黨擁有獨(dú)特且嚴(yán)密的基層組織網(wǎng)絡(luò)，深入整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，維系著黨與社會(huì)的密切聯(lián)系?！雹谕跎嘏d.政黨政治論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2011：484-486。在從革命黨到執(zhí)政黨執(zhí)掌國家政權(quán)并運(yùn)行政府治權(quán)的過程中，中國共產(chǎn)黨代表人民進(jìn)行利益表達(dá)與利益整合，領(lǐng)導(dǎo)邊疆各族民眾實(shí)施邊疆治理，是邊疆各族民眾的先鋒隊(duì)組織。其間，黨通過以黨支部為代表的組織網(wǎng)絡(luò)的組織因子，通過合作化運(yùn)動(dòng)與集體化運(yùn)動(dòng)，在新中國伊始就逐漸形成了鄒讜所言的中國政治系統(tǒng)的同心圓結(jié)構(gòu)?！肮伯a(chǎn)黨國家建立政治秩序的相對成功，很大程度上是緣于其自覺地將建置政治組織置于首要地位…1949年后的中國共產(chǎn)黨，其深知第一步就是要將執(zhí)政黨的控制擴(kuò)展至全中國，并整頓黨的組織”①[美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華譯，北京：三聯(lián)書店，1989：369。，即將包括邊疆地區(qū)的東西南北中、工農(nóng)商學(xué)兵都同心圓式地聚合于、整合于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上，“政黨對社會(huì)的組織，這既是執(zhí)政的前提，也是執(zhí)政的任務(wù)。作為執(zhí)政前提，這種組織體現(xiàn)為執(zhí)政黨對社會(huì)的組織化動(dòng)員；作為執(zhí)政任務(wù)，這種組織體現(xiàn)為執(zhí)政黨通過自身的組織體系整合并協(xié)調(diào)社會(huì)?！雹趧⒔ㄜ?執(zhí)政的邏輯：政黨、國家與社會(huì)[M].上海：上海辭書出版社，2005：7。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過自身的組織體系逐步政治吸納邊疆社會(huì)。對此，筆者圍繞邊疆9 省（區(qū)）各擇取一個(gè)邊境縣作為例證。

黑龍江省的漠河縣，“1949年4月，為適應(yīng)土地改革的新形勢，中共呼瑪縣委決定將中共漠河區(qū)工委改為中國共產(chǎn)黨漠河區(qū)委員會(huì)，由劉德厚任書記。從此，中共漠河區(qū)委在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模建黨活動(dòng)，當(dāng)時(shí)建立了漠河、額木爾、大草甸子等5 個(gè)黨支部。1958年10月，全區(qū)實(shí)現(xiàn)人民公社化，中共漠河區(qū)委改為中國共產(chǎn)黨漠河人民公社委員會(huì)。1960年，劃出額木爾村黨支部，組建中共額木爾人民公社委員會(huì)。”③漠河縣志編纂委員會(huì)編.漠河縣志[M].北京：中國大百科全書出版社，1993：549-550。吉林省的長白朝鮮族自治縣，“1946年1月，由劉彤桂、張尊五、秦燃組成中共長白縣委員會(huì)，…1949年，全縣有36 個(gè)黨支部，黨支部在農(nóng)村、機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校中公開活動(dòng)，并起著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。1951年，全縣共有1 個(gè)鎮(zhèn)委4 個(gè)區(qū)委，1956年撤區(qū)建鄉(xiāng)，全縣劃為2 個(gè)鎮(zhèn)委、11 個(gè)鄉(xiāng)總支。1959年3月，人民公社化后，全縣又劃為4 個(gè)公社黨委，1961年5月，改劃為9 個(gè)公社黨委。1954年8月，成立縣直企業(yè)總支，1965年，有機(jī)關(guān)、財(cái)貿(mào)、工交3 個(gè)黨委和林業(yè)、文教2 個(gè)總支?！雹荛L白縣志編纂委員會(huì)編.長白朝鮮族自治縣志[M].北京：中華書局，1993：232-336。遼寧省的寬甸縣，“1945年10月下旬，中共安東省工作委員會(huì)任命遼東人民自衛(wèi)軍第一支隊(duì)政委劉振華為中共寬甸縣委書記。同年10月25日，劉振華率18 名干部、一個(gè)排的戰(zhàn)士到達(dá)寬甸，隨即成立中共寬甸縣委員會(huì)。……1951年5月調(diào)整區(qū)劃，全縣共設(shè)14 個(gè)區(qū)（鎮(zhèn)）委，1956年合并為7 個(gè)區(qū)委、1 個(gè)鎮(zhèn)委，下轄61 個(gè)鄉(xiāng)總支部。1958年2月，撤銷區(qū)級(jí)建制，成立29 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委，全縣共有支部558 個(gè)，其中農(nóng)村支部179 個(gè)?！雹輰挼榭h志編纂委員會(huì)編.寬甸縣志[M].沈陽：遼寧科學(xué)技術(shù)出版社，1993：432-435：。內(nèi)蒙古的滿洲里市，“1947年7月，滿洲里市成立了第一個(gè)包括黨、政、軍各方面黨員在內(nèi)的黨支部。1948年9月，根據(jù)黨的組織建設(shè)的需要與黨員的分布情況，將原來的一個(gè)支部分為機(jī)關(guān)和工人兩個(gè)支部，工人支部有黨員15 人，機(jī)關(guān)支部有黨員21 人?！刂?949年末，全市共有黨員310 人，其中，當(dāng)年新發(fā)展的黨員115 人。市委下設(shè)13 個(gè)黨支部。1952年末至1966年5月，社會(huì)主義改造和全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，組織建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，基層組織逐漸完備，黨員數(shù)量逐年增加?！雹逎M洲里市志編纂委員會(huì)編.滿洲里市志.[M].呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1998：92。云南省的騰沖縣，“1949年底，全縣共有黨員10 名，組成1 個(gè)黨支部。1950年初，在農(nóng)村、學(xué)校、工作隊(duì)中發(fā)展了一批黨員，黨員人數(shù)增加到78 名。5月起，按照中共中央的指示，著重在工廠中建黨。……1955年，全縣160 個(gè)已經(jīng)土地改革的鄉(xiāng)共有黨員971 人，建立了101個(gè)黨支部。1956年，經(jīng)過合作化運(yùn)動(dòng)，全縣黨員人數(shù)達(dá)到1387 名，建立黨支部105 個(gè)，開始在少數(shù)民族中發(fā)展黨員。1957年，全縣共有黨員2835 名，建立黨支部140 個(gè)，有少數(shù)民族黨員127 名。”⑦騰沖縣志編纂委員會(huì)編.騰沖縣志[M].北京：中華書局，1995：580。廣西壯族自治區(qū)的靖西縣，“1950年2月，中共靖西縣委成立后，在有條件的城關(guān)、化峒、地州、榮勞等區(qū)首先建立黨委。1952年9月，劃為12 個(gè)區(qū)并成立12 個(gè)區(qū)工委。1953年5月，將區(qū)工委改為區(qū)黨委。1958年9月，縣委決定全縣實(shí)現(xiàn)人民公社化，撤銷了13 個(gè)區(qū)（鎮(zhèn)）黨委，同時(shí)建立13 個(gè)公社黨委會(huì)?！?962年6月27日，撤銷5 個(gè)區(qū)工委和37 個(gè)公社黨委，建立新靖鎮(zhèn)、城郊、化峒、湖潤、龍邦等15 個(gè)區(qū)（鎮(zhèn)）黨委?！雹嗑肝骺h縣志編纂委員會(huì)編.靖西縣志[M].南寧:廣西人民出版社，2000:413-414。新疆維吾爾自治區(qū)的阿圖什市，“1950年2月4日，中國共產(chǎn)黨喀什地委派遣中國人民解放軍四師十團(tuán)部分指戰(zhàn)員白毅、李志成、周有成等10 人進(jìn)駐阿圖什縣，接管阿圖什縣舊政權(quán)。之后，軍代表又派出人員，全面接管松他克、阿扎克、布牙買提、阿湖、上阿圖什等5 個(gè)區(qū)公所的舊政權(quán)，社會(huì)秩序較為穩(wěn)定?！雹侔D什市地方志編纂委員會(huì)編.阿圖什市志[M].烏魯木齊：新疆大學(xué)出版社，1996：550-551。西藏自治區(qū)的察隅縣，“1951年5月23日，解放軍到達(dá)察隅后，建立了桑昂曲宗（察隅）人民解放委員會(huì)。為了進(jìn)一步強(qiáng)化黨領(lǐng)導(dǎo)地方工作，以及強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)邊防斗爭的軍事工作，依照上級(jí)黨委指示建立了察隅地區(qū)黨委，并逐步置建了區(qū)解放委員會(huì)?！雹谥泄参鞑刈灾螀^(qū)委員會(huì)黨史研究室編著.和平解放西藏與執(zhí)行協(xié)議的歷史記錄上[M].北京：中共黨史出版社，2014：515。甘肅省的肅北蒙古族自治縣，“1950年11月底，中共肅北自治區(qū)工委成立，從此，肅北歷史上正式有了中國共產(chǎn)黨組織?！?953年4月，自治區(qū)工委機(jī)關(guān)建立了第一個(gè)黨支部，工委下設(shè)3 個(gè)區(qū)委，……1956年，全縣共發(fā)展黨員43 名（蒙古族31 名），其中在基層干部和牧民中發(fā)展黨員26 名。到1958年，全縣黨員發(fā)展到119 名，其中，蒙古族黨員45 名。黨支部達(dá)到6 個(gè)，其中大隊(duì)黨支部3個(gè)?！雹勖C北蒙古族自治縣人民政府.肅北蒙古族自治縣志（1989年內(nèi)部資料）[M].：363-364。

另一方面，中國共產(chǎn)黨邊疆治理中政治吸納的績效合法性?？冃Ш戏ㄐ允侵袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的邊疆各級(jí)人民政府、人民武裝力量，以及邊疆各族民眾進(jìn)行邊疆治理的實(shí)際業(yè)績。而實(shí)際業(yè)績就是馬克斯·韋伯的祛魅，是西摩·李普塞特的有效性?！坝行允钦蜗到y(tǒng)的實(shí)際行動(dòng)，有效性是工具性的，…在建立新的社會(huì)結(jié)構(gòu)之后，假如新的社會(huì)結(jié)構(gòu)在完全足以建構(gòu)合法性的時(shí)間段內(nèi)，沒有實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)體（民眾）對新社會(huì)結(jié)構(gòu)的有效性期待，則將引生新的危機(jī)?！雹躘美]西摩·李普塞特.政治人—政治的社會(huì)基礎(chǔ)[M].張紹宗譯.上海：上海人民出版社，1997：56。這正如費(fèi)正清所言，“20世紀(jì)前半葉的中國，長時(shí)段的軍閥混戰(zhàn)與軍閥盤割。在國民革命之后，中國人遭受的卻是日本鐵蹄蹂躪的8年和國民黨與共產(chǎn)黨內(nèi)戰(zhàn)的4年，這使得中國人希求擁有強(qiáng)力權(quán)威的中央政府、希求強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、希求秩序與和平?！雹輀美]費(fèi)正清.美國與中國.張理京譯.[M].北京：世界知識(shí)出版社，1999：343。因此，作為新生政治共同體與新生社會(huì)結(jié)構(gòu)的新中國，其建立之后，邊疆各族民眾對新中國的有效性期待是強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、秩序與和平。而秩序與和平是馬斯洛需求層次論中的安全需求，是奧爾德弗ERG 理論中的生存需求，亦是新中國成立后邊疆各族民眾對中國共產(chǎn)黨的合法性期待。正是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了邊疆地區(qū)的一體性政治吸納，并以其無可置疑的治理業(yè)績實(shí)現(xiàn)了邊疆地區(qū)的和平與秩序。

二、邊疆社會(huì)多元治理主體的生成動(dòng)因與治理效能

邊疆社會(huì)多元治理主體并不能替代邊疆治理中黨政的元治理。這正如林尚立所指出的，“組織化社會(huì)和社會(huì)組織化都不能偏離公共權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)，都不能偏離連接國家與社會(huì)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，這是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，而且，由于現(xiàn)代化進(jìn)程的內(nèi)生規(guī)律使然，亦需要一個(gè)具有強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力的政黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)中國的現(xiàn)代化?！雹蘖稚辛ⅲ褐袊伯a(chǎn)黨與國家建設(shè)[M].天津：天津人民出版社，2017：183。因此，邊疆社會(huì)多元治理主體的生成動(dòng)因不開幾個(gè)方面。其一，從政治動(dòng)因上是中國共產(chǎn)黨的治國理政對合理—合法型權(quán)威的根本遵循。例如，在依憲執(zhí)政與依法治國的理念引領(lǐng)下，八二憲法確認(rèn)了公民言論、結(jié)社等六大自由，尊重和保護(hù)人權(quán)，保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)等亦先后入憲。其二，從經(jīng)濟(jì)動(dòng)因上是市場經(jīng)濟(jì)的確立，中國的改革開放先是由農(nóng)村突圍，安徽鳳陽小崗村的包產(chǎn)到戶先得到鄧小平的肯定，于是，在農(nóng)村，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在城市，是單位制與單位人的逐漸松解。加之，由有計(jì)劃的市場經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的有益補(bǔ)充，再到有中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的確立與發(fā)展，導(dǎo)致包括邊疆的中國社會(huì)與中國公民理性意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的自覺。這是一場現(xiàn)代版的中國社會(huì)啟蒙運(yùn)動(dòng)，是中國人“脫離自己加之于自己的不成熟狀態(tài)”⑦[德]伊曼努爾·康德.歷史理性批判文集[M].何兆武譯，北京:商務(wù)印書館，1990:22。。其三，從心理動(dòng)因上，上述現(xiàn)代版中國社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)催化了邊疆社會(huì)與邊疆各族民眾的理性意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的自覺，這是邊疆社會(huì)生成參與型政治文化的良性基因?！吧鐣?huì)成員公開地取向于作為一個(gè)整體的系統(tǒng)，以及政治的和行政的結(jié)構(gòu)與過程（取向于政治系統(tǒng)的輸入與輸出）的一種文化。參與政體的單個(gè)成員…通常取向于政體中自我的積極分子角色?！雹郲美]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家—1900—1942年的華北農(nóng)村[M].王福明譯，南京：江蘇人民出版社.1996：67。日漸理性自覺的邊疆社會(huì)與邊疆各族民眾基于正當(dāng)權(quán)利訴求與利益驅(qū)使，基于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)內(nèi)生秩序的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，基于公民權(quán)利與合法私利被承認(rèn)為憲法根基的政治動(dòng)因而出現(xiàn)主動(dòng)抱團(tuán)自組織的趨向，導(dǎo)致邊疆社會(huì)多元治理主體的生成。

邊疆社會(huì)多元治理主體的生成突出地表現(xiàn)為各類非政府組織的雨后春筍。例如，在《2014年中國社會(huì)組織發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（社會(huì)組織總表）》中，“社會(huì)組織：全國合計(jì)606048 個(gè)。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)11790個(gè)；遼寧省20137 個(gè)；吉林省10521 個(gè)；黑龍江省12479 個(gè)；廣西壯族自治區(qū)20321 個(gè)；云南省19207 個(gè)；西藏自治區(qū)600 個(gè)；甘肅省14400 個(gè)；新疆維吾爾自治區(qū)9453 個(gè)?！雹佟吨袊鐣?huì)組織年鑒》編委會(huì).中國社會(huì)組織年鑒2015[M].中國社會(huì)出版社.北京：2015：842。而截至2009年底，“吉林省民間組織已發(fā)展到18557 個(gè)，其中，于各級(jí)民政部門登記的民間組織有8389 個(gè)，于各級(jí)民政部門備案的民間組織有10168 個(gè)。經(jīng)各級(jí)民政部門登記的民間組織中，社會(huì)團(tuán)體5240 個(gè)，占登記民間組織總數(shù)的62.5%；民辦非企業(yè)單位3120 個(gè)，占登記民間組織總數(shù)的37.2%；基金會(huì)29 個(gè)，占登記民間組織總數(shù)的0.3%?！雹邳S曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011：215。截至2010年6月，“云南省共有民間組織12395 個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體9253 個(gè)，占74.65%；民辦非企業(yè)單位3106個(gè)，占25.06%；基金會(huì)36 個(gè)，占0.29%。備案境外非政府組織3 個(gè)?！雹埸S曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011：174。另有數(shù)據(jù)顯示，“截至2014年12月，云南省社會(huì)組織總數(shù)為19959 個(gè)，增長率為13.92%。其中省級(jí)1265 個(gè)、市級(jí)3352 個(gè)、縣級(jí)16607 個(gè)；社會(huì)團(tuán)體13496 個(gè)，民辦非企業(yè)單位6384 個(gè)，基金會(huì)79 個(gè)（其中非公募基金會(huì)41 個(gè)）。全省新登記社會(huì)組織2761 個(gè)，直接登記社會(huì)組織2148 個(gè)?！雹堋吨袊鐣?huì)組織年鑒》編委會(huì).中國社會(huì)組織年鑒2015.[M].北京：中國社會(huì)出版社.2015：504?！敖刂?013年6月，云南省各級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織達(dá)到16344 個(gè)，僅上半年就增長了741 個(gè)，…除此之外，還有大量尚未登記注冊的草根社會(huì)組織，散布在（云南）社會(huì)生活的各個(gè)方面。”⑤黃小軍.2013-2014 云南政治文明建設(shè)報(bào)告[M].昆明：云南大學(xué)出版社.2014：154。截至2011年底，黑龍江省登記注冊的民間組織就“有13114 個(gè)。其中，社會(huì)團(tuán)體5771 個(gè)，占民間組織總數(shù)的44.01%；民辦非企業(yè)單位7290 個(gè)，占民間組織總數(shù)的55.59%；基金會(huì)53個(gè)，占民間組織總數(shù)的0.4%。目前，黑龍江省民間組織的數(shù)量居全國第16 位，處于中游水平?！雹撄S曉勇.中國民間組織報(bào)告（2013）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2013：256。并且，“登記在冊的數(shù)字并不能代表準(zhǔn)確的民間組織的數(shù)量”“由于歷史與人為的原因，目前仍有少部分民間組織或者在工商部門注冊，或者在人事編制部門登記，例如，部分民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、民辦科研機(jī)構(gòu)等，甚至尚有少數(shù)民間組織根本未在任何部門進(jìn)行登記，因此，實(shí)際數(shù)字可能要比登記的數(shù)字要多?！雹咄鯊┍?社會(huì)管理的共構(gòu)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：44。

對于邊疆社會(huì)多元治理主體在邊疆治理中的作用，筆者既不持萊斯特·薩拉蒙稍顯樂觀的第三者政府觀，亦不持徐湘林略顯悲觀的組織效率誤區(qū)觀，而是持薩奇曼的組織實(shí)用合法性觀。即當(dāng)組織能夠?yàn)樯鐣?huì)供給符合特定標(biāo)準(zhǔn)與特定需求的產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，則該組織被賦予了實(shí)用合法性。因此，在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，邊疆治理過程中元治理的黨政與多元治理主體之間的有序互動(dòng)，能夠降低中國共產(chǎn)黨邊疆治理過程中的交易成本，能夠降低出現(xiàn)杜贊奇“國家政權(quán)內(nèi)卷化”⑧[美]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家—1900—1942年的華北農(nóng)村[M].王福明譯，南京：江蘇人民出版社.1996：67。所引致的邊疆治理風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于邊疆社會(huì)各類非政府組織的組織實(shí)用合法性，周平認(rèn)為，“其一，社會(huì)組織促進(jìn)了邊疆地區(qū)社會(huì)問題的治理；其二，社會(huì)組織為邊疆地區(qū)帶來了豐沛的治理資金；其三，社會(huì)組織為邊疆地區(qū)輸入了先進(jìn)的治理理念和技術(shù)；其四，社會(huì)組織維護(hù)了邊疆一定程度的社會(huì)安穩(wěn)；其五，社會(huì)組織填補(bǔ)了邊疆地區(qū)政府工作的遺漏；其六，社會(huì)組織推進(jìn)了邊疆地區(qū)社會(huì)管理體制的進(jìn)一步更革。”⑨周 平.中國邊疆政治學(xué)[M].北京:中央編譯出版社.2015:256-260。段學(xué)品認(rèn)為，“其一，消解了邊疆地區(qū)的民怨與緩泄了社會(huì)壓力；其二，溝通搭建了國家、市場與社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系；其三，更進(jìn)了邊疆地區(qū)政府評價(jià)與政府變革，推動(dòng)了維穩(wěn)手段的創(chuàng)新?！雹舛螌W(xué)品.邊疆多民族地區(qū)非政府組織發(fā)展與維穩(wěn)方式轉(zhuǎn)變[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（06）。

以規(guī)范并促進(jìn)了邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)協(xié)會(huì)為例，其一，行業(yè)協(xié)會(huì)在政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與社會(huì)之間架設(shè)了協(xié)調(diào)與溝通的橋梁。“企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體，其自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，政府亦基于市場，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政與道義等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。這意味著市場是政府與企業(yè)之間的緩沖帶與隔離區(qū)。因此，這在客觀上需要一種為政府與企業(yè)服務(wù)，為政府與企業(yè)之間搭建聯(lián)絡(luò)橋梁的中介組織，而行業(yè)協(xié)會(huì)就是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中這個(gè)必不可少的中介組織?！雹僦靽A.行業(yè)協(xié)會(huì)信用制度研究[M].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社.2015：170。比如，在“中國—南亞博覽會(huì)”的市場化運(yùn)作過程中，“會(huì)展行業(yè)協(xié)會(huì)是會(huì)展業(yè)的第三股力量，其既能體現(xiàn)企業(yè)的訴求，又能體現(xiàn)政府的意愿，在政府與企業(yè)之間搭扣了溝通的紐帶?！雹诶?柯.大湄公河次區(qū)域國際會(huì)展合作機(jī)制研究[M].昆明：云南大學(xué)出版社.2015：325。其二，行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助企業(yè)開拓市場，提高行業(yè)的知名度與美譽(yù)度。比如，“吉林省有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品協(xié)會(huì)開展大米品牌整合工作，2004年，該協(xié)會(huì)就抓住吉林省政府實(shí)施吉林省農(nóng)產(chǎn)品品牌發(fā)展戰(zhàn)略與標(biāo)準(zhǔn)化管理的契機(jī)，爭取到了吉林省大米品牌的整合項(xiàng)目，出臺(tái)了吉林大米的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，整合了第一批‘鼎吉’大米品牌的企業(yè)名錄，并參加長春國際農(nóng)食會(huì)和北京農(nóng)交會(huì)，使吉林大米的形象深入千家萬戶?！雹埸S曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[R].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011：242。其三，行業(yè)協(xié)會(huì)強(qiáng)化行業(yè)自律，規(guī)范行業(yè)并維護(hù)企業(yè)的合理需求與合法利益。比如，“云南省大理州以‘平等、民主、協(xié)商、志愿’和不附加行業(yè)、企業(yè)包袱為原則，組織蠶絲綢行業(yè)協(xié)會(huì)，推動(dòng)建立桑農(nóng)合作組織自律機(jī)制，努力為全州蠶桑產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境?！雹芰_坤.云南省蠶桑產(chǎn)業(yè)政策研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社.2014：57。

以促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的民辦非企業(yè)單位為例。比如，吉林省“從2005年開始，通過自律與誠信建設(shè)活動(dòng)，全省民辦非企業(yè)單位為下崗失業(yè)人員、殘障人士、低保戶、困難群眾等社會(huì)弱勢群體提供無償服務(wù)48643 人次，直接社會(huì)效益1705 多萬元，為社區(qū)、部隊(duì)、學(xué)校、企事業(yè)單位及廣大群眾與社會(huì)公益組織提供低償或低于成本價(jià)的服務(wù)85441 人次，直接社會(huì)效益近1165 萬元，各地民辦學(xué)校共為貧困地區(qū)中小學(xué)、希望小學(xué)捐贈(zèng)電腦近500 臺(tái)，為災(zāi)區(qū)與困難群眾捐獻(xiàn)款、物等折合約619 余萬元?！雹蔹S曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[R].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011：243。甘肅省“民辦非企業(yè)單位積極參與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理，其一，主動(dòng)參與公益事業(yè)，為社會(huì)提供各種公共服務(wù)。如義務(wù)培訓(xùn)、義診、義演等主題公益活動(dòng)。其二，滿足居民的多樣化需求，提升居民的參與度，推進(jìn)社會(huì)和諧。如服務(wù)國家、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾等活動(dòng)，在居家生活料理、慈善救助、捐贈(zèng)服務(wù)、促進(jìn)就業(yè)、幫教矯治等方面為社會(huì)提供了多樣化的服務(wù)。其三，推進(jìn)社區(qū)的就業(yè)與再就業(yè)，在社會(huì)維穩(wěn)的領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用?！雹尢飳氈?民政30年甘肅卷1978年-2008年[M].北京：中國社會(huì)出版社.2008：93-95。

以參與邊疆社會(huì)扶貧的非政府組織為例，“反貧困，不僅是政府的責(zé)任，亦是全社會(huì)的共同責(zé)任。動(dòng)員社會(huì)力量參與反貧困斗爭，尤其是要充分發(fā)揮社會(huì)組織在扶貧過程中的積極作用，即社會(huì)組織參與扶貧是當(dāng)今國際社會(huì)的通行做法?！雹咄醭?中國21世紀(jì)城市反貧困戰(zhàn)略研究[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005：134。這正如在廣西《2010年的扶貧工作展望》中：“落實(shí)好社會(huì)募捐與捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠等方面的政策，引導(dǎo)好、保護(hù)好社會(huì)各界參與扶貧公益事業(yè)的積極性，廣泛動(dòng)員各類民營企業(yè)、非政府組織、個(gè)人參與扶貧開發(fā)?！雹鄧鴦?wù)院扶貧辦主管中國扶貧開發(fā)年鑒編輯部編.中國扶貧開發(fā)年鑒2010[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010：139。但是，基于阿馬蒂亞·森對貧困的理解：“要理解普遍存在的貧困，頻繁出現(xiàn)的饑餓或饑荒，不僅要關(guān)注所有權(quán)模式與交換權(quán)利，還要關(guān)注隱藏在它們背后的因素。這要求我們認(rèn)真思考生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)等級(jí)結(jié)構(gòu)及其它們之間的相互關(guān)系”⑨[印度]阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒—論權(quán)利與剝奪[M].王宇等譯，北京:商務(wù)印書館，2001:12。即阿馬蒂亞·森認(rèn)為，貧困不僅是收入低下的問題，而且意味著貧困人口缺少獲得與享受正常生活的能力，換言之，貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入的能力與脫貧機(jī)會(huì)的貧困。而在云南省“遍布廣大農(nóng)村的專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)在促進(jìn)農(nóng)村資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要作用?！雹恻S曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：197。該省“楚雄州仁興鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品種植加工營銷專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，通過為會(huì)員提供多種服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整體效益，增加農(nóng)民收入。2008年，帶動(dòng)農(nóng)戶種植蘿卜15000 畝、油菜13000 畝、小米辣1500 畝、新品種圓蘿卜500 畝…帶動(dòng)農(nóng)戶7860 戶，農(nóng)民增收1338.6 萬元，種植戶戶均增收1703 元，協(xié)會(huì)會(huì)員人均純收入達(dá)5000 余元，這比全縣農(nóng)民人均純收入（3597 元）多1403 元?！雹賱⑴喾?民間組織發(fā)展與管理制度創(chuàng)新[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：46。

三、新時(shí)代中國共產(chǎn)黨邊疆治理中的政治吸納

改革開放以來，中國邊疆地區(qū)“政黨-社會(huì)”之間亦是“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的關(guān)系模式。同時(shí)，我國國家制度和國家治理體系的首要優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?；诤嗤㈩D被公認(rèn)的觀點(diǎn)，即后發(fā)地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程莫不擁有一個(gè)強(qiáng)政黨，強(qiáng)政黨的政治吸納正是推進(jìn)我國邊疆地區(qū)發(fā)展的巨大優(yōu)勢，而邊疆社會(huì)的多元治理主體又具有顯著的治理效能。這要求新時(shí)代中國共產(chǎn)黨的邊疆治理，必須吸納多元邊疆治理主體，實(shí)現(xiàn)黨政的元治理與多元治理主體之間的有序互動(dòng)。

（一）以憲法為根本遵循的包容與規(guī)范

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨對邊疆社會(huì)涌現(xiàn)的各類非政府組織的基本政治態(tài)度是接納。而存在政府失靈、市場失靈與社會(huì)失靈，恰恰說明邊疆治理需要政府、市場與社會(huì)的多足鼎立，即如前文所述，邊疆地區(qū)的各類非政府組織在邊疆治理的過程中，能夠發(fā)揮其組織實(shí)用合法性的正能量?？氯A慶認(rèn)為，中國是黨導(dǎo)立憲制，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的八二憲法中確認(rèn)了公民言論、結(jié)社等六大自由。同時(shí)，“中國共產(chǎn)黨越來越明確地將社會(huì)團(tuán)體視作推動(dòng)中國社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量?！雹诹稚辛?中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)[M].天津：天津人民出版社，2017：194。中國共產(chǎn)黨將非政府組織視為一種新興的社會(huì)團(tuán)體力量，在政治上用“新社會(huì)組織”予以概括。“新社會(huì)組織是指改革開放以來，在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，新涌現(xiàn)出來的相對于政黨、政府等傳統(tǒng)組織形態(tài)之外的各類民間性社會(huì)組織，其主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織與社區(qū)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等?！雹壑醒肷鐣?huì)主義學(xué)院.中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)員論文集（第6 輯）[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2013：223?；谏鲜龌A(chǔ)，十九屆四中全會(huì)上中國共產(chǎn)黨對社會(huì)治理體系定位的中國話語是：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐，這是新時(shí)代包括邊疆治理之社會(huì)治理的中國格局，其體現(xiàn)的是政黨—社會(huì)，即政治吸納的一體與多元的互補(bǔ)，突顯了在包括邊疆治理的社會(huì)治理過程中，激發(fā)多元治理主體積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性的基本政策導(dǎo)向。中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政，在憲法的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)對邊疆各類非政府組織的組織領(lǐng)導(dǎo)，例如，在《關(guān)于在社會(huì)團(tuán)體中建立黨組織相關(guān)問題的通知》中規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)專職人員中凡3 人以上為黨員，應(yīng)建立黨的基層組織。其中，黨員數(shù)超過3 名不足7 名的，可不成立支部委員會(huì)，只設(shè)書記1 名；黨員數(shù)超過3 名不足50 名，可成立黨的支部委員會(huì)；黨員數(shù)超過50 名不足100 名，可成立黨的總支部委員會(huì)；黨員數(shù)超過100 名，可成立黨的基層委員會(huì)。”2000年，中共中央組織部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體黨的建設(shè)工作的意見》中，再次重申了在各類社會(huì)團(tuán)體中加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的重要性。對此，例如，“2011年，云南省社會(huì)組織中黨組織和黨員的雙覆蓋面不斷增加。通過創(chuàng)先爭優(yōu)活動(dòng)，僅在省級(jí)社會(huì)組織中就新增黨員近百名，新建黨支部15 個(gè)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全省社會(huì)組織中共有專職工作人員34115 名，其中，黨員13190 名，全省應(yīng)建黨組織的社會(huì)組織有1529 個(gè)，已建立黨組織的1419 個(gè)?！雹茉颇夏觇b社編.云南年鑒2012[M].昆明:云南人民出版社，2012:253。再如，“截至2014年10月，西藏自治區(qū)應(yīng)該建立黨組織的社會(huì)組織360 家，通過聯(lián)合建立、掛靠建立、單獨(dú)建立等方式已建黨組織的社會(huì)組織349 家。”⑤《中國社會(huì)組織年鑒》編委會(huì)編.中國社會(huì)組織年鑒2013[M].北京：中國社會(huì)出版社，2013：511。但是，正如林尚立所述，“社會(huì)團(tuán)體中黨建工作的實(shí)踐，這項(xiàng)工作的落實(shí)并不理想，大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體沒有按照通知要求建立相應(yīng)的黨組織?！雹蘖稚辛?中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)[M].天津：天津人民出版社，2017：153。由此，筆者作出如下推斷，即邊疆地區(qū)各類非政府組織內(nèi)部建立黨組織的工作，在某些邊疆?。▍^(qū)）、邊疆地（州）與邊疆縣（旗）依然存在尚需切實(shí)完善空間，例如，“至2009年10月，廣西壯族自治區(qū)有非公有制企業(yè)32957 家，從業(yè)人員114.8 萬人，黨員51226 名，組建黨組織3564 個(gè)，只占總數(shù)10.8%。新社會(huì)組織4990 個(gè)（社會(huì)團(tuán)體2626個(gè)，民辦非企業(yè)單位1619 個(gè)，律師事務(wù)所172 個(gè)，其他529 個(gè)），從業(yè)人員193030 人，黨員人數(shù)7273 名，組建黨組織477，只占總數(shù)9.56%?！雹咧泄仓醒朦h校分校工作辦公室編.理論學(xué)習(xí)與戰(zhàn)略思考中共中央黨校分校學(xué)員論文調(diào)研報(bào)告選（第35 輯）[M].北京：中國社會(huì)出版社，2010：385。

（二）法治理路的分類監(jiān)管與行為激勵(lì)

公共權(quán)力領(lǐng)域?qū)Σ煌悇e非政府組織的包容與監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該相機(jī)抉擇地進(jìn)行分類引導(dǎo)，即由一刀切式的雙重管理走向相機(jī)抉擇式的分類引導(dǎo)與監(jiān)管，公共權(quán)力領(lǐng)域應(yīng)該根據(jù)非政府組織的類別、活動(dòng)領(lǐng)域與社會(huì)功能等，擬制相對應(yīng)的制度框架與監(jiān)管政策。則既可以是一種負(fù)激勵(lì)，亦可以是一種正激勵(lì)。比如，圍繞正激勵(lì)，其主要體現(xiàn)為公共權(quán)力領(lǐng)域綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段與道義手段。道義手段上，例如，“2014年，新疆維吾爾自治區(qū)針對全區(qū)的社會(huì)組織，繼續(xù)開展行業(yè)協(xié)會(huì)自律與誠信單位建設(shè)活動(dòng)。自治區(qū)采取評估表彰、專項(xiàng)培訓(xùn)與交流經(jīng)驗(yàn)等多種形式，結(jié)合全區(qū)性社會(huì)組織負(fù)責(zé)人會(huì)議、全區(qū)性社會(huì)組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)等大型活動(dòng)進(jìn)行表彰講評，促進(jìn)社會(huì)組織自覺強(qiáng)化自身建設(shè)。”①《中國社會(huì)組織年鑒》編委會(huì)編.中國社會(huì)組織年鑒2013[M].北京：中國社會(huì)出版社.2013：529-530。從經(jīng)濟(jì)手段上，培育、扶持與引導(dǎo)邊疆地區(qū)各類非政府組織，除了運(yùn)用傳統(tǒng)常規(guī)性財(cái)政撥款的直接手段，例如，“2014年，廣西壯族自治區(qū)共獲得中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目16 個(gè)，項(xiàng)目資金總額共計(jì)510 萬元，項(xiàng)目涉及社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群救助等社會(huì)公益慈善領(lǐng)域”②《中國社會(huì)組織年鑒》編委會(huì)編.中國社會(huì)組織年鑒2015[M].北京：中國社會(huì)出版社.2015：489。。還可以運(yùn)用政府購買等間接手段向各類非政府組織注入公共資金，例如，“2014年，吉林省政府出臺(tái)了《吉林省人民政府辦公廳向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，這為政府購買社會(huì)組織的服務(wù)提供了政策導(dǎo)引…其中，延邊朝鮮族自治州敦化市設(shè)立了政府購買服務(wù)資金100 萬元，用于敦化市渤海街居家養(yǎng)老服務(wù)；通化縣設(shè)立政府購買服務(wù)資金5 萬元，用于購買居家養(yǎng)老服務(wù)。”③《中國社會(huì)組織年鑒》編委會(huì)編.中國社會(huì)組織年鑒2015[M].北京:中國社會(huì)出版社.2015:433。

（三）基本政治制度的吸納與整合

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度是中國的基本政治制度之一。這里，筆者重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)的制度吸納與整合功能。這是因?yàn)?，無論是基于狹義邊疆、中義邊疆，還是基于廣義邊疆的概念界定，在我國的邊疆區(qū)域，從邊疆?。▍^(qū)）、邊疆地（州）到邊疆縣（旗）全部設(shè)有被稱為地方政府“四大班子”之一的人民政協(xié)組織。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨在革命黨時(shí)期實(shí)現(xiàn)“朋友多多、敵人少少”的法寶之一，亦是中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政黨時(shí)期的治國理政，以及邊疆治理過程中不可或缺的法寶之一。各級(jí)人民政協(xié)是由被推薦（或被特邀）的各行各界賢達(dá)人士所組成的大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。因此，各級(jí)人民政協(xié)是一個(gè)中國共產(chǎn)黨對中國社會(huì)中，尤其是體制外各行各界的賢達(dá)人士吸納與整合的制度平臺(tái)。在邊疆地區(qū)各級(jí)人民政協(xié)按照界別劃分的政協(xié)委員中，中國共產(chǎn)黨可以考量增設(shè)兩新組織（新興經(jīng)濟(jì)組織與新興社會(huì)組織）委員的界別，或者增加邊疆地區(qū)各級(jí)人民政協(xié)中兩新組織政協(xié)委員的比例權(quán)重。從而，在邊疆地區(qū)各級(jí)人民政協(xié)的這個(gè)體制內(nèi)制度平臺(tái)上，首先，為兩新組織政協(xié)委員搭建參政議政的渠道，例如，黨和政府組織以兩新組織政協(xié)委員為代表的黨外代表人士，圍繞邊疆地區(qū)黨委、政府關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)問題進(jìn)行專題調(diào)研，建言獻(xiàn)策；或者組織兩新組織等黨外代表人士，參加邊疆地區(qū)黨委、政府組織的政治協(xié)商會(huì)、意見征求座談會(huì)、情況通報(bào)會(huì)與統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)席會(huì)議等。其次，為兩新組織政協(xié)委員搭建民主監(jiān)督的渠道，如上文所述，在邊疆地區(qū)的各級(jí)人民政協(xié)中，嘗試增設(shè)兩新組織政協(xié)委員的界別，同時(shí)，舉薦以兩新組織政協(xié)委員為代表的黨外代表人士擔(dān)任特約人員或行業(yè)監(jiān)督員等。最后，建立健全聯(lián)動(dòng)、聯(lián)系的工作機(jī)制，形成邊疆地區(qū)各級(jí)黨委的統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、社會(huì)組織黨的工作委員會(huì)，邊疆地區(qū)各類非政府組織的業(yè)務(wù)主管部門與兩新組織內(nèi)的基層黨組織之間相互配合、相互聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。例如，在兩新組織內(nèi)部的基層黨組織里配備專職或兼職的統(tǒng)戰(zhàn)工作聯(lián)絡(luò)員，而在不符合條件或者暫時(shí)未建立黨的基層組織的兩新組織內(nèi)部，在其專職管理人員中擇選兼職統(tǒng)戰(zhàn)工作聯(lián)絡(luò)員人選等一系列具有可操作性的元治理的黨政與邊疆社會(huì)多元治理主體有序互動(dòng)的手段。