李 新,鄒 波, 倪嘉偉

(1.河海大學法學院， 南京 211100；2.長江瀘州航道局，四川 瀘州 646000；3.長江南京航道工程局，南京 210011)

1 研究背景

2019年長江經(jīng)濟帶GDP占全國46.2%[1]，長江航道里程占內(nèi)河通航里程的51.02%[2]，經(jīng)濟體量巨大，航運資源豐富。2016年交通運輸部推行長江航運管理體制改革后，長江航道管理“政事分開”，初步建立新時期管理體制[3]。但長江生態(tài)系統(tǒng)高負荷運轉(zhuǎn)，使得航道建設(shè)、維護和基礎(chǔ)設(shè)施與長江生態(tài)維護的矛盾顯著突出，生態(tài)修復和水環(huán)境改善已成為當前長江流域資源管理的重要抓手和主要工作[4～6]。2019年12月23日，我國首部流域管理法長江保護法草案(以下簡稱“一審稿”)正經(jīng)全國人大常委會審議[7]。我國流域管理立法雖屬于全國人大常委會制定“其他法律”的高層級范疇[8]，但立法模式長期以來分歧不斷，且陷入部門分離、對抗性立法的困境[9]，因此立法實踐幾乎空白。此次長江保護法的制定，也為長江航道管理向生態(tài)治理模式轉(zhuǎn)型提供良好契機。堅持綠色優(yōu)先，著力打造長江生態(tài)航道，探索生態(tài)保護和航道發(fā)展協(xié)調(diào)同步，是追求高質(zhì)量長江航道管理的重要手段[10]，更是長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的關(guān)鍵目標。

2 長江航道管理體制現(xiàn)狀的總結(jié)

在我國目前“中央-流域-地方”立法層級和資源、環(huán)境分別立法模式[11]下，長江流域尚無統(tǒng)一的流域管理法。長江航道由交通運輸部長江航務管理局及所屬機構(gòu)依據(jù)《航道法》《航道管理條例》等法律法規(guī)行使航道管理職能。

2.1 長江航道管理法律規(guī)范體系

《航道法》是長江航道管理的基本法，其明確了管理機構(gòu)的授權(quán)，規(guī)定了航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、養(yǎng)護、保護和違法行為處罰等五大類職責?！逗降拦芾項l例》在法規(guī)層級保障《航道法》的實施，在《航道法》出臺前居于航道管理法制核心地位。長江航道管理相關(guān)法律文件按目的分為三類：(1)貫徹落實法律規(guī)定的《航標條例》《航道建設(shè)管理規(guī)定》《航道管理條例實施細則》等；(2)涉及具體制度措施的《長江航道局航道行政管理工作規(guī)定》《長江航道養(yǎng)護管理工作規(guī)定》《長江干線航道行政處罰規(guī)定(試行)》《長江航道現(xiàn)場保護管理辦法》《長江航道局航道維護尺度管理辦法(試行)》；(3)相關(guān)聯(lián)的《水法》《防洪法》《河道管理條例》《長江河道采砂管理條例》《水上水下活動通航安全管理規(guī)定》以及沿岸地方政府出臺的河道管理法規(guī)等。

2.2 長江航道管理組織架構(gòu)

在歷次體制改革后，長航局受交通運輸部委托管理長江航道局、長江海事局和三峽局，其中江蘇海事局由長江海事局代管，長江口航道管理局由長江航道局代管。交通運輸部負責長江航道宏觀政策與規(guī)劃，長航局負責行政管理，長江航道局和三峽航道局負責航道建設(shè)、運行、維護工作具體實施，長江海事局和三峽海事局負責綜合執(zhí)法，長江航道工程局有限責任公司和長江航道規(guī)劃設(shè)計研究院等從事項目經(jīng)營，長江航運公安局負責治安保障。

3 長江航道管理體制存在的問題

從以上梳理可知，長江航道管理立法層級正在逐步完善，內(nèi)容不斷得到擴充。但長江流域生態(tài)系統(tǒng)龐大而復雜，資源種類繁多且各資源之間立法分散、管理失衡。政策僅規(guī)定行為模式，只有將政策轉(zhuǎn)化為法律才能形成規(guī)則[12]。從總體上來看，長江航道管理體制還存在有法律規(guī)范體系定位片面、與流域管理機制存在沖突和生態(tài)環(huán)境責任制度欠缺等問題。結(jié)合理論、政策和實踐的成果，可概括如下。

3.1 長江航道管理法律規(guī)范體系定位片面

長江航道是流域經(jīng)濟發(fā)展的支撐，過去只重視航道經(jīng)濟價值屬性，便造成航道管理法制定位片面的問題。(1)行政色彩重。過去以《航道管理條例》為核心的航道管理法制體系，通過行政手段推動經(jīng)濟發(fā)展，《航道法》雖然初步實現(xiàn)航道管理到航道治理的轉(zhuǎn)變[13]，但依然還有“既當裁判員又當運動員”情況的出現(xiàn)，如長江航道建設(shè)項目參與單位均互相關(guān)聯(lián)(見下表)； (2)流域立法薄弱。長江流域綜合立法“雙滯后”于國家、地方立法[14]的現(xiàn)象依然存在，長江大保護要求的“共抓”與現(xiàn)有的立法分散模式存在沖突[15]，至今并無一部完整的長江流域航道立法，這與長江航道占我國內(nèi)河航道里程“半壁江山”的地位不符，“一審稿”中也并未提及長江航道管理(注：《長江保護法(草案)》中僅就長江航道整冶工程做限制性規(guī)定，見“一審稿”第36、78條)；(3)立法目的偏重航道的經(jīng)濟價值屬性?！氨Ｕ虾降罆惩ê屯ê桨踩?，促進水路運輸發(fā)展”當然地將經(jīng)濟發(fā)展作為《航道法》服務目標，《航道管理條例》更是直接指明是為“國民經(jīng)濟”服務，這與生態(tài)保護優(yōu)先，修復資源環(huán)境理念存在差距。

注：數(shù)據(jù)來源于長江航道局官網(wǎng)。

3.2 長江航道與流域資源管理機制存在沖突

環(huán)境和資源立法分屬行政法和經(jīng)濟法，因此長江流域開發(fā)和保護立法分離，看似分工合作，配合履職，但如水壩或分割流域生態(tài)系統(tǒng)[16]、堤防岸線或隔斷河湖水系連通、航道建設(shè)擾動水域危及水生生物等已使長江生態(tài)環(huán)境問題凸顯[17]。《航道法》確立了“綜合利用和保護水資源”原則，但水資源的開發(fā)利用存在綜合評價標準[18]，生態(tài)利用、資源消耗和環(huán)境污染治理等方面都有涉及[19]，長江航道自身承載力的發(fā)展也受自然、經(jīng)濟和生態(tài)等因素約束[20]，流域間環(huán)境公平指數(shù)也差異明顯[21]，因此長江流域區(qū)域之間水資源開發(fā)利用利益沖突嚴重，權(quán)力配置協(xié)同失序。長江流域“取水權(quán)”“河岸權(quán)”“通航權(quán)”和“管理權(quán)”“發(fā)展權(quán)”“環(huán)境權(quán)”的沖突不斷涌現(xiàn)[22]。這類現(xiàn)象包括：(1)分部門規(guī)劃內(nèi)容重復、權(quán)責含糊；(2)管理機構(gòu)眾多，協(xié)調(diào)困難；(3)流域管理中，缺乏重點、主次不明，生態(tài)保護優(yōu)先缺乏法律依據(jù)；(4)河道采砂(含非法采砂)行為對通航條件造成破壞；(5)航道建設(shè)、養(yǎng)護對流域資源造成破壞追責困難。

長江河道是水資源綜合利用的載體，航道承擔河道的通航功能，航道所占空間具有河道的所有功能。長江委作為長江河道主管部門，同時也是長江流域水綜合管理機構(gòu)(除航道管理外)，管理長江航道的長航局相對于長江委，行政級別偏低。長江委和長江防總共同“治江”，但水流量調(diào)節(jié)導致航道“吃緊”情況頻發(fā)，如長江荊州段太平口水道常因“三峽水庫下泄流量銳減”而開展應急疏浚保障航道暢通；而航道整治、疏浚等建設(shè)、養(yǎng)護行為所產(chǎn)生的水體擾動，又與長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室保護漁業(yè)資源的管理目標相違背；航道疏浚棄土上岸經(jīng)營，在目前長江河道采砂管理中缺乏法律支撐。長江流域管理機制中航道資源與流域環(huán)境、資源管理協(xié)同的沖突，是生態(tài)保護背景下長江航道管理的機制問題。

3.3 長江航道管理生態(tài)環(huán)境責任制度欠缺

一直以來，長江航道管理配套法律法規(guī)都對航道資源的生態(tài)屬性認識不足。生態(tài)保護是對生物、非生物因素的能量、物質(zhì)和信息交互體系的保護[23]，但“一審稿”這一未來的長江生態(tài)系統(tǒng)保護基本法并未強調(diào)航道管理的生態(tài)環(huán)境責任，導致(1)在《航道法》出臺五年后航道資源又一次被“邊緣化”；(2)長江航道獨有的生態(tài)屬性被掩蓋于河道管理中。

航道整治、疏浚作為航道養(yǎng)護主要方式需要同時兼顧疏浚工程量、質(zhì)量和整體效果[24]。(1)近年來的長江航道建設(shè)項目，環(huán)境影響評價內(nèi)容完整，生態(tài)修復和環(huán)境保護措施不斷創(chuàng)新，長江干線武漢至安慶段6m水深航道整治工程更是在生態(tài)保護、修復和補償措施開展中走在前列。但措施僅是政策的表達，相關(guān)制度散見于《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建設(shè)項目環(huán)境影響評價信息公開機制方案》等，對長江航道建設(shè)的約束針對性不強。(2)傳統(tǒng)的長江航道疏浚方式對流域生態(tài)環(huán)境的影響已讓航道養(yǎng)護工作備受詬病，長江航道疏浚施工一般包含有挖泥(含溢流)、輸送和疏浚土處置三個階段，長江現(xiàn)有疏浚方式以耙吸、絞吸為主，雖能迅速消除航道出淺礙航，但不可避免地會對施工水域造成范圍泥漿污染，進而影響水生動植物繁衍生息。長江航道環(huán)境影響評價單位來源較為單一，中交第二航務工程勘察設(shè)計院有限公司長期作為系列項目的環(huán)境影響評價單位，從程序正義角度來看或讓環(huán)境影響評價流于形式。為滿足航道行政管理中技術(shù)尺度指標，時常有應急疏浚、超量疏浚和提前疏浚等違反長江河勢發(fā)展規(guī)律的養(yǎng)護方式。長江航道管理制度中生態(tài)環(huán)境相關(guān)責任制度的欠缺，是生態(tài)保護背景下長江航道管理的制度問題。

4 長江航道管理模式選擇與實施路徑

推動生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是長江經(jīng)濟帶發(fā)展的內(nèi)核，也是長江航道發(fā)展的原則。長江大保護背景下，推進航道綠色發(fā)展，需要掌握高質(zhì)量發(fā)展理念的科學內(nèi)涵，迎接長江航道綠色發(fā)展中的挑戰(zhàn)，不斷探索行之有效的實施路徑。

4.1 轉(zhuǎn)變長江航道管理法治運行模式

要實現(xiàn)綠色發(fā)展與長江航道開發(fā)利用的統(tǒng)一，必須轉(zhuǎn)變長江航道管理法治運行模式。長航局、流域各級政府、社會公眾要秉持“長江航道建設(shè)即長江生態(tài)修復”的信念，共樹綠色發(fā)展目標，共抓生態(tài)系統(tǒng)修復。(1)首先要突破現(xiàn)有的航道立法體系，從立法理念、立法原則和立法模式，重塑長江流域?qū)哟瘟⒎ǎ瑢崿F(xiàn)綜合立法，將航道作為流域資源的一部分融入到長江流域綜合法治體系；(2)其次要重構(gòu)長江航道管理法治體系的社會關(guān)系、管理體制和社會秩序，建立起“航道發(fā)展就是生態(tài)保護”的綠色發(fā)展新格局；(3)再次要推進生態(tài)文明建設(shè)各項方針政策和制度措施通過立法制度化與航道管理現(xiàn)有規(guī)范相互融合，并具體適用于長江航道管理；(4)最后深入改革現(xiàn)有長江流域機構(gòu)，推行長江流域資源國家所有權(quán)制度[25]，合理確定自然資源市場化配置和行政管理的界限。

4.2 推進長江生態(tài)航道治理體系現(xiàn)代化

一是建立長江綠色航道建設(shè)制度，健全航道建設(shè)與生態(tài)修復相結(jié)合的長江保護機制。以法治手段促進相關(guān)各方共同參與長江綠色航道建設(shè)和管理，加強流域機構(gòu)與沿江地方政府密切溝通協(xié)調(diào)。二是完善區(qū)域水資源集中調(diào)度制度，健全流域航道工程多部門聯(lián)合評審機制。在水資源綜合利用上，應由流域機構(gòu)集中統(tǒng)一管理長江生態(tài)水量，在保障枯水期生態(tài)基流、魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量和重要湖泊水量水位同時，兼顧航道尺度的維護。三是繼續(xù)改革長江流域綜合執(zhí)法體系，深入研究歷史遺留的損毀長江流域生態(tài)航道管理行為追責法理，加大對非法采砂等破壞航道行為的懲處力度。流域機構(gòu)應在長江航道綜合執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)上，整合長江流域現(xiàn)有各執(zhí)法部門權(quán)力，將一切破壞長江流域生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境的主體和行為納入執(zhí)法對象，包括各類破壞長江生態(tài)環(huán)境的航道管理行為。

4.3 建立健全長江航道管理綠色發(fā)展制度

長江航道綠色發(fā)展是指根據(jù)河勢狀況和功能動態(tài)進行生態(tài)設(shè)計，使得航道在滿足通航、防洪和排澇等需求的同時，能有效銜接與水文地質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、物種資源等的關(guān)系[26]。應借長江保護法尚未出臺和長江航道管理體制改革之機，同步推進長江航道管理制度生態(tài)化；在航道管理各環(huán)節(jié)、階段，采用新的生態(tài)技術(shù)及管理手段等措施，實現(xiàn)長江航道建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，最終打造出“航道暢通、平安綠色、景觀豐富”的長江生態(tài)航道。

健全長江航道管理綠色發(fā)展制度,需要對長江航道規(guī)劃、生態(tài)航道建設(shè)、通航安全、航道內(nèi)采砂和航道整治及補償措施等涉及多方協(xié)調(diào)的內(nèi)容進行規(guī)制，使得長江生態(tài)航道綠色發(fā)展理念制度化?？梢晕臻L江流域四川省行政轄區(qū)內(nèi)生態(tài)補償機制經(jīng)驗，建立長江航道管理生態(tài)補償機制[27]。同時，長江流域機構(gòu)應吸收長江航道管理現(xiàn)有體制，整合長江航道管理現(xiàn)有法律、行政和社會資源，協(xié)調(diào)航道與生態(tài)環(huán)境、水電、防洪和礦產(chǎn)等資源的綜合規(guī)劃、開發(fā)利用和保護，將生態(tài)修復作為航道建設(shè)、養(yǎng)護和保護的工作重點，為長江生態(tài)航道建設(shè)提供有力支撐。

4.4 加快航道養(yǎng)護技術(shù)生態(tài)化轉(zhuǎn)型

要通過數(shù)字化、機械化、智能化建設(shè)加快長江航道養(yǎng)護技術(shù)生態(tài)化轉(zhuǎn)型，具體有以下方面工作：(1)科學維護和改善航道、航道設(shè)施及船舶。提升航道船舶節(jié)能環(huán)保水平，探索“氣化長江”項目[28]實施；優(yōu)化并更迭船舶污染物接收處理裝置；加快推廣如“長江航道電001”[29]等清潔能源航道維護船舶的應用；(2)全面推廣太陽能一體化、數(shù)字化航道設(shè)施應用，提高航道管理科學性，引導船舶合理通航，降低船舶能耗，減少水上交通事故，降低對長江水域污染的概率；(3)改變航標浮具、標船(體)維修保養(yǎng)方式，采取集中維養(yǎng)模式，選取環(huán)保耗材，減少對流域環(huán)境的污染；(4)創(chuàng)新航道養(yǎng)護工藝，改造和新建疏浚船舶設(shè)備，加快綠色智能疏浚體系的建立，規(guī)范航道管理行為，著重防治航道養(yǎng)護中的污染和排放，完善航道疏浚土綜合利用與環(huán)保處置的法律規(guī)制研究。2020年3月9日，長江南京航道工程局為落實長江航道疏浚砂綜合利用試點工作，在長江儀征捷水道設(shè)計的錨泊轉(zhuǎn)吹區(qū)，開展疏浚施工船舶泥沙經(jīng)轉(zhuǎn)吹平臺裝駁上岸試驗，邁出長江航道養(yǎng)護生態(tài)化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵一步。

5 結(jié) 語

長江航道通航水域和飲用水源、生態(tài)水量和水生生物保護區(qū)域等直接相關(guān)，但長期以來，長江流域各資源間管理相互獨立，權(quán)責交叉，綜合性不強，法律支撐薄弱。“一審稿”上會審議，是自1993年水利部將《長江法》列入流域立法規(guī)劃后的首次流域特別立法進入“一讀”環(huán)節(jié)。如何將“共抓大保護，不搞大開發(fā)”要求落到長江航道管理的實處，“一審稿”為進一步梳理流域治理體制機制，為航道綠色發(fā)展從政策到法律的轉(zhuǎn)化提供法治保障。

5.1 制定《長江航道保護法》

長航局應積極參與長江流域綜合統(tǒng)一的立法活動，應堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加強對長江航道建設(shè)也是修復治理流域生態(tài)資源環(huán)境的認識，對跨流域、跨部門、跨單位的航道資源要實現(xiàn)和水資源、生物資源等的統(tǒng)一管理和開發(fā)利用。長江航道地位極端重要，制定長江流域航道法正當其時，為明確航道資源在流域資源綜合利用中的定位，強化航道的生態(tài)屬性，可定名為《長江航道保護法》。

5.2 健全長江航道管理協(xié)調(diào)機制

在長江現(xiàn)有各部委派出機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和長江航道省級聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，健全長江航道管理協(xié)調(diào)機制，提升航道資源及管理機構(gòu)的地位，明確長航局和長江沿線地方政府的權(quán)責，強調(diào)長航局的服務屬性，服務于長江流域自然資源和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。該機制將長江航道和河道管理統(tǒng)籌整合，實現(xiàn)長江航道發(fā)展與流域生態(tài)保護、經(jīng)濟社會發(fā)展和資源能源利用的步伐一致。

5.3 建立長江生態(tài)航道建設(shè)制度

生態(tài)航道建設(shè)，已在我國內(nèi)河航道建設(shè)中，有著廣泛實踐。長江航道管理制度中必須吸收生態(tài)航道建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，形成法律規(guī)制，對長江航道建設(shè)和流域生態(tài)系統(tǒng)的共同綠色發(fā)展實施保障。長江生態(tài)航道建設(shè)制度包括生態(tài)航道規(guī)劃制度、航道生態(tài)影響評價制度、生態(tài)航道建設(shè)公眾參與制度和監(jiān)督制度等。

總之，生態(tài)保護對于長江航道管理而言目前還是一種政策化約束，需要完成政策指引到法律規(guī)制轉(zhuǎn)變，方能使長江航道成為流域生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境資源和經(jīng)濟社會發(fā)展的堅實支撐。