戰(zhàn) 友， 楊 馳 ， 王鳳艷

(1.黑龍江科技大學(xué)環(huán)境與化工學(xué)院，哈爾濱 150022；2.哈爾濱市環(huán)境科學(xué)研究院，哈爾濱 150022)

引 言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，就垃圾產(chǎn)生量而言，中國(guó)已躍居世界第二大國(guó)，僅次于美國(guó)，且遙遙領(lǐng)先于后面的巴西、德國(guó)、日本等國(guó)家。許多數(shù)據(jù)表明，大約三分之二的中國(guó)大中城市被垃圾“包圍”[1]，這不僅是一個(gè)“垃圾問(wèn)題”，而且是與城市面貌和環(huán)境，污染預(yù)防，食品安全，公共衛(wèi)生，社會(huì)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的多方面政策目標(biāo)，迫切需要公眾，企業(yè)，非營(yíng)利性環(huán)保組織和技術(shù)專(zhuān)家，媒體和政府共同合作的復(fù)雜政策領(lǐng)域[2]。2016年，習(xí)近平總書(shū)記指出：“加快建立分類(lèi)投放，分類(lèi)收集，分類(lèi)運(yùn)輸，分類(lèi)處理的垃圾處理系統(tǒng)，并建立以法治，政府宣傳，公眾參與以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的垃圾分類(lèi)系統(tǒng)”[3]。黨的“十九大”報(bào)告指出，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)綠色發(fā)展，促進(jìn)資源的綜合保護(hù)和循環(huán)利用，加強(qiáng)固體廢物和垃圾的處置；建立由政府主導(dǎo)，企業(yè)為基礎(chǔ)，社會(huì)組織和公眾參與的環(huán)境治理體系[4]。中共十九屆四中全會(huì)通過(guò)關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定，其中第十條指出健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系，普遍實(shí)行垃圾分類(lèi)和資源化利用制度[5]。推行垃圾分類(lèi)既是履行時(shí)代使命的必然，也是滿(mǎn)足群眾向往的需要。

截至2019年年底，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)實(shí)行垃圾分類(lèi)的現(xiàn)狀分析，總結(jié)目前我國(guó)全面推行垃圾分類(lèi)過(guò)程中面臨的普遍問(wèn)題和制約因素，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，為在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行垃圾分類(lèi)制度提供參考。

1 我國(guó)生活垃圾分類(lèi)現(xiàn)狀

為了促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，2016年6月，國(guó)家發(fā)改委和住房建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度方案征求意見(jiàn)稿》，建議將生活垃圾分類(lèi)變?yōu)閺?qiáng)制性垃圾分類(lèi)，作為促進(jìn)綠色發(fā)展和創(chuàng)新型城市管理的重要措施[6]。2017年3月，發(fā)布《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，該實(shí)施方案指出2020年底首先對(duì)直轄市、省會(huì)城市等第一批示范城市先行進(jìn)行生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)[7]，此方案也標(biāo)志著我國(guó)的垃圾分類(lèi)已進(jìn)入“強(qiáng)制分類(lèi)”時(shí)代。

中國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2019年發(fā)布的數(shù)據(jù)《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，自2010年以來(lái)，中國(guó)的生活垃圾清運(yùn)量迅速增長(zhǎng)，從2010～2018年的年均增長(zhǎng)率為3.8%，2018年達(dá)到2.28億t。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019年全國(guó)大、中城市固體廢棄物污染防治年報(bào)》的數(shù)據(jù)，2018年，全國(guó)200個(gè)大中城市產(chǎn)生的生活垃圾量最大的是上海，總產(chǎn)量為984.3萬(wàn)t，其次是北京，廣州，重慶，成都分別為929.4萬(wàn)t，745.3萬(wàn)t，717萬(wàn)t和623.1萬(wàn)t。前十個(gè)城市產(chǎn)生的城市生活垃圾共6 256萬(wàn)t，占所有城市發(fā)布信息總量的29.6%。盡管垃圾分類(lèi)已經(jīng)進(jìn)行了很多年，每個(gè)城市都在摸索、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，但是垃圾分類(lèi)實(shí)施效果各不相同。另外，我國(guó)總?cè)丝谠谠鲩L(zhǎng)，產(chǎn)生的垃圾量仍然驚人，全面推行垃圾分類(lèi)迫在眉睫。

2 全面推行垃圾分類(lèi)面臨的主要問(wèn)題

自從實(shí)施垃圾分類(lèi)以來(lái)，上海、北京等城市取得了一些進(jìn)展，但是現(xiàn)有的垃圾分類(lèi)實(shí)踐也存在很多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。最明顯的問(wèn)題是，當(dāng)前的垃圾分類(lèi)運(yùn)行模式需要很大的財(cái)務(wù)支持，并且可持續(xù)性差。縱觀全國(guó)，歸納分析當(dāng)前普遍推行垃圾分類(lèi)制度面臨的問(wèn)題，總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

2.1 垃圾分類(lèi)缺乏頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃和分類(lèi)指導(dǎo)

一是國(guó)家層面出臺(tái)的規(guī)范和方案等并不全面。根據(jù)地區(qū)和城市的具體情況，制定相應(yīng)的指導(dǎo)規(guī)范和實(shí)施計(jì)劃。目前在國(guó)家層面發(fā)布了《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，但是具體的操作方法和分類(lèi)指導(dǎo)方案尚不清楚，造成各個(gè)城市盲目的進(jìn)行垃圾分類(lèi)模式的摸索。二是沒(méi)有明確的頂層設(shè)計(jì)和總體計(jì)劃。垃圾分類(lèi)回收涉及產(chǎn)品設(shè)計(jì)，生產(chǎn)，銷(xiāo)售，垃圾分類(lèi)投放、收集和運(yùn)輸以及資源再利用等環(huán)節(jié)，這整個(gè)過(guò)程牽扯不同責(zé)任主體，沒(méi)有系統(tǒng)考慮這些責(zé)任主體之間的關(guān)聯(lián)性，沒(méi)有明確的系統(tǒng)解決方案。

2.2 垃圾分類(lèi)體系和資源回收體系并沒(méi)有充分融合

目前，我國(guó)城市垃圾清運(yùn)主要由從屬于住建部的環(huán)衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)，確切地說(shuō)，這個(gè)部門(mén)只是負(fù)責(zé)垃圾收集和運(yùn)送到垃圾站或處置站，并沒(méi)有社會(huì)上的企業(yè)參與，尚未市場(chǎng)化;資源回收是由部門(mén)管理的回收企業(yè)以及分散的個(gè)體回收者承擔(dān)，看中的是垃圾的可回收價(jià)值和資源化利用，已完全市場(chǎng)化。兩個(gè)體系并存且相互獨(dú)立，環(huán)衛(wèi)部門(mén)和資源回收部門(mén)存在著一定的利益沖突。例如，一般資源回收是在垃圾源頭分類(lèi)時(shí)進(jìn)行，垃圾的源頭減量將直接導(dǎo)致進(jìn)入環(huán)衛(wèi)末端處置系統(tǒng)的垃圾量減少，直接影響環(huán)衛(wèi)企業(yè)的利潤(rùn)，這也為垃圾的源頭分類(lèi)減量帶來(lái)很大阻力[8]。

2.3 垃圾分類(lèi)缺乏有效的激勵(lì)措施

居民作為垃圾的的生產(chǎn)者理應(yīng)進(jìn)行初始分類(lèi)，但是，一些居民并不在乎，生活垃圾亂扔亂放這種情況非常普遍，甚至有人不進(jìn)行垃圾分類(lèi)，不接受勸說(shuō)還傷害垃圾分類(lèi)指導(dǎo)員[9]。試點(diǎn)城市為了更好的推行垃圾分類(lèi)做了大量宣傳，并且對(duì)垃圾的分類(lèi)方法和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)都有詳盡的說(shuō)明，但是效果不大。不僅如此，一些企業(yè)和社會(huì)組織進(jìn)行垃圾分類(lèi)也不理想。為了更好推行垃圾分類(lèi)，試點(diǎn)城市相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策：2010年，南京，上海等城市鼓勵(lì)居民參與“垃圾換積分、積分換實(shí)物”活動(dòng)，從而對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類(lèi)；2014年上海實(shí)施《上海市促進(jìn)生活垃圾分類(lèi)減量辦法》規(guī)定“不按規(guī)定進(jìn)行垃圾分類(lèi)的，責(zé)令改正 ，拒不改正的，處50元以上200元以下罰款”[10]。2019年7月，深圳市出臺(tái)了新的垃圾分類(lèi)激勵(lì)機(jī)制：“生活垃圾分類(lèi)好家庭”資金補(bǔ)助2 000元；“生活垃圾分類(lèi)積極個(gè)人”資金補(bǔ)助1 000元。從短期效果來(lái)看，這些政策的實(shí)施有助于促進(jìn)居民垃圾分類(lèi)[11]。但是長(zhǎng)期看，這樣的政策工具只是一個(gè)手段，并不能使居民養(yǎng)成生活垃圾分類(lèi)的習(xí)慣。

2.4 垃圾分類(lèi)管理系統(tǒng)不完善

垃圾分類(lèi)本就是一個(gè)系統(tǒng)工程，在管理過(guò)程上，沒(méi)有建立起一個(gè)完整體系。從試點(diǎn)城市來(lái)看，前期市民進(jìn)行了垃圾的源頭分類(lèi)，但是中間的垃圾收運(yùn)，末端的垃圾處理相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備并沒(méi)有配套齊全。這樣一來(lái)，市民進(jìn)行的源頭分類(lèi)又有什么意義，后期還是會(huì)混合起來(lái)，這在很大程度上會(huì)打消居民的信心，也讓垃圾分類(lèi)效果大打折扣。還有一點(diǎn)就是前面提到的“資源回收”和“垃圾收運(yùn)”兩套系統(tǒng)銜接不夠[12]，同時(shí)運(yùn)行卻相互割裂、各行其是。

2.5 相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范亟待完善

在國(guó)際上，垃圾分類(lèi)做的比較好的國(guó)家，它的法律、法規(guī)基本都非常完善。例如，德國(guó)在垃圾管理方面的法律就有800項(xiàng)左右，行政條例近5 000項(xiàng)[13]，還有在德國(guó)執(zhí)行的歐盟的400多部法規(guī)。在我國(guó)，關(guān)于垃圾分類(lèi)的法律少之又少，并且從已有法律內(nèi)容上看，有些法律規(guī)范已經(jīng)不適應(yīng)目前的發(fā)展要求，而且在很多領(lǐng)域還存在漏洞。目前出臺(tái)的《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》等政策文件對(duì)生活垃圾分類(lèi)基本原則、試點(diǎn)具體實(shí)施方案、配套體系等方面都有最新要求，但是現(xiàn)在現(xiàn)有的法律法規(guī)并不滿(mǎn)足這些要求，因此我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)亟待完善。

3 關(guān)于全面推行垃圾分類(lèi)制度的建議

我國(guó)實(shí)行垃圾分類(lèi)是由點(diǎn)到面推行，在這個(gè)發(fā)展的過(guò)程中，很多學(xué)者對(duì)怎樣開(kāi)展垃圾分類(lèi)？分類(lèi)方式和管理模式進(jìn)行很多研究，從“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類(lèi)”模式到“在地參與”[14]模式，都是為更好地實(shí)施垃圾分類(lèi)。本文為全面推行垃圾分類(lèi)制度，促進(jìn)我國(guó)垃圾分類(lèi)向更系統(tǒng)、更規(guī)范、更細(xì)致的方向發(fā)展，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的垃圾分類(lèi)模式，為此提出以下建議。

3.1 強(qiáng)化生活垃圾分類(lèi)頂層設(shè)計(jì)

通過(guò)對(duì)垃圾分類(lèi)的深入探索，可以看出垃圾分類(lèi)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并且與很多方面有關(guān)聯(lián)效應(yīng)。目前，我國(guó)雖然出臺(tái)了《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，但是具體操作辦法、指導(dǎo)方案并不明確。建議在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施方案和指導(dǎo)辦法，綜合考慮區(qū)域差異、城市發(fā)展和管理水平，分類(lèi)型選擇部分城市開(kāi)展試點(diǎn)示范。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的一線(xiàn)大城市，市民的生活趨向于智能化。垃圾分類(lèi)可以順應(yīng)潮流，引入機(jī)械化智能分選設(shè)備進(jìn)行垃圾分類(lèi)，設(shè)置智能回收設(shè)施，提高再生資源的回收效率[15]。對(duì)于二線(xiàn)、三線(xiàn)城市，可以建設(shè)分揀中心、資源回收網(wǎng)點(diǎn)等正規(guī)回收體系，促進(jìn)可再生資源的回收利用。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)由傳統(tǒng)的模式向“垃圾就地分類(lèi)、資源化利用和處理”模式轉(zhuǎn)變，采用簡(jiǎn)單易行的“二分法”(干、濕)進(jìn)行分類(lèi)和收集，有機(jī)廢棄物可以還田、制成有機(jī)肥料和發(fā)酵制沼氣作為能源等方式進(jìn)行資源化利用。

3.2 加強(qiáng)垃圾分類(lèi)體系和資源回收體系的協(xié)調(diào)管理

垃圾分類(lèi)和資源回收的相互融合，可以有效的避免一些人力和財(cái)力上的浪費(fèi)，并且可以提高垃圾分類(lèi)回收效果和資源的綜合利用效率。建議地方政府可以成立一個(gè)綜合管理部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)兩個(gè)體系之間的利益問(wèn)題。另外，還可以進(jìn)行聯(lián)合招商，先選擇幾個(gè)城市進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，整個(gè)過(guò)程通過(guò)招標(biāo)由一家公司運(yùn)營(yíng)和處置。這樣便可以實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)和資源回收的統(tǒng)籌管理。

3.3 建立多層次的激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化源頭分類(lèi)體系

實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾源頭分類(lèi)和減量的核心內(nèi)容是構(gòu)建多層次的激勵(lì)約束機(jī)制。一是垃圾分類(lèi)減量化工作實(shí)行聯(lián)合監(jiān)督，促進(jìn)垃圾分類(lèi)減量化工作，協(xié)調(diào)區(qū)域和行業(yè)交叉問(wèn)題，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)，環(huán)境，產(chǎn)業(yè)和社會(huì)政策的綜合作用，為全民參與垃圾分類(lèi)創(chuàng)建政策空間。二是完善各種垃圾分類(lèi)措施，增加市民的參與度和減少垃圾產(chǎn)量的“成就感”。先在高端別墅區(qū)或新建住宅區(qū)試行，探索垃圾不落地和定期定點(diǎn)回收的機(jī)制，以改善社區(qū)的衛(wèi)生狀況和小區(qū)清潔水平，從而可以提高居民對(duì)垃圾分類(lèi)帶來(lái)的環(huán)境效益的總體認(rèn)識(shí)。擴(kuò)展和優(yōu)化“綠色賬戶(hù)”功能。市民的正確分類(lèi)、資源回收和參與與垃圾分類(lèi)有關(guān)的公益活動(dòng)可以轉(zhuǎn)換為積分，接著今后將逐步建立“綠色賬戶(hù)”積分與公共設(shè)施的優(yōu)先使用權(quán)和信用貸款相關(guān)的機(jī)制。三是鼓勵(lì)環(huán)境專(zhuān)家學(xué)者講解垃圾分類(lèi)和末端處理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，鼓勵(lì)大眾媒體報(bào)道有關(guān)垃圾分類(lèi)的信息，更好地發(fā)揮專(zhuān)業(yè)人員和公眾媒體輿論監(jiān)督的作用。

3.4 完善垃圾分類(lèi)管理系統(tǒng)

整個(gè)垃圾分類(lèi)系統(tǒng)包括：分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸和分類(lèi)處理。首先關(guān)于源頭分類(lèi)，前面已經(jīng)提到利用多層次激勵(lì)約束機(jī)制加強(qiáng)源頭分類(lèi)，此處不再贅述。分類(lèi)收集和運(yùn)輸就是垃圾清運(yùn)，這不僅有助于最終的分流處置，而且還影響了垃圾的前期投放，它是整個(gè)垃圾分類(lèi)系統(tǒng)的關(guān)鍵部分。探索促進(jìn)垃圾分類(lèi)清運(yùn)機(jī)制，具體措施包括：第一階段，是在干、濕垃圾分類(lèi)率高的地區(qū)對(duì)干、濕垃圾進(jìn)行分類(lèi)清運(yùn)，并根據(jù)人口密度和路況對(duì)車(chē)輛進(jìn)行科學(xué)配置，應(yīng)盡可能提高清運(yùn)效率和避免對(duì)社交車(chē)輛和周?chē)h(huán)境的影響。在第二階段，將在整個(gè)城市建立臨時(shí)的干、濕垃圾存儲(chǔ)設(shè)施，并設(shè)置投放時(shí)間。安排志愿者負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)垃圾分類(lèi)，并在開(kāi)放時(shí)間內(nèi)管理“綠色賬戶(hù)”的積扣分情況，評(píng)選優(yōu)異家庭，列入紅榜單，表現(xiàn)欠佳的家庭列入黑色榜單，以加強(qiáng)業(yè)主之間的相互監(jiān)督。第三階段，政策穩(wěn)定成熟后，將逐步引入“不分類(lèi)，拒收運(yùn)”的機(jī)制，迫使住宅小區(qū)100%實(shí)現(xiàn)干濕分類(lèi)。

分類(lèi)處理也就是系統(tǒng)的末端處置。改善干垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)，濕垃圾利用設(shè)施和無(wú)害化處理廠(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)最大程度的資源回收和最小程度的廢物處理。在滿(mǎn)足環(huán)境和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，將逐步實(shí)現(xiàn)從垃圾填埋到焚燒發(fā)電的過(guò)渡，減少填埋場(chǎng)對(duì)環(huán)境的更大破壞。加大對(duì)焚燒發(fā)電廠(chǎng)規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)；引進(jìn)世界上最先進(jìn)的焚燒技術(shù)和污染物處理技術(shù)，提高垃圾分類(lèi)水平；利用焚燒發(fā)電產(chǎn)生的電能和熱能建設(shè)健身房和環(huán)保展廳等，市民可以免費(fèi)使用它們；舉辦環(huán)保學(xué)校、環(huán)保講座和環(huán)保DIY課堂等，鼓勵(lì)市民和社會(huì)組織等學(xué)習(xí)、參觀和監(jiān)督等等。

3.5 完善法律、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

首先，《固體廢物污染環(huán)境防治法》已經(jīng)修訂完成，進(jìn)一步完善垃圾分類(lèi)全過(guò)程的相關(guān)制度規(guī)范，明確相應(yīng)主體的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任配置等內(nèi)容。其次，我國(guó)的垃圾分類(lèi)監(jiān)管制度、獎(jiǎng)懲制度和信用體系并沒(méi)有健全，建議國(guó)家層面完善整個(gè)系統(tǒng)的管理辦法。最重要的是要清晰的界定整個(gè)垃圾分類(lèi)系統(tǒng)牽扯到的各個(gè)主體的責(zé)任，包括政府、企業(yè)、個(gè)人等，規(guī)定其履行責(zé)任的方式和相關(guān)約束處罰措施。最后，完善整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、方法和資源化技術(shù)規(guī)范等，使我國(guó)的垃圾分類(lèi)和資源回收體系走向精細(xì)化管理。

4 結(jié) 論

我國(guó)在快速發(fā)展的同時(shí)，生活垃圾的產(chǎn)量也在迅速上升，在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行垃圾分類(lèi)制度已經(jīng)刻不容緩，這也在提高我國(guó)人民生活環(huán)境的同時(shí)，加強(qiáng)美麗中國(guó)的建設(shè)。本文通過(guò)分析整理，得出以下結(jié)論：

4.1 在城市發(fā)展和管理水平參差不齊的背景下，我國(guó)可以根據(jù)城市區(qū)域差異等實(shí)際情況，分類(lèi)型選擇不同城市進(jìn)行試點(diǎn)，適當(dāng)引入智能設(shè)備設(shè)施，提高垃圾資源化利用效率。

4.2 對(duì)垃圾分類(lèi)體系和資源回收體系實(shí)行綜合管理，既避免了兩個(gè)體系之間的利益沖突問(wèn)題，又可以在垃圾分類(lèi)的基礎(chǔ)上提高垃圾的回收利用效率，垃圾分類(lèi)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要做好源頭分類(lèi)，末端處置可根據(jù)城市具體情況，引進(jìn)先進(jìn)的垃圾處理工藝，實(shí)現(xiàn)最大程度的資源回收和最小程度的垃圾處理。

4.3 垃圾分類(lèi)不是一個(gè)人的事，利用有效的激勵(lì)措施推動(dòng)全民參與，完善相應(yīng)的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)垃圾分類(lèi)制度的全面推行。