張鋒

（陜西省商洛市高新區(qū)（商丹園區(qū)）社區(qū)管理辦事處 726000）

隨著我國(guó)畜牧業(yè)的快速發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了畜產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作仍有許多問(wèn)題急需解決。 國(guó)家和地方政府為進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度，促進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作有序進(jìn)行，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制、能力和職責(zé)進(jìn)行了相應(yīng)改革，并在不斷的改革實(shí)踐中探索出一條更高效推動(dòng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作進(jìn)行的新的工作機(jī)制。

1 改革基本情況

1.1 執(zhí)法體制改革

當(dāng)?shù)卦械霓r(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)是由農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)、 農(nóng)業(yè)監(jiān)督管理部、水產(chǎn)漁政監(jiān)督部、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部、生肉屠宰執(zhí)法部等多個(gè)部門(mén)聯(lián)合組成，按各自部門(mén)管轄內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法。 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革的方向之一， 就是將這種分散式的執(zhí)法向集中綜合式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。 首先設(shè)立市級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)，根據(jù)農(nóng)牧業(yè)進(jìn)行支隊(duì)分社，如種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)資源執(zhí)法、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和綜合處；其次，各縣根據(jù)自己縣級(jí)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和特點(diǎn)設(shè)置農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法中隊(duì)，統(tǒng)一由總隊(duì)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)了各部門(mén)之間的協(xié)作能力，促進(jìn)了區(qū)域聯(lián)動(dòng)性發(fā)展。

1.2 執(zhí)法能力整合

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后， 將原農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)人員全部納入新農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)，對(duì)人員編制、職能、學(xué)歷及專業(yè)進(jìn)行電子信息管理，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)和各分支對(duì)實(shí)行集中辦公，便于事務(wù)分配和管理。 將原農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)和各部門(mén)的資金、 資產(chǎn)進(jìn)行清點(diǎn)、合并，統(tǒng)一由總隊(duì)管理。 根據(jù)各支隊(duì)出勤數(shù)量合理分配執(zhí)法專用車(chē)輛和特種專業(yè)技術(shù)用車(chē)數(shù)量。

1.3 主要職責(zé)明確

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后， 對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)和各支隊(duì)的主要職責(zé)和職能進(jìn)行明確，第一，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)具有行使動(dòng)物及其產(chǎn)品檢疫的權(quán)利，并執(zhí)行動(dòng)物防疫監(jiān)管工作；第二，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)具有行政處罰權(quán)， 對(duì)農(nóng)業(yè)相關(guān)的違法行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并對(duì)有關(guān)的投訴、舉報(bào)行為進(jìn)行核實(shí)、解決；第三，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)要不定期的開(kāi)展專項(xiàng)執(zhí)法、集中執(zhí)法等工作，配合其他市（縣）進(jìn)行農(nóng)業(yè)執(zhí)法活動(dòng)。 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法中隊(duì)對(duì)本縣農(nóng)業(yè)有關(guān)活動(dòng)進(jìn)行執(zhí)法、監(jiān)督，和市級(jí)執(zhí)法大隊(duì)職能大體一致。

2 積極影響

2.1 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后， 通過(guò)大部門(mén)體制對(duì)農(nóng)業(yè)有關(guān)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一、集中管理，一方面，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍及其職能的整合，使得農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍向協(xié)作性、綜合性方向發(fā)展。另一方， 強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度，由于執(zhí)法隊(duì)伍集中式管理，有利于工作合理分配，提高了執(zhí)法強(qiáng)度。

2.2 優(yōu)化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后， 根據(jù)執(zhí)法人員的專業(yè)水平進(jìn)行工作職責(zé)安排，對(duì)從事執(zhí)法辦案的工作人員進(jìn)行法律法規(guī)理論剖析，并定期開(kāi)展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)， 不斷增強(qiáng)執(zhí)法人員的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)[1]。 同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的形象進(jìn)行統(tǒng)一著裝，積極打造出一支專業(yè)水平高、執(zhí)法能力強(qiáng)、紀(jì)律嚴(yán)明的執(zhí)法隊(duì)伍。

2.3 提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和執(zhí)法工作效率

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后， 將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和執(zhí)法兩個(gè)不同職能進(jìn)行明確的劃分，實(shí)行分別管理。 同時(shí)，監(jiān)督和執(zhí)法部門(mén)下又有各自的專員從事不同的工作， 促進(jìn)了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和執(zhí)法工作的效率。

2.4 健全動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理體制

生肉屠宰監(jiān)管原本由商務(wù)部負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后，改由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，對(duì)生肉屠宰、檢疫和流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)督均由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)，便于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)管理，促進(jìn)了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理體制的形成。

3 存在問(wèn)題及原因

3.1 總隊(duì)和大隊(duì)間的改革不徹底

首先，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)只是原有分支部門(mén)的數(shù)量疊加，不能突出總隊(duì)的優(yōu)勢(shì)，無(wú)法形成合力促進(jìn)執(zhí)法工作的開(kāi)展。 其次，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)（市級(jí)）和大隊(duì)（縣級(jí)）目前的職能不全面，如林業(yè)、植物檢疫等工作還未納入執(zhí)法范圍內(nèi)。

3.2 支隊(duì)內(nèi)的職能定位不清

首先，各支隊(duì)改革過(guò)程中，由于職能重新定位和劃分，部分人員對(duì)農(nóng)業(yè)委托執(zhí)法關(guān)系認(rèn)識(shí)不清， 認(rèn)為農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)不再履行該職責(zé)。 其次，部分人員在改革過(guò)程中對(duì)行政主體和非行政主體的辨別能力不強(qiáng)，執(zhí)法時(shí)容易混淆主體。

3.3 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作安排不合理

首先， 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員急于上崗， 沒(méi)有真正領(lǐng)悟到《動(dòng)物防疫法》所賦予和規(guī)定的權(quán)利和職責(zé)，片面強(qiáng)調(diào)執(zhí)法辦案。其次，某些地區(qū)未設(shè)立或撤銷(xiāo)原有的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，由市級(jí)統(tǒng)一安排進(jìn)行動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和執(zhí)法工作，但是人員安排并不合理。

3.4 行政處罰管轄權(quán)不明確

首先，在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法過(guò)程中，沒(méi)有嚴(yán)格遵守《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，使得部分監(jiān)督和執(zhí)法工作重心沒(méi)有下沉。 其次，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)在進(jìn)行執(zhí)法工作中沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)性思考， 對(duì)某些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管缺乏建立長(zhǎng)效機(jī)制的意識(shí)[2]。

3.5 執(zhí)法管理規(guī)范性不高

首先，市級(jí)和縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱均為“農(nóng)業(yè)主管部門(mén)”，無(wú)法真正體現(xiàn)“委托執(zhí)法”本質(zhì)，容易發(fā)生主體混淆的問(wèn)題。 其次，在編不在崗的員工人數(shù)較多，容易出現(xiàn)混崗問(wèn)題，其中少許執(zhí)法人員并不具備執(zhí)法證， 無(wú)法到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法工作。 同時(shí)，雖然《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于整頓統(tǒng)一著裝的通知》規(guī)定統(tǒng)一著裝，但是僅局限于漁政監(jiān)督、植物檢疫和對(duì)外港口農(nóng)業(yè)有關(guān)檢疫工作人員，其余未有明確規(guī)定。

4 對(duì)策分析

4.1 繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革

將森林、植物檢疫、農(nóng)業(yè)資源等有關(guān)農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作全部納入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)，完善工作職能，整合執(zhí)法力量，進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革。

4.2 正確認(rèn)識(shí)職能定位

第一，正確區(qū)分“農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)”和“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，對(duì)于不同的主體進(jìn)行不同職責(zé)定位。 第二，正確區(qū)分“行政強(qiáng)制”和“委托”，必須也只能由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法工作。

4.3 合理安排動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作

第一，合理安排動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管和執(zhí)法工作，除依法辦案，還需要合理統(tǒng)籌動(dòng)物檢疫防疫工作。 第二，增加基礎(chǔ)動(dòng)物衛(wèi)生檢疫工作人員數(shù)量，確保對(duì)屠宰場(chǎng)、養(yǎng)殖戶、運(yùn)輸流通等多個(gè)環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督[3]。

4.4 強(qiáng)化屬地管理

第一，每個(gè)市級(jí)和縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作下沉。 第二，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)建立一套高效的重大案件、疫情監(jiān)督指導(dǎo)工作機(jī)制，市級(jí)總隊(duì)做好核心指導(dǎo)，縣級(jí)中隊(duì)承擔(dān)具體執(zhí)法工作。

4.5 規(guī)范執(zhí)法管理

第一， 盡快整理在編不在崗的工作人員名單， 將其全部歸位，避免再次出現(xiàn)混崗問(wèn)題。 第二，定期開(kāi)展執(zhí)法人員培訓(xùn)，增強(qiáng)每個(gè)人執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。 第三，督促執(zhí)法人員盡快取得執(zhí)法證，提高人員持證上崗的比例。 第四，市級(jí)和縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法統(tǒng)一著裝，保持執(zhí)法的嚴(yán)肅性和良好形象。

綜上所述， 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革推進(jìn)了基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的開(kāi)展，但在改革過(guò)程中仍有許多問(wèn)題值得我們重視，在今后的改革工作中，我們要堅(jiān)持深化改革，明確職責(zé)，強(qiáng)化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、執(zhí)法工作，鼓勵(lì)和增強(qiáng)各區(qū)域協(xié)作辦案，積極促進(jìn)基層動(dòng)物衛(wèi)生工作質(zhì)量和效率的提高。