趙媛媛

[提要] 事業(yè)單位專項資金是指國家相關部門下發(fā)給下屬事業(yè)單位，為其完成某項工作或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)而設立的資金。因而，研究提高對專項資金的管理對于提高資金使用效率與使用效益具有重要意義。本文首先闡述我國事業(yè)單位專項資金使用的原則及其構成和分類，分析存在的漏洞及其原因，并提出完善建議。

關鍵詞：事業(yè)單位;專項資金;資金管理;問題;對策

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年9月20日

事業(yè)單位的專項資金指的是國家的有關部門下?lián)芙o下屬事業(yè)單位，幫助其順利實施例如天然林保護、退耕還林、重點防護林、國家級自然保護區(qū)、森林防火等帶有公益性項目或者達到某一目的諸如中小企業(yè)發(fā)展、科技人才發(fā)展等而專門設立的資金。其特點表現(xiàn)在三個方面：來源系國家財政或上級主管以及單位自籌部分;用途系特定事項;預算結算方式需要單獨核算。事業(yè)單位專項資金的管理包含以下四個關鍵環(huán)節(jié)：預算、使用、決算以及使用效果的效績評價。預算包括將專項資金預算納入年度預算，獲得財政撥款對未納入預算的突發(fā)項目和通過追加申請的方式爭取財政專項兩種情況，使用環(huán)節(jié)分為資金授權審批、支付方式、支付金額三種情況，決算分為結余資金的管理和項目資金使用情況分析兩種情況。但是部分單位往往在上述專項資金管理的某個環(huán)節(jié)中弄虛作假，挪用或侵占專項資金，使得其使用效率低下，效益不佳。因而，需要研究事業(yè)單位專項資金管理的使用現(xiàn)狀及改進措施。

本文主要采用以下研究方法：

第一種是文獻法：本文在查閱大量文獻、專著的基礎上，結合上網(wǎng)查閱相關資料的方法來總結我國事業(yè)單位專項資金的管理現(xiàn)狀，了解了其使用效率及存在的問題，從而系統(tǒng)地、全面地了解和研究所要解決的問題。

第二種是定性法：通過查閱大量資料，了解了國內(nèi)外相關問題的研究現(xiàn)狀，從而確定了論文的研究對象和內(nèi)容。

第三種是對比法：通過對比不同單位的專項資金使用情況，以期找到一些較好的專項資金管理辦法，從而得出結論。

一、我國事業(yè)單位專項資金的概述

（一）專項資金管理的含義。事業(yè)單位的專項資金指的是由國家財政部門或者上級有關部門下?lián)艿木哂袑ｉT或特定用途的資金，其在形成、建立、分配、提取、使用和監(jiān)督等程序上，必須嚴格按照專項資金管理原則進行，要符合國家的統(tǒng)一標準，即各種專項資金的項目應當單獨核算，區(qū)分于其他日常開支，不能擠占、套用專項資金，盡量在特定的用途內(nèi)使用專項資金并使其達到預期效果。

（二）專項資金的構成及分類。專項資金目前尚沒有統(tǒng)一的定義，從使用單位來分，可分為行政事業(yè)單位專項資金、醫(yī)療事業(yè)單位專項資金、高校專項資金、科研事業(yè)單位專項資金等。從用途上分，可分為中小企業(yè)發(fā)展專項資金、科研項目發(fā)展專項資金、林業(yè)發(fā)展專項資金、農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金等。從支出性質(zhì)上可分為個人部分（如：專項補貼、專項獎勵等）和公用部分（如：專項購置、專項修繕等）。

（三）事業(yè)單位專項資金使用及管理原則。事業(yè)單位專項資金的使用及管理的一般原則是：政策主導性原則、發(fā)揮職能原則、公開問責制原則、?？顚Ｓ迷瓌t、重客觀輕主觀原則、體制建設融入企業(yè)項目原則。政策主導性原則采用引導專項資金，傳達政府的工作理念和意志，從而很好地實施政策。發(fā)揮職能原則是指一般的專項資金都是為了執(zhí)行某項職能，而對專項資金的管理，就是突出了把專項資金作為橋梁，為各項項目的有效進行搭建工作平臺，這樣有利于政府各項職能職責的實現(xiàn)。公開問責制原則是指在制定專項資金管理和使用辦法上，除了部分特殊的項目外都應該向社會公開，一方面可以避免部門或個人的主觀抉擇權，另一方面也促進和加強了社會監(jiān)督。重客觀輕主觀原則是強調(diào)了“少說話多辦事”的觀點。重視客觀，督促了公司和企業(yè)部門“多辦事”;輕視主觀，不僅篩掉了人為的主觀意念，避免了獨裁，同時，也相對提高了企業(yè)責任感。體制建設融入企業(yè)項目原則是指有一些專項資金的目標是輔佐企業(yè)，這不僅突出了對各種社會服務機構的輔助作用，也加大了對民營及中小企業(yè)中重點項目的支持力度。

二、我國事業(yè)單位專項資金管理存在的主要問題

事業(yè)單位專項資金在管理上存在的問題還有很多，比如監(jiān)管體制不完善，資金管理制度不健全，資金不規(guī)范使用現(xiàn)象突出等。經(jīng)過研究，總結事業(yè)單位專項資金管理的常見問題如下：

（一）擠占或套用專項資金，違反“?？顚Ｓ谩痹瓌t。專項資金必須按照“?？顚Ｓ谩痹瓌t執(zhí)行，各部門要著實強化專項資金的監(jiān)管意識，絕不能允許任何單位或個人擠占或是挪用財政專項資金，更不得隨意改變資金用途。然而，人員經(jīng)費、會議費、餐費等費用擠占或套用專項資金的現(xiàn)象并不少見。同時，虛報項目的申報資料，存在套用專項資金現(xiàn)象。在部分項目申報所提供的資料中還存在虛報，企圖以虛假資料騙取財政資金。私自將專項資金用在填補日常公共費用上，而沒有將?？钣迷趯ｉT的用途上，體現(xiàn)不出“?！钡奶匦?。而且，在對項目申報資料進行審查時，發(fā)現(xiàn)出入很大，有的甚至無法對號入座。主要是因為所要申報的會計資料往往要優(yōu)于申請項目單位的實際情況。同時，申報項目所需的金額也遠遠超過了申請項目單位的實際投資，而且要申報的款項支出資料也不齊全，阻礙了檢查的順利實施，這樣也就難以確定項目是否可以實施。

（二）對專項資金的管理未及時制定辦法。制度是用于指導和規(guī)范實踐，各單位通過制定專項資金的使用管理制度，從資金的申請、下?lián)?、應用、報銷結算等整個程序按照制度規(guī)范操作，并逐步改善對應的操作流程。專項資金管理辦法的制定，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及下屬各單位、村寨、公司企業(yè)甚至個人資金管理的有效依據(jù)。但是，個別單位對專項資金未設立有效的管理辦法，或在資金分撥之后才制定，或者對專項資金的管理辦法設置只表現(xiàn)在形式上，沒有結合項目和單位的實際情況，而明細標準的設定又不夠合理，而且不夠具體。在對部門的資金預算和效績評價審查中，也發(fā)現(xiàn)沒有根據(jù)規(guī)定制定或修改關于專項資金的管理辦法。這樣就使得專項資金的管理隨意性強，不能有效的實施管理。除此之外，在購置儀器設備時與預算時的差異很大，而驗收和報銷手續(xù)過于簡單，操作不夠嚴謹，只填寫了名稱和金額，顯得很隨意;固定資產(chǎn)的登記模糊性大，卡片只填寫了規(guī)格型號，并沒有配置、附件等信息;財務賬目與實際不相符等。這些，都需要建立一個明確又詳細的專項資金管理制度體系來規(guī)范。

（三）專項資金不到位，執(zhí)行力度不強，導致資金被閑置或挪用。有些相關執(zhí)行人員認為只需按照上級財政部規(guī)定的對專項資金管理條例執(zhí)行即可，而不需要再單另制訂本單位的專項資金管理制度，即使是有了制度也不認真履行職責，將資金落到實處，從而造成了專項資金不到位，會計賬簿更是未曾記錄。還有個別單位弄虛作假，以項目資金配套項目資金，以單位日常資金配套專項資金，出現(xiàn)經(jīng)費常常被擠占、挪用、閑置、套用等現(xiàn)象，既浪費了財政資金，也影響了財政資金的正常運轉(zhuǎn)。

（四）未對專項資金進行單獨的核算，造成賬目混亂。部分事業(yè)單位未單獨核算專項資金，沒有與其他資金區(qū)分開，專項混列，日常支出和公共費用常?；ハ嗷煜?，導致專項資金開支模糊性較大，使用情況不能得到如實反映。目前，各事業(yè)單位關于?？畹氖褂迷诰唧w操作中，什么開支能在?？钪辛兄?，什么不能列支，都沒有詳細的規(guī)定，甚至部分財務把關不嚴，私自將其他不屬于專項資金開支的費用從中列支。另外，還廣泛存在著管理票據(jù)不規(guī)范的現(xiàn)象，票據(jù)的申辦及核銷方面都存在監(jiān)管疏漏的現(xiàn)象，而且還任意擴展專項資金支出范圍，造成國家的財政資金遭受了不小的損失。具體表現(xiàn)為：（1）很多單位沒有對專項資金專門核算，甚至有的將日常賬目混合到專項資金里，更有的在凈資產(chǎn)中列支專項資金的收支，核算十分混亂;（2）在會計核算上也不規(guī)范，將直接與間接費用混合核算，也未設置多欄式明細賬，只是簡單的設置流水賬，無法明確的分清各種項目的核算;（3）專項經(jīng)費支出的所列項目不符合規(guī)定，如：在購買的原材料中列出了購買辦公用品費、固定資產(chǎn)的維修費，在勞務費中列出了專家的咨詢費等，而且采購來的固定資產(chǎn)沒有附帶正規(guī)發(fā)票，也沒有按照固定資產(chǎn)的入賬流程簽收入賬，對較大數(shù)額材料的購置缺乏出庫和入庫手續(xù)。

（五）專項資金在預算編制上不符合要求。許多事業(yè)單位在資金的預算編制上不符合規(guī)定，在編制時沒有按照科學合理的標準和依據(jù)進行，從而導致資金預算數(shù)值被大幅度的削減了。編制財政預算的作用是為了合理的安排和有效控制財政資金的使用。到目前為止，只有購買、基礎設施的修繕等少數(shù)專項附有詳細的項目明細，其他的只記錄了資金數(shù)額和項目性質(zhì)，沒有附加詳細的項目信息，或者雖然有項目信息，但沒有附上項目的明細預算。項目預算時一個數(shù)字，執(zhí)行時又是另一個數(shù)，單位用款顯得很隨意。由于對資金的應用范圍沒有明確詳細的標準，這就導致了資金使用率大打折扣了，這樣也不利于監(jiān)管部門對其使用狀況的監(jiān)管與把握。同時，由于預算不規(guī)范，也造成了預算的執(zhí)行力跟不上，主要表現(xiàn)為項目完成進展較慢、資金到位進度不均衡、領導單位隨意增減、變動給合作單位經(jīng)費數(shù)額，且未履行正式的報批手續(xù)，私自滯留撥付給合作單位的資金，缺乏資金的監(jiān)管，使得合作單位的資金處于不透明狀態(tài)等。同時，由于預算編制的不合理，再加上法制意識不強，在執(zhí)行中常常會出現(xiàn)擅自調(diào)整預算的現(xiàn)象。根據(jù)《關于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教[2011]434號）中規(guī)定，在項目總體所需資金恒定的情形下，如果有必要對直接費用中的原材料、各種加工費用、燃料費用、動力費用、無形資產(chǎn)費用以及其他方面的支出的所需費用進行調(diào)動，項目負責人要根據(jù)項目實施過程中各環(huán)節(jié)的真實需要情況來申請，由項目責任單位審批，然后再由相關領導部門在之后的財務審查中給予批準答復。對于各種固定資產(chǎn)費用、出差費用、會議費用、與國際方面接觸產(chǎn)生的費用、勞務費用、項目咨詢費用等預算一般不允許上調(diào)，但如需下調(diào)可以按照以上步驟調(diào)整用于項目其他方面支出。間接費用不能隨意調(diào)劑，關于其他情況的調(diào)動流程和權限，應由各項目的主要責任單位根據(jù)國家相關的財經(jīng)法律法規(guī)進行規(guī)范操作。

三、原因分析

上面論述了事業(yè)單位在管理專項資金方面上存在的一些主要問題，分析產(chǎn)生這些問題的主要原因有以下幾點：

（一）把關不嚴，導致資金使用范圍過寬，使用隨意性較大。在審查下發(fā)的專項資金前，尚未對所需的項目資金進行必要的論證，導致資金和待辦的項目承接不上，而在各單位財政資金的預算、決算過程中，絕大多數(shù)的列支項目都出現(xiàn)了專用經(jīng)費，致使應用范圍帶有較大的朦朧感和不確定性，缺少了“度”的限定。專項資金的應用帶有廣泛性和任意性，不僅不符合專項資金的“專款專用”原則，同時，也給擠占或挪用專項資金的現(xiàn)象創(chuàng)造了機會。一些單位還存在隨意擴大專項資金的支出和使用范圍，違規(guī)將辦公用品的購置費以及招待費等各項費用列支到專項資金賬目下，而且基本是照數(shù)報銷，經(jīng)辦人員缺乏控制的意識，不能嚴守把關，這也無形中造成了“合理浪費”的現(xiàn)象。

（二）資金管理制度缺失，執(zhí)行力度不強。部分事業(yè)單位不能及時建立相關的項目資金管理和審核制度，導致項目審核不嚴謹、項目分工不明確、開支范圍模糊，甚至出現(xiàn)虛假項目的申報、擠占挪用專項資金、資金的使用不規(guī)范、資金賬目混亂等問題。管理和監(jiān)管制度的不健全，就會導致資金落實不到位、資金流失，而沒有將專項資金用在特定用途上。同時，部分單位沒有成立專門的專項資金監(jiān)督組織，造成資金使用的過程中缺乏有效監(jiān)督。一方面事業(yè)單位的各項目資金費用基本都實行照數(shù)報銷制度，但財務審核僅靠財會人員的主觀理解來控制，造成專項資金亂用濫用的現(xiàn)象;另一方面由于部分項目資金已落實到位，但在實際執(zhí)行過程中的特殊情況而滯留，因為缺乏有效監(jiān)管，導致單位或個人隨意改變其原來的用途，擅自套用或挪用專項資金。

（三）資金監(jiān)管和驗收程序方面存在疏漏，未落到實處。由于資金管理不嚴謹，不論是使用上還是核算上，都不符合相關規(guī)定，加上監(jiān)管驗收程序的簡陋，使得資金的使用效率大大降低了。事業(yè)單位未能有效的管理結余資金，究其原因主要就是由于事業(yè)單位不能科學合理的編制項目的預算，從而造成預算無法發(fā)揮作用，執(zhí)行效率低，致使結余資金數(shù)額較大。部分事業(yè)單位對上級單位下?lián)艿膶ｍ椯Y金在還沒使用或沒有使用完的情形下，私自虛列支出直接轉(zhuǎn)入其他往來科目中核算。由于缺乏對專項結余資金的有效監(jiān)管，使得結余資金長時間掛賬，部分單位也沒有及時對其進行規(guī)范的核算，就讓其一直掛在單位賬戶中，導致資金被閑置下來，或用結余資金補足日常經(jīng)費，使專項資金適用范圍過大，開支不明確，不能突出專項資金使用的“專用性”。

（四）相關單位領導及內(nèi)部人員不夠重視。單位領導及內(nèi)部人員的財務意識薄弱，業(yè)務素質(zhì)不高，只片面重視資金的爭取，而對于資金的到位以及到位后的使用與監(jiān)管重視力度卻不夠。各個專項項目的負責人及經(jīng)辦人員對資金的細化程度不夠明確，沒有基本的控制意識，隨意擴大財務開支范圍，甚至把專項資金用在以項目研究為由的吃喝玩樂、購買個人或部門的私人用品上，導致項目資金的浪費或短缺。而財務人員與專項業(yè)務員之間也缺乏溝通。在大多數(shù)事業(yè)單位中，財務人員只負責資金的收支和會計上的賬務處理等核算工作，而在經(jīng)費的預算、決算、使用、配置以及資金的運轉(zhuǎn)和使用效益方面就缺乏科學合理的計劃和安排，導致后期出現(xiàn)資金緊缺，項目無法順利完成等情況。

（五）為避免資金結余而對專項資金沒有進行獨立的登記?！皩？顚Ｓ谩笔菍ｍ椯Y金管理的基本原則之一，然而部分單位和部門人員相關法規(guī)觀念和意識薄弱，責任心不強，為了不使專項資金出現(xiàn)結余現(xiàn)象，就會特意地將專項資金不進行專門的核算，而是將其與本單位的一些經(jīng)常性經(jīng)費交織使用，導致區(qū)分不清什么是應該歸列到專項資金支出中，什么是應該歸列到其他資金支出中，甚至還有的單位將專項資金大批量的用在往來款項中進行核算，任意性很嚴重。有的單位雖然單獨設置專項資金的賬目，但也只是為應付審查，走形式，形同虛設，而在實際使用中卻虛列出多項專項支出，將專項資金擅自挪作他用。

四、對策建議

（一）建立效績考評，嚴格執(zhí)行“專款專用”原則。建立專項資金的效績考評制度，其本質(zhì)就是意在強調(diào)在專項資金的管理中目的和成效之間的聯(lián)系，建立一種全新的、趨向于成果的管理思想和方法，從而提高事業(yè)單位的管理效率、資金使用率和執(zhí)行力，加強項目的效益評估，重視事前、事中、事后的效績審核。而考核要達到的效果更趨向于作為一種戰(zhàn)略與效績之間的溝通工具，體現(xiàn)了專項資金的“專一性”。建立專項資金效績考評制度，將資金落實到位并及時吸收反饋意見，了解資金的使用效果以及項目的進展程度，保證了資金的特殊作用得以實現(xiàn)，符合專項資金“?？顚Ｓ谩痹瓌t，也符合事業(yè)單位發(fā)展的要求，尤其是對于高?？蒲袉挝贿@樣的事業(yè)單位而言，其發(fā)展的影響尤為巨大。同時，規(guī)范了專項資金的使用必須遵循申請、論證、評估、立項等程序。除此之外，建立效績考評制度也是事業(yè)單位的財務從以前的粗糙化管理逐步轉(zhuǎn)向精確化管理的具體表現(xiàn)之一。

（二）完善管理制度，制定全面的專項資金管理辦法。各單位應根據(jù)本單位以及各項目的實際情況制定切實可靠的專項資金管理辦法，應具備客觀性、可行性、明確性和全面性。具體要求：一是要認真貫徹并有效執(zhí)行相關專項資金管理的制度，使專項資金的管理和使用科學化和規(guī)范化，提高專項資金的使用率;二是要成立具有豐富經(jīng)驗的專家小組，針對該項目是否可行進行研討，從而得出一份權威性較高的策劃報告書，并按相關手續(xù)進行申報，實行輪流監(jiān)管部門項目庫和財政項目;三是要盡可能的列出一份詳細的費用預算標準，并在項目開展過程中嚴格按照該標準執(zhí)行;四是要加強相關人員的溝通，使財務人員及時了解項目的進展程度，以便及時管理項目資金。并且各財政部門不得私自滯留專項資金，全力保障項目的順利進行;五是要在項目完成后及時進行項目的報銷工作，并客觀全面的分析專項資金的使用狀況，形成單獨的項目決算，并說明形成預算和決算存在差異的原因，便于準確的向財政部門進行匯報;六是要根據(jù)專項資金管理規(guī)定中的相關要求，將余留的項目資金如實上交給財政部門，不能擅自滯留或挪用。

（三）加強執(zhí)行力度，將專項資金落實到位，并加強驗收。事業(yè)單位的專項資金，只有加強執(zhí)行的力度，將資金落實到實處，才能進行下一步的工作，否則等于紙上談兵。除此之外，還必須要加強財務驗收。對其具體的要求為：第一，在財務驗收與項目驗收上要步調(diào)一致，做到同步執(zhí)行，以專項項目為單位進行財務驗收;第二，在執(zhí)行財務驗收時要成立一支專業(yè)的、經(jīng)驗豐富的專家組，或者委托會計師事務所等權威專業(yè)機構來實施;第三，用專項資金購買的固定資產(chǎn)，應當及時辦理決算驗收手續(xù)，各項手續(xù)必須齊全且必須符合規(guī)定，再按規(guī)定收入單位資產(chǎn)一并管理，如有涉及政府或大批材料購置的，還必須嚴格按相關規(guī)定進行操作;第四，財務驗收要做到嚴謹規(guī)范，從性質(zhì)和質(zhì)量上來綜合評價，同時針對存在的問題提出整改意見;第五，如果項目不符合規(guī)定或者需要重新調(diào)整修改的，負責該項目的單位就應根據(jù)財務檢驗報告書的修改意見進行修改，并將修改的情況上報給上級單位，直至通過驗收;第六，對于無故不申請驗收、后經(jīng)通報還拒不驗收甚至驗收一直未通過的項目，項目負責單位和負責人都將要受到相應處罰。

（四）單獨核算專項資金，規(guī)范核算項目。各單位應獨立的對專項資金實行核算，真正體現(xiàn)出專款專列，?？畹膽梅秶褪褂脴藴室獓栏癜凑沼嘘P規(guī)定進行，做到正確使用和管理專項資金。沒有經(jīng)過相關手續(xù)或批準的資金，不得擅自改變項目的內(nèi)容或者調(diào)整預算資金。確實有需要變動項目內(nèi)容或者調(diào)劑預算的情況，應當按照項目和資金管理權限層層向上級部門申報，申報通過后方可變動并積極接受相關部門的后續(xù)監(jiān)審。除此之外，單位還應加強內(nèi)部控制制度的管理，應規(guī)范會計賬簿的設置與會計核算，分別對專項資金與日常費用進行列支。

（五）規(guī)范并加強預算管理，實施項目審核。相關審計部門要嚴格執(zhí)法，加強各項?？畹呐涮讓徍肆Χ?，一旦發(fā)現(xiàn)有未按相關規(guī)章制度操作和未經(jīng)批準用途的資金等違反財經(jīng)紀律行為，應及時糾正或處罰，并嚴肅處理，確保專項資金使用的安全與完整。具體來說：第一，要充分利用好財政資源配置的作用，加強財政支出的改善，從而逐漸達到均衡資金的效果;第二，應努力提高地方財政的收入，并合理規(guī)劃支出，規(guī)范預算管理，在編制年初預算時應從本地實際情況出發(fā)，對于專項支出要單獨列支;第三，對項目的預算要聘請第三方給出客觀的評價，防止出現(xiàn)弄虛作假、捏造項目總量、騙取財政資金等現(xiàn)象的發(fā)生，因此有必要重視項目預算這一環(huán)節(jié)。

五、結論

綜上所述，事業(yè)單位專項資金的管理中存在的問題并非避免不了。本文在分析了事業(yè)單位專項資金管理中存在的問題后，得出了解決的措施。加強事業(yè)單位的專項資金的管理有利于提高專項資金的使用效率，保障了財政部門各個項目的順利完成。只有建立健全可行的事業(yè)單位專項資金管理的制度和辦法，才能更好地提高和規(guī)范專項資金的使用和管理，這不僅是單位領導的事，還關系到整個相關財務人員，應該不斷加強自身素質(zhì)和法律意識，還應不斷提高職業(yè)道德和專業(yè)知識，層層嚴格把關，加大內(nèi)部控制和監(jiān)督力度，確保每一項專項資金得以有效利用。事業(yè)單位專項資金的預算是下一步資金規(guī)劃的依據(jù)，這不僅關系單位的經(jīng)濟命脈，也是社會經(jīng)濟宏觀管理的需要。只有切實抓好專項資金的管理，才能有效地避免乃至逐漸克服管理中存在的問題，也只有這樣，才能實現(xiàn)專項資金的價值，才能真正發(fā)揮財政部門的職能。

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