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市域社會治理:一個(gè)概念的社會學(xué)意義

2020-02-11 23:58
江西社會科學(xué) 2020年1期
關(guān)鍵詞:市域層級現(xiàn)代化

立足社會學(xué)的視角,科學(xué)認(rèn)識“市域社會治理”的理論蘊(yùn)含,是加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的理論前提和邏輯起點(diǎn)。從社會學(xué)的意義上來看,市域社會治理是指在設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍內(nèi)社會治理主體(黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自治組織、公民)在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上,運(yùn)用一定的社會控制手段(黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約)化解市域社會矛盾、解決市域社會問題,以達(dá)到促進(jìn)市域社會和諧穩(wěn)定目的的一種樞紐性基層社會治理。這種認(rèn)識,既有助于我們從理論上正確把握市域社會治理與城市社會治理之間的關(guān)系,又有助于我們科學(xué)確定市域社會治理現(xiàn)代化的基本理論框架。

2019年,黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,確定了“構(gòu)建基層社會治理新格局”的戰(zhàn)略目標(biāo),并提出了“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標(biāo)。市域社會治理是國家治理的重要基石。加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化,是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。然而,作為一個(gè)社會治理領(lǐng)域的新概念,市域社會治理至今尚未在學(xué)術(shù)界形成一致的認(rèn)識。因此,立足社會學(xué)的視角,科學(xué)認(rèn)識市域社會治理的理論蘊(yùn)含,是加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的理論前提和邏輯起點(diǎn)。

一、研究背景

自市域社會治理被提出以后,它引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。我們應(yīng)當(dāng)看到,市域社會治理這一概念的提出正是契合了新時(shí)代我國社會治理內(nèi)涵轉(zhuǎn)型的迫切需要。在新時(shí)代,我國市域范圍已面臨諸多復(fù)雜的、特殊的、重大的治理問題亟須解決。如因社會的快速流動及人口的空間集聚,而帶來的社會公共安全與社會治安風(fēng)險(xiǎn)問題;因社會結(jié)構(gòu)變遷和社會轉(zhuǎn)型,而帶來的社會沖突風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)體適應(yīng)的心理問題;因互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展,而帶來的網(wǎng)絡(luò)違法犯罪和網(wǎng)絡(luò)群體性事件問題等等。當(dāng)前,社會治理體系和機(jī)制還存在一些挑戰(zhàn)和問題,如基層社會治理的“碎片化”[1]、社會組織發(fā)展的“叢林化”[2]、社會治理客體的“棘手化”[3]、基層治理中“國家在場”的“弱化”①,以及在大數(shù)據(jù)時(shí)代下社會治理所面臨的“協(xié)作困境與信息孤島、技術(shù)理性與制度滯后、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與治理危機(jī)”[4]等困境。市域社會治理的提出正是對這些挑戰(zhàn)和問題的回應(yīng)。它是“以設(shè)區(qū)的市為地域范圍,依靠黨委政府、社會組織、企事業(yè)單位及個(gè)人等主體,創(chuàng)新社會治理機(jī)制,對轄區(qū)內(nèi)的人民、事務(wù)、組織等進(jìn)行管理和服務(wù)的總和或過程?!保?]相對于以縣域?yàn)橹饕秶幕鶎由鐣卫?,市域社會治理具有更?qiáng)的整合性、協(xié)調(diào)性、綜合性和樞紐性的特點(diǎn),在應(yīng)對和解決新型社會問題和社會矛盾時(shí)具有縣域社會治理無法比擬的優(yōu)勢。相對于城市社會治理,市域社會治理具有明顯的社會功能的樞紐性、治理問題的全域性和治理面向的整體性特點(diǎn),它更強(qiáng)調(diào)在國家治理體系中的樞紐性功能的發(fā)揮,更強(qiáng)調(diào)以地級市為范圍對全域性問題的關(guān)注,更強(qiáng)調(diào)以整體性的視野來考察市域內(nèi)社會治理問題間的關(guān)聯(lián)。與以往的基層社會治理相比較,它更關(guān)注“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島、對外封閉”[6]等問題的破解,試圖通過市級層面的中層設(shè)計(jì)和承上啟下,協(xié)調(diào)力量和統(tǒng)籌資源,以實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會治理新格局。

正因?yàn)槭杏蛏鐣卫硎窃谥袊榫昂椭袊Z境下對當(dāng)前社會治理方式的一次創(chuàng)新,所以這一概念一經(jīng)提出,就受到了各方關(guān)注,尤其體現(xiàn)在實(shí)踐領(lǐng)域。例如,萍鄉(xiāng)市的“社會治理綜合體”、景德鎮(zhèn)市的“‘三調(diào)聯(lián)動’矛盾糾紛調(diào)處模式”、贛州市的“心防工程”、廈門市開展的“大數(shù)據(jù)與市域社會治理現(xiàn)代化應(yīng)用模式”、杭州市開展的“‘六和塔’矛盾糾紛調(diào)處模式”、貴陽市的“智慧治理”和株洲市開展的“社會組織融入模式”等。與實(shí)踐領(lǐng)域相比,學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)κ杏蛏鐣卫淼年P(guān)注明顯滯后,其研究更多側(cè)重在經(jīng)驗(yàn)提煉上,鮮有研究從本質(zhì)屬性和構(gòu)成要素等方面入手討論市域社會治理的理論意涵。理論認(rèn)識上的不足,既導(dǎo)致了人們對市域社會治理與城市社會治理、市域社會治理與基層社會治理關(guān)系的認(rèn)識模糊化,又導(dǎo)致了在全國范圍內(nèi)推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化因缺乏理論航標(biāo)而無所適從。因此,要加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化,就必須正確理解市域社會治理的理論蘊(yùn)含。要正確理解市域社會治理的理論蘊(yùn)含,就必須科學(xué)認(rèn)識市域社會治理的構(gòu)成要素與本質(zhì)屬性。

二、市域社會治理的構(gòu)成要素

概念的清晰是理論分析得以透徹的基礎(chǔ)[7]。要理解市域社會治理的概念,必須首先要對其構(gòu)成要素進(jìn)行分析。與基層社會治理、縣域社會治理和城市社會治理相比較,市域社會治理在構(gòu)成要素上具有特殊性。這種特殊性主要表現(xiàn)在空間范圍、行動主體、治理手段、治理目標(biāo)和治理層級五個(gè)方面。

(一)空間范圍

空間范圍是市域社會治理的基本要素,它不僅強(qiáng)調(diào)了市域社會治理的實(shí)施范圍,更強(qiáng)調(diào)了市域社會治理的空間客體。一方面,市域社會治理是國家治理在設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍內(nèi)的具體實(shí)施。由于設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍既包括城市行政區(qū)域的城市社區(qū),又包括城市所轄區(qū)行政區(qū)域的城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū),因此,市域社會治理是城市社會治理與農(nóng)村社會治理的融合體,它的治理面向是整個(gè)市域的空間范圍。另一方面,空間范圍要素也突出了市域社會治理客體的空間關(guān)聯(lián)性特征。其治理客體往往呈現(xiàn)出復(fù)雜性、綜合性和關(guān)聯(lián)性的特征,經(jīng)常是社區(qū)層面甚至縣域?qū)用骐y以應(yīng)對的治理問題,或者是國家治理難以有效完全觸及的問題,陳一新將之總結(jié)為“以解決市域內(nèi)影響國家安全、社會安定、人民安寧的突出問題”。市域社會治理關(guān)注的問題經(jīng)常不是孤立的,更多的是聯(lián)系并交織在一起,這就要求市域社會治理主體要“統(tǒng)籌把握社會治理各項(xiàng)任務(wù)的整體關(guān)聯(lián)性”[8],樹立市域空間觀,采取“整體式治理”的方式開展治理行動。

(二)行動主體

市域社會治理的行動主體要素也被稱為行動者要素,它呈現(xiàn)出多元化特征,既包括黨委、政府,也包括經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自治組織和群團(tuán)組織,還包括公民大眾等。在社會治理的市域范圍內(nèi),這些行動者在一定程度上是明確的,每個(gè)行動者都掌握著一定的資源,同時(shí)也必然在現(xiàn)代流動性社會中通過某種互動進(jìn)行資源的交換,這種交換依賴于一種網(wǎng)絡(luò),即行動網(wǎng)絡(luò),也可以直接稱之為“社會治理行動網(wǎng)絡(luò)”??梢哉f,市域社會治理社會化就是基于這種行動網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化上提出的,即要“通過充分發(fā)揮各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,在市域范圍內(nèi)形成有效整合社會各方資源、動員社會各方力量參與的共建共治共享的社會治理格局?!保?]在市域社會治理中的主體間合作以及合作行動網(wǎng)絡(luò)的形成是進(jìn)行有效治理的核心議題,在此尤其要注意的是,市域社會治理強(qiáng)調(diào)更大范圍的合作,更多層級的合作以及面向市域空間范圍內(nèi)問題的整體性合作。合作性關(guān)系的形成以及合作的有效性是市域社會治理順利推進(jìn)的重要保證,唯有將各個(gè)主體放在一個(gè)整體的合作性行動網(wǎng)絡(luò)范疇下,型塑和優(yōu)化更為有效的合作關(guān)系,充分構(gòu)建和發(fā)揮民主協(xié)商機(jī)制,建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”,才能推進(jìn)市域社會治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

(三)治理手段

治理手段是市域社會治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性要素。從治理手段來看,市域社會治理是治理主體運(yùn)用黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約等社會控制手段開展的一種社會行動。在市域社會治理中,治理手段呈現(xiàn)出復(fù)合化、信息化、智能化的特征。因此,市域社會治理必須堅(jiān)持“一建五治”,即在黨建引領(lǐng)下,實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治、心治、智治并舉,這是實(shí)現(xiàn)市域社會治理手段剛性與柔性相融合的時(shí)代要求。目前,雖然新技術(shù)和硬科技給城市社會治理帶來了高效率,但同時(shí)可能會引出“技術(shù)倫理”“精細(xì)過度”“缺乏人情”“標(biāo)準(zhǔn)剛性”“隱私泄露”等問題[10]。因此,在市域社會治理中既要強(qiáng)調(diào)治理剛度,更要強(qiáng)調(diào)治理溫度,充分發(fā)揮“道德、心理和民規(guī)民約等手段”在市域社會治理中的重要作用,貫徹“以人民為中心”的核心理念,通過“齊之以法、曉之以理、動之以情”[11]的復(fù)合型治理手段推進(jìn)市域社會治理。最后,市域社會治理手段要充分吸收現(xiàn)代科技,實(shí)現(xiàn)治理手段的信息化和智能化。目前,市域社會治理還存在很多能力瓶頸,如“應(yīng)對智能社會的能力不足”[12]“預(yù)防和化解社會矛盾控制社會風(fēng)險(xiǎn)的能力不足”[13]“協(xié)同網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行能力的不足”[14]等,這些能力瓶頸無不與科技力量的運(yùn)用相關(guān),實(shí)現(xiàn)信息治理和智慧治理,已經(jīng)成為破解市域社會治理中“信息孤島”的關(guān)鍵一招。如何推進(jìn)治理手段的復(fù)合化、信息化和智能化,強(qiáng)化市域社會治理中信息的共享和運(yùn)用機(jī)制,已經(jīng)成為人人盡責(zé)的治理平臺搭建的關(guān)鍵。

(四)治理目標(biāo)

治理目標(biāo)是市域社會治理行動主體進(jìn)行治理行動所期望達(dá)到的主觀設(shè)想,它為市域社會治理實(shí)踐指明了方向。市域社會治理的直接目標(biāo)指向是市域?qū)蛹壓褪杏蚍秶鷥?nèi)的社會矛盾的化解和社會問題的解決,終極目標(biāo)指向是市域社會的和諧穩(wěn)定??梢?,如果從目標(biāo)的層次來劃分的話,可以將市域社會治理的目標(biāo)劃分為直接目標(biāo)和終極目標(biāo)。

直接目標(biāo)。直接目標(biāo)是市域社會治理主體在治理實(shí)踐中直接面向的目標(biāo),包括化解市域社會矛盾和解決市域社會問題。進(jìn)入新時(shí)代,“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間”的矛盾已經(jīng)成為我國社會主要矛盾,這一變化意味著我國社會矛盾呈現(xiàn)出新的特征,如“矛盾源頭生成復(fù)雜化且相對集中、矛盾內(nèi)容關(guān)聯(lián)性與疊加性”[15],社會矛盾不僅呈現(xiàn)的是數(shù)量的增多、類型的升級,更是規(guī)模的擴(kuò)大、范圍的拓展[16]、種類的交織和風(fēng)險(xiǎn)的疊加。社會矛盾的復(fù)雜程度前所未有,矛盾范圍的市域性更加明顯,需要一種橫跨空間區(qū)域和打破“條塊分割”的整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性治理來應(yīng)對,傳統(tǒng)的縣域社會治理根本無法有效應(yīng)對,唯有在市域?qū)用嬲归_治理行動才能逐步化解,因而化解市域社會矛盾已經(jīng)成為市域社會治理的直接目標(biāo)。社會矛盾的變化也帶來社會問題的變化,社會問題的跨行政區(qū)域和跨人群范圍特征愈發(fā)明顯,“棘手問題”②“跨邊界社會問題”愈發(fā)增多,需要一種主體充分合作、部門整體聯(lián)動、信息開放共享的社會治理機(jī)制來應(yīng)對,這超出了傳統(tǒng)以往以縣域?yàn)榉秶幕鶎由鐣卫淼膶?shí)踐范疇和行動能力,需要市域社會治理來推動。市域社會治理的提出就是為了應(yīng)對這些“棘手問題”和“跨邊界社會問題”,我們可以將這些問題統(tǒng)稱為市域社會問題,市域社會問題的解決也已成為市域社會治理的直接目標(biāo)。

終極目標(biāo)。市域社會治理的終極目標(biāo)是促進(jìn)市域社會和諧穩(wěn)定與良性運(yùn)行。在社會學(xué)看來,社會的良性運(yùn)行有賴于社會的和諧穩(wěn)定,人民對美好生活的向往有賴于社會的良性運(yùn)行,社會和諧穩(wěn)定與良性運(yùn)行是社會治理中的最終目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)市域社會和諧穩(wěn)定,就是要強(qiáng)調(diào)市域社會范圍內(nèi)人與人、人與社會、人與自然的和諧相處;強(qiáng)調(diào)市域社會的良性運(yùn)行,就是要實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。之所以強(qiáng)調(diào)市域社會的和諧穩(wěn)定與良性運(yùn)行,是因?yàn)槭杏蛏鐣卫肀旧砭褪菍儆诨鶎由鐣卫淼姆懂?,是傳統(tǒng)基層社會治理的延伸,將社會矛盾化解在基層,將社會問題解決在基層,實(shí)現(xiàn)基層社會的和諧穩(wěn)定與良性運(yùn)行,是社會治理的核心要義,也是市域社會治理的行動原則。同時(shí)要注意的是,要實(shí)現(xiàn)市域社會的和諧穩(wěn)定與良性運(yùn)行,必須依靠一套行之有效的市域社會治理體系,建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的市域社會治理共同體,打造市域社會治理新格局,唯有此,才能實(shí)現(xiàn)市域治理效能的長效化。

(五)治理層級

治理層級是市域社會治理構(gòu)成要素中最能體現(xiàn)其本質(zhì)特征的要素。從行政層級來看,當(dāng)前我國形成了“中央-省級-地級-縣級-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級”五個(gè)層級,這些行政層級的安排在很長一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了重要的作用。但是,在治理語境下,過長的行政層級鏈可能會帶來一些挑戰(zhàn),如導(dǎo)致行政層級間的信息失真、政策扭曲、任務(wù)重復(fù)等問題[17]。因此,優(yōu)化治理層次已經(jīng)成為提升社會治理能力和推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要議題。有研究認(rèn)為國家治理體系存在國家層面的高層,省、直轄市、自治區(qū)層面的中層以及省、直轄市、自治區(qū)層面以下的基層③,這種劃分在一定意義上避免了行政層級過長所導(dǎo)致的問題。本文認(rèn)為,行政層級和治理層級不同,我國社會治理層級可以劃分為國家社會治理、市域社會治理和縣域社會治理三個(gè)層級。國家社會治理著眼于頂層設(shè)計(jì),縣域社會治理著眼于基層實(shí)踐,而市域社會治理則屬于中間層級,處于承上啟下的位置,是架設(shè)在國家社會治理與縣域社會治理之間的橋梁,發(fā)揮著樞紐性作用。頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐在此交匯,制度勢能也在此逐漸轉(zhuǎn)化為社會治理的動能,社會治理的市級協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌已經(jīng)成為當(dāng)前社會治理機(jī)制創(chuàng)新的重要著力點(diǎn),治理層級作為構(gòu)成要素充分凸顯了市域社會治理的樞紐性特征。

三、市域社會治理的本質(zhì)屬性

本質(zhì)屬性是界定一個(gè)概念的核心問題。要正確理解市域社會治理的理論蘊(yùn)含,關(guān)鍵在于正確認(rèn)識市域社會治理的本質(zhì)屬性。

(一)從基層社會治理到市域社會治理

市域社會治理是在我國社會治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過程中,是在審視當(dāng)前治理實(shí)踐基礎(chǔ)上提出的,它是對基層社會治理機(jī)制的創(chuàng)新。基層社會治理是一個(gè)從單一主體建構(gòu)到多元主體建構(gòu)的過程,從20世紀(jì)80年代開始,我國由原有的“單一主體建構(gòu)”的基層社會管理逐漸向“多元主體建構(gòu)”的基層社會治理轉(zhuǎn)變。黨的十六屆四中全會提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”,黨的十八屆五中全會提出“構(gòu)建全面共建共享的社會治理格局”,黨的十九屆四中全會提出完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”,這些都是社會治理多元主體建構(gòu)的集中反映?;鶎由鐣卫硭鶑?qiáng)調(diào)的“多元主體聯(lián)動、資源下沉和源頭治理、綜合治理和共建共治共享”,已經(jīng)成為社會治理的重要形式。然而,隨著社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷和社會發(fā)展的不斷轉(zhuǎn)型,新型社會問題和社會風(fēng)險(xiǎn)不斷產(chǎn)生,加之風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性和流動性不斷增強(qiáng),涉及的相關(guān)利益群體更多、利益訴求更雜、影響范圍更廣,著眼于基層的社會治理模式的局限性越發(fā)凸顯,缺乏市域?qū)蛹壍恼w統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)已經(jīng)成為制約基層社會治理推進(jìn)的主要瓶頸。

市域社會治理正是基于以上情況提出,強(qiáng)調(diào)基層社會治理在市域?qū)用娴慕y(tǒng)籌與協(xié)調(diào)是其重要特征。相對于以縣域?yàn)橹鞯幕鶎由鐣卫?,它更突出國家治理與社會治理在市域?qū)蛹壍牧夹曰?,更?qiáng)調(diào)市域范圍內(nèi)各治理主體的共建共治共享,更關(guān)注超出“縣域”空間的“市域”問題的治理。此外,治理能力的現(xiàn)代化已經(jīng)成為社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)被廣泛運(yùn)用于社會治理中,信息共建共享成為社會治理的重要基礎(chǔ),而在這些技術(shù)的運(yùn)用上,縣域?qū)蛹壗?jīng)常有心無力,很難實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)工作,需要地市級政府整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。換言之,相比于縣域社會治理,市域社會治理有助于加速實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化,它的功能更強(qiáng),作用更大。質(zhì)言之,從基層社會治理到市域社會治理,是我國社會治理方式的創(chuàng)新,是對新時(shí)代社會治理議題的回應(yīng),必將豐富我國社會治理理論以及促進(jìn)我國社會治理的現(xiàn)代化。

(二)理解市域社會治理本質(zhì)屬性的四個(gè)維度

考察市域社會治理本質(zhì)意涵不僅要從一般屬性出發(fā),更要考察其本質(zhì)屬性。陳成文等從社會學(xué)視野出發(fā),考察了社會治理的本質(zhì)屬性,認(rèn)為其本質(zhì)屬性在于“行動性、合作性、協(xié)調(diào)性和動態(tài)性”,即社會治理是一種合作性、協(xié)調(diào)性、動態(tài)性的社會行動[11]。姜曉萍、董家鳴認(rèn)為城市社會治理的本質(zhì)屬性在于對“城市居民美好生活”的追求,特有屬性在于城市各主體間的“互動共生”,時(shí)代屬性則為“以人民為中心”的發(fā)展理念[18]。田玉麒對協(xié)同治理的本質(zhì)屬性做了討論,認(rèn)為協(xié)同治理是“確立了治理主體行動方式背景性約束條件的制度形式,是規(guī)范治理主體互動模式的關(guān)系結(jié)構(gòu),是多元主體共同參與的開放性決策過程”[19]。梁宇認(rèn)為新時(shí)代的“社會治理”是一個(gè)中國特色的概念,中國特色社會治理的理論底色是馬克思主義及其中國化的政治理論[20]。從以上相關(guān)概念的本質(zhì)屬性梳理不難看出,理解一個(gè)概念必須將其放在它產(chǎn)生的時(shí)空背景中進(jìn)行分析??梢?,市域社會治理是在我國社會治理現(xiàn)代化實(shí)踐的時(shí)空背景下產(chǎn)生的,與城市社會治理不同,它具有明顯的中國特色和本土印跡,唯有將其放在新時(shí)代的時(shí)空背景下才能理解其本質(zhì)屬性。正如陳一新所言,要堅(jiān)定不移走中國特色社會主義社會治理之路,打造具有中國特色、時(shí)代特征、市域特點(diǎn)的社會治理模式。[21]本文認(rèn)為,市域社會治理的本質(zhì)屬性可以從時(shí)代性、合作性、樞紐性和行動性四個(gè)維度來理解。

一是時(shí)代性?!皶r(shí)代性”是指市域社會治理是在新時(shí)代社會背景下,為回應(yīng)新型社會問題和社會風(fēng)險(xiǎn)而形成的一種社會治理方式。這可以從兩個(gè)方面來理解:一方面,市域社會治理是在新時(shí)代的歷史方位下提出的,新時(shí)代我國的社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變,人們對美好生活的向往是市域社會治理追求的奮斗目標(biāo),“以人民為中心”是市域社會治理的指導(dǎo)理念,在地市層面內(nèi)化解社會矛盾、解決社會問題、預(yù)防社會風(fēng)險(xiǎn)、推動社會有序和諧發(fā)展是市域社會治理的根本目標(biāo);另一方面,市域社會治理是在信息化時(shí)代背景中提出的,它是對“云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)”等信息技術(shù)和智能化社會的回應(yīng),通過地市層級的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),以“打破信息既有的領(lǐng)域邊界,建構(gòu)起一個(gè)流動和開放的社會,實(shí)現(xiàn)信息資源在全社會的共享”[22],為達(dá)成社會善治提供信息平臺基礎(chǔ)。因此,在一定程度上可以說,市域社會治理這一嶄新提法,是對新時(shí)代社會矛盾和社會問題的回應(yīng),是對新時(shí)代信息化技術(shù)和智能化社會的回應(yīng),它極具有“時(shí)代性”特征。

二是合作性。市域社會治理的“合作性”就是指多元治理主體的協(xié)同合作。多元主體的合作行動是社會治理的本質(zhì)意涵,黨的十九屆四中全會提出建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”,其中“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”就集中體現(xiàn)了多元治理主體協(xié)同共治的理念。唯有政府部門、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自治組織、公民等行動主體積極主動地參與到治理格局中來,才能實(shí)現(xiàn)“人人享有”的目標(biāo)。市域社會治理的“合作性”就是強(qiáng)調(diào)治理主體在市域?qū)蛹墐?nèi)和市域空間中的合作。一方面,從當(dāng)前我國的市域?qū)蛹墎砜?,地市層、區(qū)縣層、鎮(zhèn)街層都屬于市域社會治理的層級范疇,共屬于基層社會治理的關(guān)鍵行政力量,市域社會治理就是要突破現(xiàn)有行政層級內(nèi)的“條塊分割”,實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)行政鏈條上的合作,在縱向打造善治指揮鏈;另一方面,從當(dāng)前我國的市域空間來看,存在黨委、政府、群體組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自治組織和公民等多元治理主體,這些治理主體共同構(gòu)成了基層社會治理的核心行動力量,市域社會治理就是要整合多元力量、構(gòu)筑協(xié)作平臺,實(shí)現(xiàn)市域空間范圍中多元力量的合作,在橫向上構(gòu)建共治同心圓。值得注意的是,這種合作是建立在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)上的引領(lǐng)性合作,是建立在民主協(xié)商和確保人民主體地位上的協(xié)作性合作。

三是樞紐性。市域社會治理的“樞紐性”是指市域社會治理在社會治理體系中扮演著“橋梁架設(shè)者”的角色,具有承上啟下的樞紐作用,既是國家社會治理大政方針的執(zhí)行者和落實(shí)者,又是縣域社會治理的指導(dǎo)者和推動者。由于市域?qū)用婢哂休^為完備的社會治理體系,具有解決基層社會治理中重大矛盾問題的資源能力,因此,市域社會治理是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理層級,是基層社會治理的中心環(huán)節(jié)。黨的十九屆四中全會提出,要“完善社會治安防控體系,形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制”,這一工作機(jī)制的形成有賴于我國制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)變。市域社會治理的提出就是要在市域?qū)蛹壣虾褪杏蚍秶鷥?nèi)實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度”的戰(zhàn)略目標(biāo),充分發(fā)揮市域社會治理的執(zhí)行力的樞紐性、治理資源的樞紐性、治理網(wǎng)絡(luò)的樞紐性功能,為制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇芴峁┗A(chǔ)性保障,以實(shí)現(xiàn)在市域?qū)用嫔系膯栴}聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制??梢姡瑯屑~性是最能體現(xiàn)市域社會治理特質(zhì)的本質(zhì)屬性。

四是行動性?!靶袆有浴睆?qiáng)調(diào)了市域社會治理的行動取向。張康之認(rèn)為,社會治理一切目標(biāo)和目的的實(shí)現(xiàn)都需要落實(shí)在行動上[23],主體間的共同行動是治理有效的重要保障,行動性是社會治理的本質(zhì)屬性。[11]市域社會治理作為社會治理的一種創(chuàng)新方式,也具有行動性的本質(zhì)屬性。盡管市域社會治理強(qiáng)調(diào)樞紐性作用的發(fā)揮,強(qiáng)調(diào)市域?qū)蛹壓头秶鷥?nèi)治理制度的構(gòu)建,但它歸根結(jié)底是一種基層社會治理,重在治理行動的落地,重在將矛盾化解在基層,將問題解決在基層,它具有明顯的行動性特征。理解市域社會治理的行動性必須把握兩點(diǎn)內(nèi)容:一是要理解好社會治理中的制度目標(biāo)和行動目標(biāo)的關(guān)系,即十九屆四中全會所提出的“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度”和“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”的關(guān)系,制度是保障,行動是關(guān)鍵,唯有將制度構(gòu)建和行動實(shí)踐統(tǒng)一起來,才能推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化;二是要實(shí)現(xiàn)“人人盡責(zé)”的市域社會治理格局,就必須著力提升治理主體參與社會治理的行動能力,強(qiáng)力依托科技支撐打造治理主體參與社會治理的行動平臺,不斷增強(qiáng)治理主體參與治理行動的積極性、能動性、主體性,形成市域社會治理合力,促進(jìn)市域社會治理共同體建設(shè)。

四、正確界定市域社會治理的科學(xué)意義

上述分析表明,從社會學(xué)的意義上來看,市域社會治理是指在設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍內(nèi)社會治理主體(黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自治組織、公民)在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上,運(yùn)用一定的社會控制手段(黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約)化解市域社會矛盾、解決市域社會問題,以達(dá)到促進(jìn)市域社會和諧穩(wěn)定與良性運(yùn)行目的的一種樞紐性基層社會治理。這種認(rèn)識,既有助于我們從理論上正確把握市域社會治理與城市社會治理之間的關(guān)系,又有助于我們科學(xué)確定市域社會治理現(xiàn)代化的基本理論框架。

(一)有助于正確認(rèn)識市域社會治理與城市社會治理的關(guān)系

一般來講,城市社會治理相對于農(nóng)村社會治理而言,它應(yīng)對的是工業(yè)化、城市化進(jìn)程中所帶來的城市問題,是對傳統(tǒng)以科層制為主要形式的城市管理模式的反思,它是“將治理的基本理論和觀點(diǎn)滲透到城市政府行政革新和城市社會公共事務(wù)有效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和全部過程中去?!保?4]市域社會治理與城市社會治理一樣,都是當(dāng)代治理理念下的社會治理模式的創(chuàng)新,都具有社會治理的一般特征。但是,從兩者的構(gòu)成要素來看,卻有著根本的不同。一是主體要素不同。城市社會治理強(qiáng)調(diào)的是城市內(nèi)多元主體,不包括鄉(xiāng)村,而市域社會治理強(qiáng)調(diào)的市域范圍內(nèi)多元主體,包括了城鄉(xiāng)在內(nèi)的所有治理主體,更為重要的是,市域社會治理更強(qiáng)調(diào)地市層級政府的樞紐性作用的發(fā)揮。二是客體要素不同。城市社會治理面對的是20世紀(jì)70年代“經(jīng)濟(jì)全球化、急劇的市場競爭、資本的快速流動、不斷分化的利益群體、緊張的公共財(cái)政、公民社會的崛起的城市現(xiàn)狀”[25]所衍生的城市問題,而市域社會治理是在我國進(jìn)入新時(shí)代歷史方位,為回應(yīng)新型社會問題和社會風(fēng)險(xiǎn),著眼于人民對美好生活向往而提出來的。三是理念要素不同。城市社會治理的理念具有普遍性特征,而市域社會治理理念是在中國情景下形成的,前者更強(qiáng)調(diào)治理理念在城市中的運(yùn)用,但后者更強(qiáng)調(diào)“市域”層級在基層社會治理中的樞紐性作用的發(fā)揮,以實(shí)現(xiàn)治理力量、治理資源、治理技術(shù)、治理體系在基層社會治理中的“共融”。四是體系要素不同。城市社會治理是以在全球化、工業(yè)化、城市化發(fā)展過程中的城市問題為治理對象,每一個(gè)國家都有一套適合于本國城市問題的治理方式。而市域社會治理是在我國的社會治理情境中,逐漸形成了“一建五治”的體系,即在黨建引領(lǐng)下,實(shí)現(xiàn)法治、德治、自治、心治、智治并舉。

(二)有助于科學(xué)確定市域社會治理現(xiàn)代化的基本理論框架

市域社會治理現(xiàn)代化就是對市域社會治理構(gòu)成要素的不斷優(yōu)化,具體是指以一種設(shè)區(qū)的城市區(qū)域?yàn)榭臻g范圍,以黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自治組織、公民為社會治理主體,以黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約為社會治理手段,以社會治理理念現(xiàn)代化、社會治理體系現(xiàn)代化、社會治理能力現(xiàn)代化為重點(diǎn)內(nèi)容,以提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平為行動目標(biāo),以建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體為制度目標(biāo)的社會治理現(xiàn)代化過程。

市域社會治理現(xiàn)代化的基本理論框架應(yīng)該包括以下四個(gè)方面:一是理念現(xiàn)代化。理念建設(shè)是市域社會治理的關(guān)鍵,它決定著市域社會治理現(xiàn)代化的方向。市域社會治理要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),將社會主義核心價(jià)值觀融入市域社會治理,將“以人民為中心”的“民本”理念融入市域社會治理,將治理主體間協(xié)同理念融入市域社會治理,將行動者間功能的融合理念融入市域社會治理,將治理為民的服務(wù)理念融入市域社會治理,將堅(jiān)持不懈的創(chuàng)新理念融入市域社會治理,不斷推進(jìn)市域治理的理念現(xiàn)代化。二是體系現(xiàn)代化。體系建設(shè)是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向,它關(guān)系到市域社會治理現(xiàn)代化的能力建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。在體系建設(shè)中,要確保黨建引領(lǐng)在市域社會治理體系現(xiàn)代化中的核心地位,不斷優(yōu)化“自治、法治、德治”融合與“心防”“技防”并舉的治理體系。要充分發(fā)揮基層黨組織的方向掌舵和凝心聚力作用,不斷加強(qiáng)自治在市域社會治理現(xiàn)代化中的動力支持性作用,不斷強(qiáng)化法治在市域社會治理現(xiàn)代化中的規(guī)范保障性作用,不斷鞏固德治在市域社會治理現(xiàn)代化中的價(jià)值引導(dǎo)性作用。要著力建設(shè)社會心理服務(wù)體系,培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài),要著力完善網(wǎng)格化管理和服務(wù),加強(qiáng)社會治理信息平臺建設(shè),增強(qiáng)市域社會治理的科技含量。三是能力現(xiàn)代化。能力建設(shè)是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的突破口,補(bǔ)齊能力“短板”已經(jīng)成為市域社會治理現(xiàn)代化中的重要任務(wù)和關(guān)鍵瓶頸。要推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化,就必須加強(qiáng)“六個(gè)提升”的能力建設(shè),即提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力、提升輿論導(dǎo)控能力、提升群眾工作能力、提升破解難題能力、提升資源整合能力與提升信息處理能力。四是機(jī)制現(xiàn)代化。運(yùn)行機(jī)制建設(shè)是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的制度保障,其治理功能是否充分發(fā)揮,治理效果能否完全達(dá)到,運(yùn)行機(jī)制是其重要影響因素。市域社會治理機(jī)制現(xiàn)代化就是要著力構(gòu)建市域?qū)蛹壗y(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作布局,在“橫向上構(gòu)建共治同心圓,在縱向上打造善治指揮鏈”[26],破除“條塊分割”的負(fù)面影響,形成具有功力、富有活力、回應(yīng)有力的市域社會治理機(jī)制。

注釋:

①需要注意的是,此處的“弱化”并非全面的“弱化”,是指在當(dāng)前進(jìn)行社會治理實(shí)踐中,尤其是基層社會治理實(shí)踐的過程中“國家在場”的優(yōu)勢沒有得到足夠重視,“黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)”的體制作用還未完全發(fā)揮。

②棘手問題的突出特點(diǎn)是:跨越組織的傳統(tǒng)管轄邊界且跨越部門之間的界限,從而導(dǎo)致政府、市場、社會中的任何一方都無力應(yīng)對棘手問題的治理。

③國家治理體系存在宏觀(高層)、中觀(中層)、微觀(基層)三個(gè)層級。宏觀治理層級是國家制度法律等政治規(guī)則和國家戰(zhàn)略、國家公共決策的策源地,具有國家戰(zhàn)略決策的總體性和高覆蓋性;中觀治理層級是省、直轄市、自治區(qū),是公共治理的地方化,是一種地方治理;微觀治理層級是省、直轄市、自治區(qū)以下的基層結(jié)構(gòu),為國家治理體系之末端,即“草根政治”。具體參見:《國家治理能力現(xiàn)代化的維度與層級》(學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2014-07-14)。

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