呂朝輝

（云南民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，云南 昆明，650031）

現(xiàn)代化理論告訴我們，處于現(xiàn)代化進程中的國家或地區(qū)，如果沒有及時調(diào)整創(chuàng)新并重新建構(gòu)符合現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)、適應(yīng)現(xiàn)代化要求的治理能力結(jié)構(gòu)，不僅難以推動這一國家或地區(qū)的發(fā)展進步，而且現(xiàn)代化進程也會因此而步履艱難。這對于中國的邊疆治理現(xiàn)代化進程同樣適用。尤其在中國特色社會主義邊疆治理體系日趨建立健全的新時代背景下，邊疆治理實踐中的能力結(jié)構(gòu)不合理和能力不足問題，已經(jīng)成為制約邊疆治理體系優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為邊疆治理實際效能的不利因素。衡量邊疆治理能力現(xiàn)代化主要考察邊疆治理活動的實際成效。這種成效通過對治理目標(biāo)的實現(xiàn)度、與治理體系的匹配度、與治理環(huán)境的適應(yīng)度、與現(xiàn)代思維的吻合度、與治理資源的整合度、對社會需求的滿足度以及對社會共識的凝聚度等七個方面的維度加以衡量。按照這一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的邊疆治理能力現(xiàn)代化，必定不止一兩種或一兩類治理能力的現(xiàn)代化，而是指劃分許多能力類型，每一種能力類型又包含許多具體能力的綜合性、系統(tǒng)性治理能力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。換言之，邊疆治理能力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，就是為了加快邊疆地區(qū)現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展進步并完全融入國家現(xiàn)代化總體進程，把經(jīng)過科學(xué)設(shè)計的邊疆治理體系具體運用到有效解決邊疆現(xiàn)代化進程中各個領(lǐng)域、各個層次出現(xiàn)的紛繁復(fù)雜的共性和個性公共問題，以及有效處置邊疆現(xiàn)代化進程中各個領(lǐng)域、各個層次出現(xiàn)的紛繁復(fù)雜的一般和特殊公共事務(wù)的過程中，所展現(xiàn)出來的各種本領(lǐng)和力量的總和。

一、邊疆治理能力結(jié)構(gòu)的雙重屬性

邊疆治理客體的特殊性、復(fù)雜性、艱巨性和長期性特點，決定了邊疆治理能力結(jié)構(gòu)的綜合性、全面性、系統(tǒng)性和多維性要求。一方面，作為國家政治地理空間整體不可分的有機組成部分，邊疆區(qū)域面臨與國家其他區(qū)域相類似的共同治理客體和治理問題，這表明邊疆治理能力的基本結(jié)構(gòu)必然包含與所有地方治理共同具有的一般治理能力。另一方面，地方治理能力的具體運用總是植根于轄區(qū)民眾的日常生活以及人文地理與社會生態(tài)環(huán)境之中，而相對于東部發(fā)達地區(qū)，邊疆地區(qū)總體上表現(xiàn)出經(jīng)濟文化落后、交通條件較差、通訊信息欠發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較低、地廣人稀、公共需求層次結(jié)構(gòu)特殊等區(qū)域特征，這就決定著邊疆治理主體僅僅依靠一般性的治理能力難以為當(dāng)?shù)孛癖娞峁﹥?yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)和社會管理，必須進一步探索建構(gòu)既能適應(yīng)邊疆特殊治理環(huán)境，又能滿足邊疆民眾特殊公共需求，還能符合邊疆治理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的特殊治理能力，以此推動邊疆地區(qū)現(xiàn)代化進程。作為一個既需要解決國內(nèi)所有區(qū)域共同面臨的一般性問題，又需要解決邊疆區(qū)域特殊性問題的邊疆治理現(xiàn)代化過程，必須構(gòu)建一套既包含區(qū)域治理一般能力，又包含邊疆治理特殊能力的多層次、多角度、全方位的治理能力結(jié)構(gòu)。

邊疆治理客體的特殊性，決定了邊疆治理能力存在著特殊的規(guī)律性，需要在邊疆治理實踐中不斷加以體驗、思考、歸納與總結(jié)，最后透過復(fù)雜而特殊的治理客體，尋找并梳理出不同于所有地方治理都必備的一般性治理能力的特殊治理能力。這種特殊治理能力需要更加接近邊疆治理現(xiàn)代化的基本規(guī)律，憑此才能制定和實施科學(xué)化水平更高、針對性程度更強的邊疆治理制度與政策。如果說一般性的地方治理能力是邊疆治理能力結(jié)構(gòu)中最為基礎(chǔ)的治理能力，那么基于邊疆治理特殊客體所形成的特殊性治理能力則是邊疆治理能力結(jié)構(gòu)中最為關(guān)鍵的治理能力。如果說一般性的治理能力是推動實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，那么，特殊性的治理能力則是推進邊疆治理現(xiàn)代化的動力和勢能。邊疆治理能力所具有的一般性和特殊性這雙重屬性，意味著科學(xué)性、完整性、現(xiàn)代性的邊疆治理能力結(jié)構(gòu)，必須置于雙重視角予以審讀。

第一重視角，置于國家治理現(xiàn)代化的共同場景下，審讀所有區(qū)域治理或地方治理都必須具備的一般性治理能力，內(nèi)涵極為豐富。從主要目標(biāo)或核心內(nèi)容審視，應(yīng)當(dāng)包括這樣幾方面的能力：整合資源、凝聚合力之能力，統(tǒng)一思想、達成共識之能力，維持秩序、確保安全之能力，維護穩(wěn)定、促進團結(jié)之能力，發(fā)展經(jīng)濟、保障民生之能力，維護公平、弘揚正義之能力，維護法治、促進民主之能力，維護生態(tài)、保護環(huán)境之能力等。從一般性地方治理過程的各個環(huán)節(jié)予以審視，主要包括計劃能力、組織能力、溝通能力、協(xié)調(diào)能力、決策能力、執(zhí)行能力、控制能力、監(jiān)督能力、評估能力等。從一般性地方治理中政府應(yīng)當(dāng)具備現(xiàn)代化治理能力的關(guān)鍵要素審視，應(yīng)當(dāng)包括目標(biāo)識別與整合能力、資源吸納與整合能力、過程溝通與協(xié)調(diào)能力以及合作共享共建共治的控制能力等。①樓蘇萍.地方治理的能力挑戰(zhàn)：治理能力的分析框架及其關(guān)鍵要素[J].中國行政管理，2010（09）：97-100。這些一般性的地方治理能力，是所有地方或區(qū)域治理都必須具備的能力，邊疆治理也不例外。

第二重視角，站在邊疆治理現(xiàn)代化的特殊場景下審讀特殊邊疆治理能力，至少包含兩層含義：一是置于邊疆這一具有特殊地理人文及社會生態(tài)環(huán)境之中一般性地方治理能力的特殊性運用，比如基于邊疆特定區(qū)位及優(yōu)勢資源的建設(shè)與開發(fā)能力，基于邊疆民族與宗教特點更為突出的民族與宗教事務(wù)治理能力等；二是其他區(qū)域治理中需要不太迫切或基本不太需要的特殊邊疆治理能力，比如跨境民族的認(rèn)同建設(shè)能力、守土固邊能力、沿邊沿境開放能力以及與境外地方政府的深度合作能力等。不管是內(nèi)地還是邊疆，應(yīng)該說絕大部分一般性的地方治理能力是相同或相似的，幾乎沒有本質(zhì)屬性的區(qū)別，只有實施程度和范圍的區(qū)別。所以，對邊疆治理特殊能力的建構(gòu)及實施，則充分彰顯了邊疆治理現(xiàn)代化在國家治理現(xiàn)代化格局中的獨特價值。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞政治認(rèn)同、民族團結(jié)、國家安全、精神家園、生態(tài)文明等議題，對邊疆治理的一般性和特殊性進行戰(zhàn)略思考，對邊疆治理的原則、經(jīng)驗、方法和策略進行了時代性闡述和系統(tǒng)化實踐，從而對現(xiàn)代化的邊疆治理能力結(jié)構(gòu)提出了更高更新的要求。②呂朝輝.新時代“治國必治邊”方略探析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2019（04）:42-50。因此，在深刻理解和把握邊疆治理能力雙重屬性的基礎(chǔ)上，從多重維度劃分邊疆治理能力結(jié)構(gòu)，是創(chuàng)新建構(gòu)系統(tǒng)、完整、全面的現(xiàn)代化邊疆治理能力結(jié)構(gòu)的必然要求。

二、邊疆治理能力結(jié)構(gòu)的層次維度

現(xiàn)代化的邊疆治理能力須有處理上與下、縱與橫、內(nèi)與外等多重關(guān)系的戰(zhàn)略視野，包括代表國家整體利益的中央政府與代表邊疆行政區(qū)域及當(dāng)?shù)鼐用窭娴牡胤秸g的上下協(xié)調(diào)能力，邊疆地方政府與內(nèi)地地方政府以及邊疆區(qū)域范圍內(nèi)不同類型地方政府圍繞政治權(quán)力配置、公共財政分配、合作與博弈關(guān)系等的縱橫向整合能力，境外政府與境內(nèi)政府之間的橫向合作能力等。此處著重從縱向?qū)用娌煌瑢哟握谶吔卫碇械慕巧芰澐诌吔卫砟芰?，主要包括：中央高層的宏觀調(diào)控與戰(zhàn)略謀劃能力、邊疆中層地方政府的戰(zhàn)略承接與規(guī)范引導(dǎo)能力、邊疆基層政府的具體落實與微觀管控能力。

第一，中央高層的宏觀調(diào)控與戰(zhàn)略謀劃能力。邊疆治理實際上是整體從屬性和部分獨立性的有機統(tǒng)一，是國家治理整體不可分的有機組成部分。國家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)一切邊疆治理目標(biāo)及任務(wù)，邊疆治理的一切過程及活動必須服從服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)與總?cè)蝿?wù)。在這一大前提下，邊疆治理作為一類特殊的區(qū)域治理，方才體現(xiàn)出其相對的獨立性。因此，中央高層在邊疆治理中的宏觀調(diào)控與戰(zhàn)略謀劃能力就顯得至關(guān)重要，直接決定邊疆治理能否始終行進在正確的方向與軌道上，直接決定邊疆治理現(xiàn)代化能否順利推進。具體而言，中央高層的這一能力涉及到黨中央從宏觀上駕馭并謀劃邊疆區(qū)域發(fā)展、政治安全、文化繁榮以及社會穩(wěn)定的執(zhí)政能力；涉及到中央高層站在國家全面發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化高度，從總體上分析邊疆地區(qū)面臨的新情況、新形勢、新問題，致力于從整體和全局角度制定邊疆治理方略、完善邊疆治理規(guī)劃、推進邊疆治理決策的宏觀領(lǐng)導(dǎo)能力；涉及到中央政府及其部門運用政治、軍事、外交、經(jīng)濟、文化及行政管理手段，將邊疆區(qū)域統(tǒng)合在國家政治地理空間和國際政治體系之中，對內(nèi)增強內(nèi)聚力、對外創(chuàng)造地緣政治優(yōu)勢以及維護自身利益邊界的能力；①白利友.國家治理視域中的邊疆與邊疆治理[J].探索，2015（06）：116-120。涉及到中央政府通過立法控制規(guī)范邊疆地方政府權(quán)限行使的各類法律，監(jiān)督邊疆地方政府的守法和立法行為，以及通過行政手段、財政手段實施對邊疆地方政府活動過程的經(jīng)常性控制能力。

第二，邊疆中層地方政府的戰(zhàn)略承接與規(guī)范引導(dǎo)能力。主要通過發(fā)揮邊疆中層地方政府的區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)能力、區(qū)域決策能力、綜合管理能力、高層次執(zhí)行能力、上下級平衡能力，在邊疆地區(qū)維護中央政府的法定權(quán)威和國家的完整統(tǒng)一。其中，區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)能力主要涉及整合內(nèi)外部資源的能力、爭取內(nèi)外部共識的能力、獲得內(nèi)外部支持的能力。邊疆特定區(qū)域都有其特定的區(qū)位條件、資源稟賦、社會關(guān)系、文化特色等，優(yōu)勢與劣勢并存，機遇與挑戰(zhàn)同在，邊疆中層地方政府唯有在此基礎(chǔ)上揚長避短，方能發(fā)揮整合內(nèi)外資源、爭取內(nèi)外共識、獲得內(nèi)外支持的區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)能力。區(qū)域決策能力主要涉及對上充分理解和靈活運用中央及上級政策，根據(jù)邊疆經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，使高層方針更細化、使高層政策更具體、使高層方案更具操作性的能力。綜合管理能力意味著邊疆中層地方政府必須具備維護和提升邊疆社會生存條件，履行與邊疆各族群眾基本需求密切相關(guān)的基本職能的能力，包括區(qū)域社會安全的保障能力、區(qū)域社會秩序的維持能力以及區(qū)域社會保障的供給能力等。高層次執(zhí)行能力，邊疆中層地方政府的執(zhí)行能力具有較高層次，即必須具備將國家層面治國理政重大戰(zhàn)略及邊疆治理重要戰(zhàn)略在本區(qū)域付諸實現(xiàn)的能力，這一能力實際體現(xiàn)了區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)能力、區(qū)域決策能力及區(qū)域執(zhí)行能力三者的有機結(jié)合。上下級平衡能力涉及在中央高層與邊疆地方以及邊疆不同層級地方政府間（實質(zhì)上也是中央高層和邊疆地方政府之間關(guān)系的延伸）扮演推動上下級互動、平衡上下級關(guān)系的溝通與協(xié)調(diào)能力。

第三，邊疆基層政府（邊疆縣、鄉(xiāng)一級地方政府）的具體落實與微觀管控能力。邊疆基層政府的治理能力在邊疆治理能力結(jié)構(gòu)中占據(jù)著舉足輕重的地位。一方面，中央高層的邊疆治理現(xiàn)代化藍圖以及邊疆中層地方政府的任務(wù)分解，都需要邊疆基層政府落到實處；另一方面，邊疆基層社會民眾的所思所想所盼所望所需所求，都需要邊疆基層政府細致入微地加以體察。其中，邊疆基層政府的具體落實能力，意味著邊疆基層政府主要致力于邊疆治理具體任務(wù)的實際執(zhí)行和效率提升，具體體現(xiàn)為將中央高層和邊疆中層地方政府建構(gòu)的科學(xué)、完整邊疆治理價值理念、制度體系和政策體系落到實處的能力。所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，邊疆基層政府的具體落實能力也涉及到方案設(shè)計能力、組織動員能力、溝通協(xié)調(diào)能力、監(jiān)督反饋能力、績效評估能力等方方面面。邊疆基層政府的微觀管控能力，意味著邊疆基層政府必須最準(zhǔn)確、及時、有效地體察并滿足當(dāng)?shù)孛癖姷淖罨尽⒆罹o迫需要，應(yīng)當(dāng)把與當(dāng)?shù)孛癖娙粘Ｉa(chǎn)生活直接關(guān)聯(lián)的社會公共事務(wù)作為政府職能履行的重點。如果說中央高層在邊疆治理中的功能角色，主要體現(xiàn)在針對邊疆區(qū)域事關(guān)國家主權(quán)和國家整體利益的公共事務(wù)和公共問題的宏觀管控能力，那么，邊疆基層政府在邊疆治理中的功能角色，則主要體現(xiàn)在按照法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督和控制基層社會行為，以及管理與邊疆社會發(fā)展進步密切關(guān)聯(lián)、與邊疆民眾利益直接相關(guān)、與邊疆民眾生活息息相關(guān)的公共事務(wù)的微觀管控能力。

總而言之，中央高層、邊疆中層地方政府以及邊疆基層政府在邊疆治理能力結(jié)構(gòu)中各自發(fā)揮的功能和作用，既是不可替代的，更是相輔相成的。中央高層功能與作用的充分發(fā)揮，是推進邊疆治理現(xiàn)代化不可或缺的國家力量保障和根本方向指導(dǎo)；邊疆中層地方政府功能與作用的充分發(fā)揮，是承接中央高層宏觀戰(zhàn)略和邊疆基層政府微觀行動的“傳導(dǎo)器”或“銜接器”；邊疆基層政府治理效能的充分體現(xiàn)，是推進邊疆治理現(xiàn)代化不可或缺的行動邏輯和落到實處的目的歸宿。處理好中央高層、邊疆中層地方政府、邊疆基層政府在邊疆治理中的角色功能關(guān)系，協(xié)調(diào)好宏觀、中觀、微觀的邊疆治理目標(biāo)、任務(wù)與利益，是推動實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的根本途徑。

三、邊疆治理能力結(jié)構(gòu)的體系維度

從邊疆治理體系維度劃分的邊疆治理能力結(jié)構(gòu)，主要包括邊疆治理價值理念的革新能力、邊疆治理組織體系的形塑能力、邊疆治理制度體系的建構(gòu)能力、邊疆治理政策體系的調(diào)適能力、邊疆治理技術(shù)方法的開發(fā)能力。

第一，邊疆治理價值理念的革新能力。邊疆治理現(xiàn)代化首先是一場治理理念的更新、調(diào)整和重構(gòu)。邊疆治理現(xiàn)代化是一項符合新時代發(fā)展規(guī)律及特點的理性活動，必須做出具有科學(xué)性和先進性要求的價值判斷和選擇。所以，邊疆治理價值理念的革新能力就顯得至關(guān)重要。如果缺乏這一能力，邊疆治理現(xiàn)代化不僅可能會因為方向與目標(biāo)不明確而導(dǎo)致事倍功半，而且可能會因為過往邊疆治理理念的牽絆而導(dǎo)致步履艱難。邊疆治理價值理念的革新能力，至少包含兩方面內(nèi)涵。一是對于國家治理現(xiàn)代化整體價值目標(biāo)的全面把握和消化吸收能力。邊疆治理現(xiàn)代化如果過于強調(diào)個性而忽視共性，或者選擇性遵循國家治理現(xiàn)代化整體價值目標(biāo)，從而偏離國家治理現(xiàn)代化正確軌道邊疆治理能力根本就無從體現(xiàn)。二是對于邊疆治理現(xiàn)代化理念的系統(tǒng)建構(gòu)能力。邊疆治理現(xiàn)代化理念的更新、調(diào)整與重構(gòu)，必須基于邊疆這一特定的地理—歷史—社會—文化場域，綜合考慮傳統(tǒng)、現(xiàn)實與未來的一脈相承和有機銜接。

第二，邊疆治理組織體系的形塑能力。邊疆治理組織體系的建構(gòu)顯然是一個從一元到多元、從簡單到復(fù)雜、從平面到立體的持續(xù)發(fā)展與完善過程。隨著綜合性、動態(tài)化邊疆區(qū)域問題的日益凸顯，隨著邊疆各族人民對美好生活需求的日益多樣化，政府無力也無法擁有足夠的知識、信息和能力去采取一切有效行動加以應(yīng)對。尤其在加快推進邊疆治理現(xiàn)代化的新時代背景下，是否具備邊疆治理組織體系的優(yōu)化和形塑能力，直接關(guān)系到邊疆治理多元主體間能否形成相輔相成的整體合力。邊疆治理組織體系的形塑能力，主要包括多元主體合作共建的思想凝聚能力和社會資本積聚能力，多元主體合作共治的平臺搭建能力和制度保障能力，以及多元主體合作共享的價值目標(biāo)導(dǎo)向能力和利益合理分配能力。這樣一種能力必須能夠維護共建在邊疆治理現(xiàn)代化中的推進作用、共治在邊疆治理現(xiàn)代化中的制度效用以及共享在邊疆治理現(xiàn)代化中的價值應(yīng)用以及三者的有機統(tǒng)一。在這樣一個經(jīng)過科學(xué)設(shè)計的邊疆治理組織體系內(nèi)，黨的執(zhí)政能力、政府主導(dǎo)能力、軍民聯(lián)動能力、市場配置能力、社會組織能力、民眾參與能力等能夠形成一種并行不悖、彼此提升、相互支撐的良性互補關(guān)系，任何一類治理主體能力的“增量”，不僅不會減少其他治理主體能力“存量”的減少，而且還會推動其他治理主體能力“增量”的累積。

第三，邊疆治理制度體系的建構(gòu)能力。制度體系的建構(gòu)能力是邊疆治理能力結(jié)構(gòu)中不可或缺的核心要件。衡量邊疆治理制度體系建構(gòu)能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，就是在中國特色社會主義的總體制度框架內(nèi)，看這套制度體系在處理邊疆公共事務(wù)、解決邊疆公共問題過程中是否真管用、是否真有效。制度體系的建構(gòu)水平及完備程度，是決定邊疆治理現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵變量。基于邊疆治理制度體系適應(yīng)治理生態(tài)環(huán)境的特殊性，邊疆治理制度體系的建構(gòu)能力至少包含如下四個層次的能力：一是基本政治制度的功能開發(fā)能力，即最大限度地開發(fā)和利用社會主義各項基本制度在邊疆治理現(xiàn)代化中的推動作用和制度效用，這是體現(xiàn)邊疆治理制度體系建構(gòu)能力的根本標(biāo)志；二是邊疆治理具體制度的創(chuàng)設(shè)能力，即從具體化的邊疆區(qū)域性問題和矛盾中尋找邊疆治理的特殊規(guī)律，并據(jù)此創(chuàng)設(shè)能夠有效解決邊疆特殊問題的具體可操作的功能性制度的實踐能力；三是邊疆治理制度體系的整合能力，即把運用到邊疆治理中的各個層次、各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)的各項制度整合成一套無縫對接、協(xié)同配合、有機統(tǒng)一的完整制度體系的能力；四是邊疆治理制度體系的認(rèn)同建構(gòu)能力，即通過法律制度的廣泛傳播和正確適用，在廣大邊疆民眾心理層面形成一種穩(wěn)定性和持久性的認(rèn)可制度、尊重制度、服從制度、維護制度的自覺認(rèn)同狀態(tài)。這種狀態(tài)的深度、廣度和效度也就體現(xiàn)制度認(rèn)同的建構(gòu)能力。

第四，邊疆治理政策體系的調(diào)適能力。相對于邊疆治理制度體系的穩(wěn)定性和持久性，邊疆治理政策體系表現(xiàn)出明顯的階段性和歷時性。對于具有多民族、多宗教、異文化等多重社會視像，且經(jīng)濟社會發(fā)展及各族群眾需求自身特點鮮明的邊疆區(qū)域而言，對其治理政策的特殊性、針對性、靈活性、適應(yīng)性要求必然很高，表現(xiàn)出對較高政策調(diào)適能力的迫切要求。適應(yīng)邊疆治理現(xiàn)代化要求的政策調(diào)適能力，一是表現(xiàn)為實現(xiàn)國家安全與邊疆穩(wěn)定相統(tǒng)一、國家整體利益和邊疆局部利益相統(tǒng)一、長遠政策目標(biāo)與短期政策目標(biāo)相統(tǒng)一的邊疆治理政策目標(biāo)統(tǒng)合能力；二是表現(xiàn)為在遵循以邊疆社會穩(wěn)定為首要前提、以邊疆民生幸福為根本取向、以邊疆經(jīng)濟發(fā)展為重要基礎(chǔ)、以邊疆民族團結(jié)為重要抓手、以邊疆宗教和諧為重要條件、以邊疆生態(tài)文明為重要保障的原則基礎(chǔ)上的邊疆治理政策體系科學(xué)設(shè)計能力；三是表現(xiàn)為按照原則性和靈活性的有機結(jié)合，邊疆治理政策執(zhí)行主體根據(jù)政策運用的環(huán)境變化和條件改變，平衡各方政策相關(guān)者利益、協(xié)調(diào)各方政策相關(guān)者關(guān)系、獲得各方政策相關(guān)者理解、征得各方政策相關(guān)者支持的能力；四是表現(xiàn)為對邊疆治理政策輸出政治效益、經(jīng)濟效益、社會效益、文化效益和生態(tài)效益并重的綜合政策效益的評估、監(jiān)督、控制與反饋能力。

第五，邊疆治理技術(shù)方法體系的開發(fā)能力。先進、合適的治理技術(shù)方法是降低邊疆治理成本、提升邊疆治理效能、促進邊疆治理現(xiàn)代化的重要手段和必要媒介。僵化守舊地沿襲過往曾經(jīng)有效的邊疆治理方式，抑或原模原樣地照搬“他山”的邊疆治理模式，都是邊疆治理技術(shù)方法創(chuàng)造與開發(fā)能力低下的表現(xiàn)。而在充分挖掘中國傳統(tǒng)邊疆治理經(jīng)驗和智慧以及批判性借鑒和吸收“第三方”邊疆治理成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)邊疆實際情況走出一條具有中國特色的邊疆治理現(xiàn)代化模式，則是創(chuàng)造和開發(fā)邊疆治理技術(shù)方法能力較高的表現(xiàn)。按照中國邊疆治理的理論邏輯和實踐進路予以系統(tǒng)歸納，按照邊疆治理體系現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)加以科學(xué)設(shè)計，大致可以把邊疆治理的技術(shù)方法體系分為規(guī)制穩(wěn)邊、情感固邊、文化戍邊、合力治邊等四類技術(shù)方法子體系，相應(yīng)地也就產(chǎn)生出規(guī)制穩(wěn)邊、情感固邊、文化戍邊、合力治邊等四個層面的邊疆治理能力。其中，規(guī)制穩(wěn)邊能力主要涉及公共權(quán)力集中統(tǒng)一的規(guī)劃力、規(guī)范社會行為的控制力以及打擊違法犯罪的強制力；情感固邊能力主要涉及正向情感的導(dǎo)向力、情感認(rèn)同的感染力以及情感手段的運用力；文化戍邊能力主要涉及先進價值的塑造力、先進文明的引領(lǐng)力以及先進文化的改造力；合力治邊能力主要涉及多元主體的協(xié)同力、組織資源的整合力以及共建共享的向心力等。

四、邊疆治理能力結(jié)構(gòu)的功能維度

從邊疆治理所體現(xiàn)出來的功能與作用維度加以劃分的邊疆治理能力結(jié)構(gòu)，主要包括：邊疆治理的拱衛(wèi)能力、邊疆治理的支撐能力、邊疆治理的輻射能力、邊疆治理的自強能力。

第一，邊疆治理的拱衛(wèi)能力。邊疆問題盡管產(chǎn)生并存在于邊疆區(qū)域，但卻影響到國家整體功能與目標(biāo)的實現(xiàn)程度。著力于有效解決邊疆問題的優(yōu)質(zhì)邊疆治理，從軍事、政治、地理、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等多方面體現(xiàn)出拱衛(wèi)國家核心區(qū)乃至整個國家的綜合效應(yīng)，即邊疆治理的拱衛(wèi)能力。①方盛舉.邊疆治理在國家治理中的地位和作用[J].探索，2015（06）：110-115。這一能力總體表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)邊疆治理所帶來的祖國邊防安全、邊疆社會穩(wěn)定、民族關(guān)系和睦、宗教關(guān)系和順等一系列正外部效應(yīng)，以及對國家核心區(qū)發(fā)揮的多方面拱衛(wèi)功能及效果。具體而言，軍事方面的拱衛(wèi)能力，意味著優(yōu)質(zhì)的邊疆治理具有形成戰(zhàn)略緩沖、防御外敵入侵、保衛(wèi)腹地安全的重要壁壘功能；政治方面的拱衛(wèi)能力，意味著優(yōu)質(zhì)的邊疆治理具有消除一切威脅國家政治共同體穩(wěn)定和破壞國家政治安全的邊疆因素的特殊效能；地理方面的拱衛(wèi)能力，意味著優(yōu)質(zhì)的邊疆治理既能夠發(fā)揮聯(lián)系境內(nèi)境外的橋梁紐帶功能，又能夠針對一切境外滲透破壞因素發(fā)揮第一道篩選和抑制功能；經(jīng)濟方面的拱衛(wèi)能力，意味著優(yōu)質(zhì)的邊疆治理既能夠進一步提升國家對外開放的能力，也能夠發(fā)揮拓展國家全面發(fā)展空間的能力；文化方面的拱衛(wèi)能力，意味著優(yōu)質(zhì)的邊疆治理能夠發(fā)揮維護國家意識形態(tài)安全、打造邊疆文化軟實力、擴大中華文化影響力等綜合效能；生態(tài)方面的拱衛(wèi)能力，意味著優(yōu)質(zhì)的邊疆治理能夠更好地發(fā)揮邊疆地區(qū)在維護國家生態(tài)安全、促進國際生態(tài)平衡中的重要屏障功能。

第二，邊疆治理的支撐能力。國家治理現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)，離不開邊疆治理現(xiàn)代化的強力支撐。只有率先實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化，才能達成科學(xué)、有效的邊疆治理狀態(tài)；只有達成科學(xué)、有效的邊疆治理狀態(tài)，才能真正實現(xiàn)邊疆地區(qū)的長治久安和繁榮發(fā)展；只有真正實現(xiàn)邊疆地區(qū)的長治久安和繁榮發(fā)展，才能對推進國家治理現(xiàn)代化形成強有力的支撐。邊疆治理的支撐能力，對國家重大戰(zhàn)略的順利實施至關(guān)重要。一旦邊疆治理的支撐能力發(fā)揮不夠，就會在國家政治地理空間內(nèi)形成一塊國家重大戰(zhàn)略實施的“短板”或“盲區(qū)”；一旦邊疆治理的支撐能力能夠得到充分發(fā)揮，國家重大戰(zhàn)略的實施就獲得了最強大的后方支援和能量供給。邊疆治理的支撐能力絕不是一種單方面的體現(xiàn)，而是一種綜合性的體現(xiàn)。一方面，體現(xiàn)在資源供給上的物質(zhì)支撐，只有優(yōu)質(zhì)的邊疆治理才能源源不斷地為國家重大戰(zhàn)略的順利實施提供物質(zhì)支撐；另一方面，體現(xiàn)在思想共識上的精神支撐，只有優(yōu)質(zhì)的邊疆治理才能為國家重大戰(zhàn)略的順利實施提供精神支撐；再一方面，體現(xiàn)在人心凝聚上的行動支撐，“人心齊、泰山移”，人心凝聚促成全民行動，只有優(yōu)質(zhì)的邊疆治理才能為國家重大戰(zhàn)略的順利實施提供行動支撐。

第三，邊疆治理的輻射能力。邊疆地區(qū)處于與鄰國的交界地帶，是中國與周邊鄰國進行政治、經(jīng)濟、社會、文化等各方面往來的場所，是發(fā)揮邊疆治理輻射能力的前沿陣地。通過科學(xué)、先進、優(yōu)質(zhì)邊疆治理形成的邊疆地區(qū)長期繁榮、穩(wěn)定、和諧、發(fā)展的良好局面，十分有助于發(fā)揮邊疆地區(qū)的集聚、窗口、橋梁、輻射、聯(lián)誼、示范等功能與作用，必將對周邊國家產(chǎn)生強大的影響力和輻射力；反之，僵化、落后、劣質(zhì)的邊疆治理形成的邊疆地區(qū)長期局勢不穩(wěn)和發(fā)展滯后狀態(tài)，對外不僅難以發(fā)揮積極的影響力和輻射力，反而會深受其害，成為國家安全最薄弱的一環(huán)。邊疆治理的輻射能力，內(nèi)涵極其豐富。一方面，從發(fā)揮輻射能力必備的基礎(chǔ)能力而言，主要包括動員周邊國家一道共建互利共贏人類命運共同體的號召和組織能力，對境外國家政治、經(jīng)濟、歷史、人口、地理、民族習(xí)俗、宗教信仰等情況的深入調(diào)查和全面把握能力，對國內(nèi)國外兩種資源和兩種市場的整合、吸納及運用能力等；另一方面，從輻射能力的具體指向而言，主要包括對周邊國家輸出以軍事威懾力、政策號召力、戰(zhàn)略影響力為內(nèi)容的政治輻射能力，輸出以高質(zhì)量商品、高品質(zhì)服務(wù)、高水平技術(shù)、高端人才為內(nèi)容的經(jīng)濟輻射能力，輸出以親鄰、睦鄰、友鄰、富鄰以核心價值取向的文化輻射能力等。

第四，邊疆治理的自強能力。邊疆地區(qū)發(fā)展或現(xiàn)代化進程的推進，歸根到底取決于邊疆治理自強自立的能力發(fā)揮。不管是國家層面的戰(zhàn)略支持能力，還是發(fā)達地區(qū)的對口支援能力，本質(zhì)上都屬于外部助推能力。邊疆地區(qū)的內(nèi)部自強能力終究需要通過邊疆治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)予以“保駕護航”。當(dāng)邊疆治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度高時，不僅邊疆地區(qū)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展會獲得自我變革動力和自我發(fā)展活力，而且國家的全面發(fā)展會因此而獲得新的動力源和活力源，從而大大增強邊疆治理的自強能力；當(dāng)邊疆治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度低時，不僅邊疆地區(qū)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展難以獲得自我變革動力和自我發(fā)展活力，而且國家的全面發(fā)展也會因此而徒添“短板”效應(yīng)，從而增加國家治理的負(fù)擔(dān)，削弱邊疆治理的自強能力。具體而言，邊疆經(jīng)濟治理領(lǐng)域的自強能力，直接決定國家全面發(fā)展和全面建成小康社會的程度；邊疆政治治理領(lǐng)域的自強能力，直接決定國家治理的民主化、法治化、現(xiàn)代化程度；邊疆社會治理領(lǐng)域的自強能力，直接決定邊疆社會的和諧穩(wěn)定及國家治理效能高低；邊疆文化治理領(lǐng)域的自強能力，直接決定“一體多元”中華文化認(rèn)同的建設(shè)程度和社會主義核心價值觀的踐行程度；邊疆生態(tài)治理領(lǐng)域的自強能力，直接決定美麗邊疆乃至美麗中國的建成程度。

五、邊疆治理能力結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域維度

邊疆治理領(lǐng)域涉及方方面面的內(nèi)容，邊疆治理問題呈現(xiàn)復(fù)雜多樣的特征，但抓住邊疆治理的主要領(lǐng)域，總體上可以歸結(jié)為邊疆經(jīng)濟發(fā)展問題、民生問題、民族與宗教問題、認(rèn)同問題、安全問題、社會問題等六大基本問題。圍繞這六大基本問題展開邊疆治理，于是就形成了邊疆經(jīng)濟治理能力、邊疆民生治理能力、邊疆民族和宗教治理能力、邊疆認(rèn)同治理能力、邊疆安全治理能力、邊疆社會治理能力等六大能力。這六大能力與邊疆區(qū)域的特殊問題或邊疆治理的特殊客體緊密關(guān)聯(lián)，最能直接反映邊疆治理能力結(jié)構(gòu)中的特殊性。這六大能力的有效發(fā)揮程度，直接與邊疆治理現(xiàn)代化的進程同步，邊疆治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)在于實現(xiàn)這六大特殊能力的現(xiàn)代化。

第一，邊疆經(jīng)濟治理能力。現(xiàn)代化的邊疆經(jīng)濟治理能力是一個涉及方方面面的綜合性系統(tǒng)能力，既包括對多方資源汲取、動員、調(diào)配、整合、有效使用能力等在內(nèi)的資源開發(fā)與利用能力，也包括體現(xiàn)邊疆區(qū)域特點的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展能力，還包括直接貫徹和落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念的科學(xué)發(fā)展能力。當(dāng)然，全球化背景下基于邊疆特殊的地理地緣條件，還需要突出邊疆地區(qū)的沿邊開放能力。邊疆經(jīng)濟治理能力的現(xiàn)代化，其衡量標(biāo)準(zhǔn)或基本標(biāo)志大致可以理解為：資源配置最優(yōu)化而市場失靈最小化，監(jiān)管效果最大化而政府失靈最小化，經(jīng)濟投入最小化而利潤產(chǎn)出最大化，經(jīng)濟效益最大化而貧富差距最小化，治理流程簡約化而治理水平科學(xué)化，經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)化而生態(tài)環(huán)境最優(yōu)化，治理方式市場化而政府責(zé)任到位化。

第二，邊疆民生治理能力。這是一種蘊含高層次、高質(zhì)量、高幸福民生指數(shù)的治理能力，其充分運用不僅能夠?qū)崿F(xiàn)邊疆各族群眾物質(zhì)生活富裕和精神生活富足的有機統(tǒng)一，而且能夠使邊疆廣大各族群眾的生命價值、自由價值、尊嚴(yán)價值充分得到尊重和保護。邊疆民生治理能力的現(xiàn)代化，其衡量標(biāo)準(zhǔn)或基本標(biāo)志大致包括：民生資源投入持續(xù)化且民生資源配置最優(yōu)化；民生底線公平保障最大化且民生治理效益最優(yōu)化；民生需求滿足最大化且民生問題矛盾最小化；民生治理方式靈活化且民生治理責(zé)任最大化；民生監(jiān)管力度最大化且民生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)最優(yōu)化。邊疆民生治理能力不僅顯示政府系統(tǒng)的民生狀況改善能力、民生問題解決能力、民生矛盾處理能力、民生標(biāo)準(zhǔn)保障能力、民生質(zhì)量提升能力，而且顯示邊疆各族群眾生存與發(fā)展條件得以全面改善基礎(chǔ)上的民生自我改善和提升的素質(zhì)及能力，特別是邊疆各族群眾對美好生活期待和追求所顯示出來的自覺和自信。

第三，邊疆社會治理能力。邊疆社會治理能力是指以邊疆地方政府為主導(dǎo)的邊疆治理主體整合組織能量、調(diào)配多方資源、實施多重政策、運用多種手段、處理邊疆社會事務(wù)、化解邊疆社會矛盾、解決邊疆社會問題、協(xié)調(diào)邊疆社會關(guān)系、激發(fā)邊疆社會活力、維持邊疆社會秩序的本領(lǐng)和力量?，F(xiàn)代化的邊疆社會治理能力本質(zhì)上是一種精細化的社會治理能力，總體上要求治理思維的系統(tǒng)化、治理目標(biāo)的明晰化、治理任務(wù)的綜合化、治理步驟的程序化、治理標(biāo)準(zhǔn)的精確化、治理過程的協(xié)同化、治理方式的法治化、權(quán)力與責(zé)任的清單化。邊疆社會治理能力現(xiàn)代化，不僅表現(xiàn)在邊疆治理主體對現(xiàn)代信息技術(shù)的精確運用能力、對邊疆社會治理成本的精細計算能力、對邊疆社會多樣性需求的精準(zhǔn)回應(yīng)能力、對邊疆社會風(fēng)險及挑戰(zhàn)的精準(zhǔn)研判能力、對邊疆社會矛盾的精細化解能力、對邊疆社會問題的精準(zhǔn)解決能力以及對邊疆社會關(guān)系的精準(zhǔn)調(diào)節(jié)能力等綜合能力①王志輝.我國西南邊疆社會治理精細化研究[D].昆明：云南大學(xué)，2012。，而且表現(xiàn)在邊疆各族群眾參與邊疆社會治理政策制定和實施的素質(zhì)和能力，包括政治參與中的民主意識、主體意識、責(zé)任意識、權(quán)利意識，特別是捍衛(wèi)社會公平正義的信心和決心。

第四，邊疆民族和宗教治理能力。具體體現(xiàn)為運用由邊疆地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、邊疆地方政府負(fù)責(zé)、有關(guān)部門協(xié)同配合、全社會通力合作、民族社區(qū)和宗教組織自治所構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)，在解決民族與宗教問題、化解民族與宗教矛盾、協(xié)調(diào)民族與宗教關(guān)系，以及促進邊疆少數(shù)民族可持續(xù)發(fā)展和宗教健康有序發(fā)展中的工作動力和治理績效?，F(xiàn)代化的邊疆民族與宗教治理能力應(yīng)當(dāng)包括：邊疆民族和宗教工作的領(lǐng)導(dǎo)能力、邊疆民族和宗教問題的依法解決能力、民族與宗教政策的有效實施能力、邊疆民族和宗教關(guān)系的協(xié)調(diào)能力、針對邊疆民族與宗教界精英人士的統(tǒng)戰(zhàn)能力、促進邊疆各民族交往交流交融的制度平臺搭建能力。當(dāng)然，邊疆民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化和邊疆宗教事務(wù)治理能力現(xiàn)代化，既有以上六個方面的共同能力要求，也有基于各自領(lǐng)域的特殊能力要求。

第五，邊疆安全治理能力。從總體上看，邊疆安全治理能力，就是指以黨政系統(tǒng)為主導(dǎo)的邊疆治理主體，通過持續(xù)有效的安全治理，始終確保整個邊疆社會能夠按照既定的規(guī)則和秩序平穩(wěn)運行，始終維持一種安定團結(jié)、和諧有序的局面，并且能夠免于各種內(nèi)外因素侵害和威脅的客觀社會狀態(tài)的本領(lǐng)和力量。從廣義上而言，邊疆安全治理能力涉及到邊疆政治、經(jīng)濟、社會、民族、宗教、文化、生態(tài)等諸多領(lǐng)域的安全治理效果。由此理解邊疆安全治理能力現(xiàn)代化，就是通過邊疆治理各個領(lǐng)域安全狀態(tài)的持續(xù)呈現(xiàn)并穩(wěn)定保持，最終實現(xiàn)邊疆地區(qū)長治久安的能力體現(xiàn)和本領(lǐng)展現(xiàn)。牢固樹立國家總體安全觀是邊疆安全治理能力現(xiàn)代化的根本前提；堅決有力地打擊國內(nèi)外敵對勢力分化破壞是邊疆安全治理能力現(xiàn)代化的重要保障；安全保障的高效有力是邊疆安全治理能力現(xiàn)代化的核心體現(xiàn)。

第六，邊疆認(rèn)同治理能力。2019年9月27日習(xí)近平總書記在全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話中特別強調(diào)：“不斷增強各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認(rèn)同”①習(xí)近平.在全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話[M].北京：人民出版社，2019：8。。為此，現(xiàn)代化的邊疆認(rèn)同治理能力，就是通過筑牢緊要物質(zhì)基礎(chǔ)、必要心理基礎(chǔ)、重要方法基礎(chǔ)，進而實現(xiàn)邊疆各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義政治認(rèn)同、情感認(rèn)同和文化認(rèn)同的高度統(tǒng)一所必備的本領(lǐng)和能耐。其中，良好的政治認(rèn)同必須依賴于積極情感認(rèn)同的心理基石和先進文化認(rèn)同的思想基石加以支撐；積極的情感認(rèn)同必須借助于牢固的政治認(rèn)同和穩(wěn)定的文化認(rèn)同加以鞏固；先進的文化認(rèn)同必須借助于牢固的政治認(rèn)同和積極的情感認(rèn)同加以深化。

六、結(jié)語

綜上，從一個完整的系統(tǒng)理解，現(xiàn)代化的邊疆治理能力結(jié)構(gòu)可以從不同維度加以分解。本文重點闡述的層次、體系、功能、領(lǐng)域等四重維度，可以視為剖析現(xiàn)代化邊疆治理能力結(jié)構(gòu)的基本維度。對其予以全面把握和科學(xué)設(shè)計，直接決定現(xiàn)代化邊疆治理能力的高度。這四個方面的基本維度缺一不可，任何一方面維度的能力認(rèn)識不到位或發(fā)揮不充分，都有可能導(dǎo)致邊疆治理的“蹩腳”。如果不同層級政府的宏觀、中觀、微觀能力定位不確或關(guān)系不順，那么，中央政府的集中統(tǒng)一性和邊疆地方政府的自主積極性都難以有效發(fā)揮；如果目標(biāo)、組織、制度、政策、方略等體系維度的設(shè)計及推行能力難以達到科學(xué)有效標(biāo)準(zhǔn)，那么，邊疆治理現(xiàn)代化的順利推進必將缺乏系統(tǒng)完備、穩(wěn)定可靠的“硬件”支撐；如果拱衛(wèi)、支撐、輻射、自強等功能維度的邊疆治理能力發(fā)揮不完整和體現(xiàn)不到位，那么，邊疆治理體系現(xiàn)代化的持續(xù)穩(wěn)固及順利運行必將缺乏“軟件”保障；如果邊疆經(jīng)濟、民生、社會、民族、宗教、安全、認(rèn)同等領(lǐng)域維度的邊疆治理能力不突出、不鮮明，必定難以找到針對邊疆治理主要問題和矛盾實施的良策和良方。這四個基本維度的邊疆治理能力類型構(gòu)成一個相互依存、互補互促、相輔相成的有機整體，并統(tǒng)一于邊疆治理能力的整體結(jié)構(gòu)之中?，F(xiàn)代化的邊疆治理能力結(jié)構(gòu)一定是四個基本維度能力得到全面、準(zhǔn)確、充分、有效發(fā)揮的完整能力結(jié)構(gòu)。