夏 青

(中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)三水共治目標(biāo)下，制定削減水域污染大戶城鎮(zhèn)污水的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)建立現(xiàn)代環(huán)境治理體系非常重要。城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)控制對(duì)象是全國(guó)每天1.8億t的城鎮(zhèn)污水，影響范圍是不同氣候帶的大小水域和不同城市的污水回用要求，所以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)不同污染物控制的最佳技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益。2016年《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見稿)卻廢除了排污去向，以膜技術(shù)為依據(jù)提出了各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)值。環(huán)保部發(fā)現(xiàn)問題，叫停了該標(biāo)準(zhǔn)制定工作，至今，城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的修正完善工作沒有任何進(jìn)展。本文就城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)存在問題進(jìn)行分析，并提出幾點(diǎn)思考，旨在為城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定提供參考。

1 存在問題

1.1 思路不清

關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)有兩種思路。一種思路是從水質(zhì)指標(biāo)優(yōu)化管理的目標(biāo)倒逼，以全國(guó)70%以上的污水處理廠可削減最大污染物數(shù)量為技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化的目標(biāo)來制定排放標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)地方環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的任務(wù)，交給地方標(biāo)準(zhǔn)和排污許可證完成，體現(xiàn)因地制宜、因水而異、一河一策、一城一策。這一思路以最佳實(shí)用技術(shù)為底線，注重投資效益最大化。另一種思路追求最佳可行技術(shù)，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)越嚴(yán)越好，不但正常運(yùn)行時(shí)段追求國(guó)際領(lǐng)先，而且在特殊時(shí)段還要制定特別限值，用停產(chǎn)、限產(chǎn)來彌補(bǔ)處理技術(shù)水平的缺欠，很少考慮投資效益。如果不考慮經(jīng)濟(jì)效益，這兩種思路可以按需采用。但是，現(xiàn)實(shí)不允許不計(jì)成本地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，因?yàn)椴粌H要實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，而且要讓保護(hù)綠水青山的行動(dòng)產(chǎn)生金山銀山，這是綠色新時(shí)代的要求。

1.2 忽視投資成本

近些年隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，忽視投資成本的傾向越來越嚴(yán)重，基本的技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化技術(shù)應(yīng)用越來越少。城鎮(zhèn)污水處理廠一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)的不當(dāng)使用是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)思維混亂的開始。城鎮(zhèn)污水處理廠原來的一級(jí)A污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)水資源回用要求而定的。由于沒有更嚴(yán)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，為了消減更多污染物，快速實(shí)現(xiàn)環(huán)境達(dá)標(biāo)的目的，違背標(biāo)準(zhǔn)制定者的原意，全國(guó)推行一級(jí)A污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在不清楚改造目標(biāo)的情況下，現(xiàn)在每天大于5 000萬t的不回用廢水按一級(jí)A污染物排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，花費(fèi)大量納稅人的錢。有種代表性的觀點(diǎn)，即污水處理廠一級(jí)A污染物排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)最低要求，必須接軌地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這完全混淆了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不同的功能，更忽視了污水排放口有混合區(qū)過渡、納污水體有污水團(tuán)和污染帶的稀釋自浄過程，把污水處理廠變成新生水廠，而完全沒有環(huán)境保護(hù)成本的考量。

2 幾點(diǎn)思考

建立現(xiàn)代環(huán)境治理體系的總目標(biāo)提出后，修改完善城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，需要認(rèn)真思考以下問題：

第一，提升污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的重要性。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳兩辦文件提出“制定實(shí)施中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單,省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境治理負(fù)總體責(zé)任”，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要以為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單的技術(shù)依據(jù)為己任，各項(xiàng)指標(biāo)必須進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化，具有可操作性。

第二，正確掛鉤環(huán)境質(zhì)量。必須恢復(fù)區(qū)分排污去向的規(guī)定，要區(qū)分排入下水道、農(nóng)田灌溉水渠、各類回用水裝置、地表水不同功能區(qū)以及禁飲用水源地等高功能保護(hù)區(qū)。可以在明確污水處理廠控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加回用水廠、新生水廠的控制要求，明確污水處理廠的定位。

第三，依托最佳實(shí)用技術(shù)。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)依托技術(shù)以淘汰黑色增長(zhǎng)、大幅減少排污量為目的，選擇最佳實(shí)用技術(shù)，用相對(duì)經(jīng)濟(jì)的手段，有效控制60%～70%污染物的排放，更加鮮明地導(dǎo)向投資優(yōu)化和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用降低。

第四，發(fā)揮管理體系作用。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家和地方兩類兩級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮能動(dòng)性的關(guān)鍵在于國(guó)家抓底線控制、地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)抓分區(qū)加嚴(yán)，進(jìn)而依靠排污許可證推行一廠一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，上接環(huán)評(píng)，下連標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮環(huán)評(píng)、許可證、排放標(biāo)準(zhǔn)三位一體控制的作用，并正確確定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

第五，重視工業(yè)廢水的影響。中國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠出水達(dá)標(biāo)不穩(wěn)定的原因之一是工業(yè)廢水的影響。2018年第一季度全國(guó)158家嚴(yán)重超標(biāo)企業(yè)中有78家企業(yè)是城鎮(zhèn)污水處理廠，其中36家是因?yàn)檫M(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)。城鎮(zhèn)污水處理廠受納工業(yè)廢水水質(zhì)不同，超標(biāo)項(xiàng)目也不同，因此需要通過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)明確管理要求。

第六，評(píng)估污染物特別排放限值。污染物特別排放限值依托國(guó)際先進(jìn)技術(shù)而制定，非常時(shí)期并不能保證有效實(shí)施，并且不能適應(yīng)千差萬別的各地環(huán)境質(zhì)量要求，因此各地指標(biāo)不盡相同，這容易助長(zhǎng)地方管理簡(jiǎn)單選取國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的最嚴(yán)值，造成一刀切和過度保護(hù)。建議進(jìn)一步評(píng)估污染物特別排放限值是出現(xiàn)在國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中合理，還是出現(xiàn)在地方標(biāo)準(zhǔn)中為宜。

第七，體現(xiàn)優(yōu)惠政策。我國(guó)環(huán)境稅規(guī)定，對(duì)優(yōu)于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)30%和50%的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，這是正確的鼓勵(lì)措施，但仍然嚴(yán)于世界各國(guó)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)很難享受到這個(gè)優(yōu)惠政策。2020年3月3日，生態(tài)環(huán)境部頒布的監(jiān)督執(zhí)法正面清單具有導(dǎo)向意義，“免除部分企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查，發(fā)揮激勵(lì)導(dǎo)向作用”，這一決定需要深入學(xué)習(xí)，舉一反三。

第八，確定合適的新生水廠指標(biāo)。各地提標(biāo)改造提出達(dá)地表水水質(zhì)要求的污水處理廠，實(shí)際上是將老污水處理廠改造為新生水廠，超出了污水處理廠污染物排放控制的要求。確定合適的新生水廠指標(biāo)，應(yīng)從補(bǔ)給地表水需求出發(fā)，首先是溶解氧指標(biāo)，這是反映地表水的綜合指標(biāo)，其出水標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)大大提高；其次是BOD5、氨氮指標(biāo)，它們與溶解氧互相影響；再就是為防止湖泊水庫等閉合水域富營(yíng)養(yǎng)化的總氮、總磷指標(biāo)；有關(guān)懸浮物、大腸菌群等指標(biāo)并非新生水廠關(guān)鍵指標(biāo)，可以根據(jù)受納水域質(zhì)量要求和地方質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而定。

為了保護(hù)水資源，從流域、區(qū)域、設(shè)施3個(gè)層次認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)明白削減污染物只是最低要求，把人類活動(dòng)產(chǎn)生的廢污水最經(jīng)濟(jì)地返回自然循環(huán)和生態(tài)環(huán)境才是最高境界。