程海國

(安徽省安慶市林業(yè)局, 安徽 安慶 246000)

我國高度重視生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”中國特色社會主義事業(yè)總體布局。黨的十九大將“人與自然和諧共生”確立為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，強調(diào)要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度；要實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。林業(yè)建設(shè)事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。深入實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，著力維護生態(tài)安全，大力推進綠色惠民，加快林業(yè)改革發(fā)展，是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措?！读謽I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確指出，要加強林業(yè)改革頂層設(shè)計，健全國有林和集體林管理體制，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式，廣泛調(diào)動全社會力量發(fā)展林業(yè)的主動性和創(chuàng)造性。為深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明觀，統(tǒng)籌山水林田湖草綜合治理，不斷提升生態(tài)保護水平，持續(xù)增強林業(yè)發(fā)展活力，加快推進林業(yè)精準(zhǔn)扶貧，安徽省安慶市采取項目帶動、政策扶持、金融支持和技術(shù)服務(wù)等多種方式，引導(dǎo)和鼓勵林業(yè)經(jīng)營主體投資與實施營造林、林產(chǎn)品加工、林下經(jīng)濟和森林旅游等項目，大力發(fā)展特色林業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，努力創(chuàng)造和積累生態(tài)資本與綠色財富，加快推進生態(tài)強市、綠色惠民，實現(xiàn)政府謀生態(tài)、企業(yè)求發(fā)展、百姓得實惠的目標(biāo)。

一、安慶市林業(yè)發(fā)展和林業(yè)工程項目實施概況

(一)安慶市林業(yè)發(fā)展基本情況

安慶市先后榮膺“國家園林城市”“全國十佳綠色城市”“國家森林城市”“全國綠化模范城市”和“全國文明城市”等稱號。截至2019年底，安慶市現(xiàn)有林業(yè)用地面積849.1萬畝，其中森林面積796.7萬畝，位居安徽第四，活立木蓄積2 877萬立方米，森林覆蓋率39.28%，林木綠化率43.08%；現(xiàn)有濕地面積253.12萬畝，位居安徽第一；劃定公益林341.5萬畝，其中國家級251萬畝，省級90.5萬畝；建成自然和濕地保護區(qū)5個，總面積183.8萬畝；建成國家濕地公園5個，總面積47.5萬畝；建成森林公園9個，總面積29.7萬畝。安慶市現(xiàn)有省級現(xiàn)代林業(yè)示范區(qū)9個，2019年全市林業(yè)總產(chǎn)值451.5億元。

(二)安慶市林業(yè)經(jīng)營主體概況

安慶市現(xiàn)有林業(yè)基地經(jīng)營主體1 345家，其中林業(yè)企業(yè)411家、林業(yè)合作社269家、專業(yè)大戶437家、家庭林場228家。林業(yè)加工企業(yè)中，較大規(guī)模的有林漿紙一體化企業(yè)1家、木本油料加工企業(yè)7家、林果加工企業(yè)3家和林板加工企業(yè)13家。安慶現(xiàn)有國家級林業(yè)龍頭企業(yè)4家，省級林業(yè)龍頭企業(yè)170家，市級林業(yè)龍頭企業(yè)98家。省級林業(yè)龍頭企業(yè)的數(shù)量位居全省第一。現(xiàn)有國家級林業(yè)專業(yè)合作社7家，省級林業(yè)專業(yè)合作社53家。林業(yè)企業(yè)擁有3個中國馳名商標(biāo)、8個省著名商標(biāo)和5個名牌產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計，安慶林業(yè)經(jīng)營主體投資額占全市林業(yè)總投資額的70%以上，造林面積占全市總造林面積的80%以上，創(chuàng)造的產(chǎn)值占全市林業(yè)總產(chǎn)值的90%以上。

(三)安慶市林業(yè)工程項目實施概況

林業(yè)工程項目是生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)發(fā)展的重要的、有效的載體[1]。1949年以來，我國先后實施了“五八綠化”“林業(yè)二次創(chuàng)業(yè)”“長江防護林工程”“退耕還林工程”“天然林保護工程”“‘三北’防護林工程”等國土綠化行動和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程，統(tǒng)籌實施森林增長工程，開展增綠增效行動，為生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)發(fā)展提供了有效支撐與有力保障。近年來，安慶市實施了多項林業(yè)工程項目，具體可分為以下四類：

1.生態(tài)保護工程項目。生態(tài)保護工程項目主要有森林防火項目、林業(yè)有害生物防治項目、濕地保護工程項目、野生動植物保護項目、自然保護區(qū)建設(shè)項目、森林公園改造項目、科技推廣站建設(shè)項目、基層林業(yè)工作站建設(shè)項目、森林公園林相改造項目、芭茅山改造項目、青山白化治理項目等。2019年，安慶市生態(tài)保護工程項目資金達(dá)3.27億元，其中中央和省財政下達(dá)1.75億元，市、縣財政自籌1.52億元。

2.營造林工程項目。營造林工程項目主要有退耕還林工程、長江防護林工程、血防林工程、退化林修復(fù)工程、森林撫育項目、封山育林項目、造林補貼項目、義務(wù)植樹項目、森林長廊建設(shè)項目、林業(yè)科技推廣項目、林木種苗項目、珍稀植物繁育項目等。2019年，安慶市完成人工造林12.46萬畝，其中，木本油料造林8.34萬畝，長江安慶岸線生態(tài)補綠復(fù)綠4 268畝；完成封山育林14.87萬畝，退化林修復(fù)12.31萬畝，森林撫育70.55萬畝；新建義務(wù)植樹基地123處，面積1.55萬畝，義務(wù)植樹1 051.6萬株。

3.林產(chǎn)品加工項目。林產(chǎn)品加工項目主要有油茶加工項目、藍(lán)莓加工項目、薄殼山核桃加工項目、毛竹加工項目、林漿紙一體化加工項目、中密度板加工項目等。2019年，安慶市油茶籽產(chǎn)量4.79萬噸，年產(chǎn)茶油1萬噸，油茶年產(chǎn)值19.85億元。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程項目。產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程項目主要有楊樹產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金項目、竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金項目、省級現(xiàn)代林業(yè)示范區(qū)項目、木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、中藥材種植項目、林下經(jīng)濟項目、森林旅游項目、木材儲備林基地建設(shè)項目等。安慶市現(xiàn)有木本油料種植面積90.12萬畝，其中，油茶種植面積86.1萬畝，薄殼山核桃種植面積3.87萬畝；現(xiàn)有速生豐產(chǎn)林面積61.24萬畝，發(fā)展林下經(jīng)濟面積175.2萬畝。

二、林業(yè)工程項目投資的風(fēng)險分析

(一)政策風(fēng)險

林業(yè)投資與政策息息相關(guān)[2]，林業(yè)工程項目投資的政策風(fēng)險主要來自兩個方面。一是政策許可，即項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和地方政府發(fā)展規(guī)劃。林業(yè)經(jīng)營主體投資育苗、造林、林產(chǎn)品加工、林下經(jīng)濟、森林旅游等工程項目應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策和地方政府發(fā)展規(guī)劃。不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和地方發(fā)展規(guī)劃的項目屬于不許可項目。二是政策扶持。林業(yè)是一項重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供給的重要任務(wù)，但是林業(yè)工程項目投資大、周期長、回報率低，需要國家給予政策扶持。財政獎補資金的設(shè)立對林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展具有顯著的促進作用，對金融和社會資本也具有顯著的引導(dǎo)作用，其在較大程度上能為林業(yè)經(jīng)營主體減輕投資壓力。但如果政府相關(guān)部門根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行政策調(diào)整或規(guī)劃變更，對財政獎補的工程項目下調(diào)獎勵幅度或者取消獎勵，則會使林業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)一定的政策風(fēng)險。

(二)社會風(fēng)險

林業(yè)工程項目投資的社會風(fēng)險主要來自三個方面。一是管理不當(dāng)，指的是對項目經(jīng)營和林木管護不到位，如苗木選擇不當(dāng)，栽植技術(shù)有問題或者澆水、施肥、撫育措施不當(dāng)，導(dǎo)致林木生長受限或死亡，進而直接影響項目的投資回報率。二是人為破壞。林業(yè)工程項目難以擺脫人為因素的影響，主要表現(xiàn)為林業(yè)資源人為偷盜、人為破壞、人為火災(zāi)、亂砍濫伐、毀林開荒、不正當(dāng)銷售等。就安慶市而言，民間素有祭祀和節(jié)日燃放煙花爆竹的習(xí)俗，農(nóng)事用火也較頻繁，極易引起森林火災(zāi)，而油茶、藍(lán)莓、香榧等經(jīng)濟林投資大，若遇到森林火災(zāi)，損失將極為慘重。三是市場風(fēng)險，一般是指林產(chǎn)品市場行情難以預(yù)測，價格具有波動性，市場信息存在錯誤的可能性，資本市場瞬息萬變等，導(dǎo)致林業(yè)受益人遭受經(jīng)濟損失[3]。

(三)自然風(fēng)險

旱災(zāi)、水災(zāi)、冰雪災(zāi)害等自然災(zāi)害對林業(yè)種植和養(yǎng)殖業(yè)影響較大。2019年，我國大部分農(nóng)村地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi)，安慶旱災(zāi)持續(xù)近半年，油茶、藍(lán)莓等木本油料、特色經(jīng)濟林受災(zāi)面積19.47萬畝，其中新造林受災(zāi)面積3.82萬畝，四成多的小班苗木死亡率超過50%，部分小班苗木死亡率超過80%，有的基地10年以上樹齡油茶樹死亡，損失非常大。林業(yè)工程項目投資的自然風(fēng)險，不僅發(fā)生的可能性大，而且往往具有毀滅性，尤其是木本油料、特色經(jīng)濟林恢復(fù)時間較長。

(四)技術(shù)風(fēng)險

林業(yè)工程項目投資的技術(shù)風(fēng)險主要有三個方面。一是品種選優(yōu)。目前，安慶林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率較低，除油茶等主要經(jīng)濟樹種外，其他經(jīng)濟林優(yōu)良品種的市場占有率并不高。二是信息共享。雖然當(dāng)下我國社會信息化程度顯著提高，但是林業(yè)信息化水平還有待進一步提高，林業(yè)科研院所與林業(yè)經(jīng)營主體之間的合作還不夠緊密，行業(yè)、部門之間信息共享還處于較低水平。三是技術(shù)服務(wù)。以安慶市為例，目前科技推廣、技術(shù)服務(wù)職能由基層林業(yè)站承擔(dān)，但是基層林業(yè)站人員少，結(jié)構(gòu)老化，加之造林、防火、林業(yè)有害生物防治等日常工作任務(wù)繁重，學(xué)習(xí)提升和開展技術(shù)服務(wù)的時間與空間有限。

三、林業(yè)工程項目投資風(fēng)險的防范措施

(一)科學(xué)論證因地制宜優(yōu)選項目

政策許可和地方規(guī)劃是項目落地的前提條件，而政策扶持是投資林業(yè)工程項目需要考慮的重要因素之一[4]。就安慶市政策扶持方向和規(guī)劃布局而言，生態(tài)環(huán)境脆弱和生態(tài)區(qū)位重要區(qū)域以營造防護林為主，適度發(fā)展林下經(jīng)濟和森林旅游，重點保障森林生態(tài)效益；丘陵低山地帶以發(fā)展油茶、核桃、藍(lán)莓等高效林業(yè)為主，以提高林業(yè)的經(jīng)濟效益；沿江平原一帶以發(fā)展長江防護林、血防林等防護林和花卉苗木為主，城鄉(xiāng)綠化喬、灌、草搭配，兼顧生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，滿足公眾對綠色的多樣化需求。林業(yè)經(jīng)營主體在投資林業(yè)工程項目時要充分調(diào)研，必要時邀請專家論證，充分考量政策扶持方向、地方發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)區(qū)位立地條件、產(chǎn)品市場占有率等重要因素，選擇符合國家政策、適宜本地發(fā)展的項目，同時爭取政策扶持和融資貸款支持，合理減輕投資壓力，縮短投資回收期。林業(yè)經(jīng)營主體可投資育苗、造林、林產(chǎn)品加工、林下經(jīng)濟、森林旅游等項目。育苗和造林以油茶、藍(lán)莓、薄殼山核桃等經(jīng)濟林和楊樹、濕地松、泡桐等速生豐產(chǎn)林為主；林產(chǎn)品加工以茶油、藍(lán)莓等經(jīng)濟林加工和中密度板、林漿紙一體化項目為主；林下經(jīng)濟以林麥、林菌、林藥等林下種植和林禽、林畜等林下養(yǎng)殖為主。

(二)加強管理提升社會競爭力

造林綠化“三分種、七分管”。實施林業(yè)工程項目，經(jīng)營管理是重要環(huán)節(jié)[5]。栽植質(zhì)量和后期水肥、撫育管理都直接關(guān)系著苗木的成活率和項目的成功率，因此，管理人員的業(yè)務(wù)水平和責(zé)任意識對于項目實施而言都是重要的影響因素[6]。經(jīng)營主體應(yīng)聘請專業(yè)技術(shù)人員對林業(yè)工程項目進行管理，要讓科技和管理真正轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。對于偷盜、人為破壞林木和經(jīng)濟林果實的行為，相關(guān)部門要加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊偷盜、破壞等違法行為并依法曝光以形成震懾效應(yīng)，從而降低人為破壞的可能性，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，為生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護航。對于市場風(fēng)險，可采取技術(shù)先導(dǎo)、品牌合作的方式，成立專業(yè)的林業(yè)合作社，依托政府信息平臺，與專業(yè)科研機構(gòu)加強合作。林業(yè)合作社應(yīng)積極參與林業(yè)展會、論壇，以有效獲取專業(yè)信息，把握林業(yè)經(jīng)濟市場脈搏，規(guī)避市場風(fēng)險，提升產(chǎn)品競爭力和市場占有率。

(三)疊加保險應(yīng)對自然風(fēng)險

對于林業(yè)工程項目而言，防范和積極應(yīng)對自然災(zāi)害極為重要。對于森林火災(zāi)、旱災(zāi)、雨災(zāi)等自然災(zāi)害，可以采取加強重點區(qū)域管控、及時撫育除草減少火災(zāi)隱患、加強水肥管理、及時開溝清淤等措施，將災(zāi)害的影響降低到最小程度。以安慶市為例，全市嚴(yán)格落實森林防火市包縣、縣包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村、村包戶、戶包組、組包人、人包山頭的“七級包?！必?zé)任制，同時嚴(yán)格執(zhí)行“三個一律”，即明火上山一律依法拘留，造成火災(zāi)一律依法批捕，干部包保責(zé)任落實不到位一律先免職再調(diào)查處理。對于颶風(fēng)、冰雪等自然災(zāi)害，應(yīng)通過投保森林保險的方式來降低災(zāi)害對林業(yè)工程項目的影響。對于林業(yè)投資者而言，政策性森林保險是重要的投資保障。2019年，安慶市森林在保面積815.1萬畝，實現(xiàn)政策性森林保險全覆蓋，籌集保費1 579.83萬元，其中財政補貼1 371.48萬元，林農(nóng)自繳208.35萬元，為全市林農(nóng)(林場、林業(yè)企業(yè)等)提供41.41億元的風(fēng)險保障。但是，由于政策性森林保險具有普惠性，所以保費和災(zāi)害賠償標(biāo)準(zhǔn)都較低，適合一般商品林投保，對于油茶、藍(lán)莓、香榧、薄殼山核桃等單位投資大、收益率高的特色經(jīng)濟林而言，則難以滿足投保需求。為此，安慶推出森林疊加保險，政府出臺相關(guān)扶持政策，列支專項資金進行獎補，引導(dǎo)經(jīng)營主體與保險公司簽訂疊加保險合同，為木本油料和特色經(jīng)濟林提供雙重保障，這在較大程度上減輕了自然災(zāi)害對林業(yè)經(jīng)營主體的影響。其他地區(qū)應(yīng)積極借鑒這一措施，通過引導(dǎo)林農(nóng)投保森林疊加保險來更好地應(yīng)對自然風(fēng)險。

(四)強化科技服務(wù)提高經(jīng)營管理水平

科技作為第一生產(chǎn)力，對林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。種苗培育、品種選擇、林產(chǎn)品加工等對科技的需求與日俱增，而要解決市場需求與科技服務(wù)供給的矛盾，重點是要解決科技服務(wù)平臺的構(gòu)建問題。以安慶市為例，市政府積極與中國林科院亞林所、安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)和安慶師范大學(xué)等科研院所、高校合作，圍繞木本油料、毛竹、林木種苗、林下經(jīng)濟和森林康養(yǎng)五大產(chǎn)業(yè)專項，重點建設(shè)“一院一站一聯(lián)盟”(林業(yè)科技創(chuàng)新研究院、林業(yè)產(chǎn)業(yè)試驗站、林業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟)并掛牌，各市(縣)圍繞各自特色產(chǎn)業(yè)，與高校、科研單位合作搭建產(chǎn)學(xué)研一體化合作平臺。相關(guān)部門重點解決林業(yè)科技服務(wù)平臺和科技服務(wù)隊伍建設(shè)問題，加大信息和科技支持力度，同時結(jié)合林長制改革“一林一技”的要求，實現(xiàn)技術(shù)服務(wù)“一對一”“零距離”。林業(yè)經(jīng)營主體也聘請了業(yè)務(wù)水平高、責(zé)任意識強的管理人員，并在聘用合同上約定了權(quán)責(zé)事項，同時加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高經(jīng)營管理水平，讓科技和管理真正轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。這些措施值得其他地區(qū)借鑒。