林舒心

摘要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們對生態(tài)環(huán)境問題的關注度日益增強。以多源流理論為視角分析《浙江省美麗河湖建設實施方案（2018-2022年）》形成的機理，有利于正確解讀政策內(nèi)容以及當前生態(tài)環(huán)境政策的側(cè)重點?！墩憬∶利惡雍ㄔO實施方案（2018-2022年）》的問題流程包括三個機制：新時代多元水環(huán)境問題仍然存在、水環(huán)境治理產(chǎn)生新的要求與挑戰(zhàn)、五水共治進入了成果“收割期”，政策源流由政府人員的意見與建議、專家學者的研究成果與想法構成，執(zhí)政黨的意識形態(tài)、政府部門領導的執(zhí)政理念、國民情緒的同頻共振匯成了政治源流。三大源流于2018年5月耦合，促成政策議程的形成。

關鍵詞：浙江省美麗河湖建設實施方案；多源流理論；生態(tài)環(huán)境問題；政策分析

生態(tài)環(huán)境問題是我國長期來備受關注的重要問題，隨著生態(tài)現(xiàn)代化的發(fā)展，在解決生態(tài)環(huán)境問題時，強調(diào)要兼顧對經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展。浙江省水利廳于2018年頒布了《浙江省美麗河湖建設實施方案（2018-2022年）》（下文稱《方案》），水環(huán)境治理開始兼顧經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展，且強化了水環(huán)境綜合治理的模式。此前，浙江省已經(jīng)出臺了多項關于水環(huán)境治理的政策，也取得了顯著的效果，但是，隨著人們對美好生活的要求逐漸提高，公眾開始要求生態(tài)環(huán)境的治理應擺脫原有的單純只考慮環(huán)境效益的模式，同時還需要兼顧經(jīng)濟、文化等多方面的發(fā)展，創(chuàng)建經(jīng)濟資本與生態(tài)環(huán)境、資本增值與人民滿意相協(xié)調(diào)的模式。

本文利用多源流理論，以《方案》的成功出臺為例，探討我國生態(tài)環(huán)境政策議程創(chuàng)建的過程，試圖解釋這一過程背后的推動力量是什么。研究意義在于對這一政策議程設置的始末進行較為完整的描述分析，深化人們對生態(tài)環(huán)境政策的認識與支持，達到以地方治理模式為國家治理工作提供可行方案與借鑒的目標。

1.多源流理論

多源流理論是約翰·W·金登在垃圾桶模型的基礎上提出，以此來解釋政策是如何制定的。該理論強調(diào)政策議程的設置與備選方案的最終選擇并不是由單一因素影響下的結果，而是由問題源流、政策源流和政治源流三者共同作用下做出的集體選擇，這三個過程源流之間互不依賴，但在某一問題上的匯合將會開啟“政策之窗”，進而推動這一公共問題被提上政策議程。

問題源流主要指一個問題是如何被關注與界定的過程。不是任何問題和決策都能得到?jīng)Q策者的關注和支持，當其存在具有影響性的指標、出現(xiàn)焦點事件或是關于現(xiàn)有項目運作的反饋等，才可能引起關注。政策源流主要指由政府人員、相關學者及利益集團的研究人員等組成的政策共同體的政策思想和建議，在碰撞結合中幸存下來，達成共識的過程。政治源流則包括公眾情緒、執(zhí)政黨的意識形態(tài)、利益集團的競爭以及政府變更等因素，它們以各自的方式影響著政策議程。三大源流具有各自的動力和規(guī)則，而政策之窗的開啟為問題、政策以及政治提供匯合機會，從而把公共問題提上政策議程。敞開的政策之窗數(shù)量稀少并且時間短暫，在政策之窗打開的時候，政策企業(yè)家需要抓住機會，采取關鍵性的結合活動，讓政策方案具備技術可行性和價值可接受性，從而增強政策出臺的概率。

盡管部分學者指出多源流理論存在諸多不足，但其對中國政策議程的形成具有較大的借鑒意義，近年來被用來解釋我國教育政策、住房政策、環(huán)境政策、食品安全政策等多個領域的政策議程，并且多次被證明多源流理論模型雖然是西方舶來品，但對于解釋我國政策議程具有較強的適用性。

2.生態(tài)環(huán)境政策的多源流分析

2.1問題源流

問題流是由社會環(huán)境中的公共問題形成的。社會中漂浮著各種問題，而哪個問題能引起決策者的注意取決于該問題本身的特點。問題之所以能引起決策者的關注，往往是某些指標的變化使得該問題被凸顯。水環(huán)境在經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展中起到的重大作用以及新時代水環(huán)境治理新老問題的存在推動水環(huán)境治理被推上政策議程。

2.1.1多元水環(huán)境問題仍然存在

根據(jù)《2017年浙江省環(huán)境狀況公報》等文件數(shù)據(jù)顯示，通過長期治理，該省的水環(huán)境質(zhì)量有了明顯的改善，在總體上已全面消除劣V類斷面，實施河道清淤工程，累計完成清淤1011條（段）、1531km、1446×10⁴m3，城市洪澇應急強排能力大大提升，且全省縣級以上城市集中式飲用水水源地個數(shù)達標率高達93.4%，但是防洪排澇薄弱短板、河湖及岸坡生態(tài)脆弱、河湖人文歷史得不到彰顯等諸多問題依然存在，水環(huán)境仍不能滿足廣大人民群眾的熱切期待，也難以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及新時代美麗浙江建設提供堅實的生態(tài)環(huán)境保障，水環(huán)境治理長效機制的探索仍任重道遠。

2.1.2水環(huán)境治理產(chǎn)生新的要求與挑戰(zhàn)

水與社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)是相互影響作用的有機整體。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、人們對生活質(zhì)量要求的日益提高等態(tài)勢的出現(xiàn)，我國面臨著水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞、水災害嚴重和水文化缺失等新老水問題。環(huán)境治理是一個動態(tài)發(fā)展的過程，在面對新時代的新要求與新挑戰(zhàn)時，我們始終站在經(jīng)濟社會發(fā)展全局，針對水利在系統(tǒng)治理方面存在的突出問題或者薄弱環(huán)節(jié)，準確把握山水林田湖草系統(tǒng)治理的新要求，運用系統(tǒng)思維推進各項工作。2017年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上提出，環(huán)境治理“必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。”

2.1.3焦點事件：五水共治進入了成果“收割期”

2013年末，浙江省為了響應新一輪全面治水的號角，做出了“五水共治”的決策部署，明確要求要以治水為突破口推進轉(zhuǎn)型升級，并繪出了浙江“五水共治，治污先行”的路線規(guī)劃——三年（2014-2016）要解決突出問題，明顯見效；五年（2014-2018年）要基本解決問題，全面改觀；七年（2014-2020年）要基本不出問題，實現(xiàn)質(zhì)變。幾年來，浙江省堅持“五水共治”與“三改一拆”、浙商回歸聯(lián)動聯(lián)手，打好轉(zhuǎn)型升級組合拳，換來了浙江水環(huán)境的新面貌，為新時代美麗浙江建設奠定了良好基礎。但是，全省人民在享受綜合治水帶來的福祉時，又存在些許擔心：按照決策部署的時間表，“五水共治”至2020年將取得質(zhì)變，而“水環(huán)境治理已取得的成效能否得到長期的鞏固？在解決生態(tài)環(huán)境問題的同時，能否兼顧經(jīng)濟、文化的發(fā)展？能否更好地為鄉(xiāng)村振興、大花園建設助力添彩？”這些疑慮與要求卻遲遲得不到滿意的答復與落實。

2.2政策源流

政策源流是指當問題被識別并得到關注時，政策共同體圍繞存在的問題通過多種方式提出許多解決方案。生態(tài)環(huán)境政策議程中政策流以政府人員與專家學者的意見與建議為主。

2.2.1政府人員的意見與建議

自中共十八大以來，十八屆五中全會、2015年中央政治局常務委員會會議、黨的十九大等會議，將“美麗中國”作為執(zhí)政理念，公開點明要把生態(tài)文明建設放在突出地位，加強生態(tài)文明體制改革，使其融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設。并且五水共治政策的實施使得浙江省水環(huán)境質(zhì)量得到了顯著改善，這些成效促使新時代的水環(huán)境治理得到了社會的廣泛關注。因此，在《方案》出臺之前，相關政府部門已經(jīng)根據(jù)實際情況進行研究，并出臺相關辦法，加快水環(huán)境治理轉(zhuǎn)型，發(fā)揮浙江省江河湖泊在經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中的保障作用。比如浙江省人民政府審議通過了《浙江省綜合治水工作規(guī)定》《浙江省水污染防治行動計劃》《浙江省水利現(xiàn)代化行動計劃（一期2018-2022年）》等。在新時代中國特色社會主義思想的引導下，省政府強調(diào)要深入踐行“兩山”理論與“八八戰(zhàn)略”，全域建設美麗河湖，營造優(yōu)質(zhì)的生態(tài)、宜居和綠色濱水發(fā)展空間，助推鄉(xiāng)村振興和美麗浙江建設。

2.2.2專家學者的研究成果與想法

專家學者通過課題研究、編撰著作、學術會議等形式圍繞水環(huán)境治理傳達觀點，成了開啟水環(huán)境治理現(xiàn)代化政策窗口的重要政策源流。如：河北省石家莊市水務局的李懷甫認為城市水環(huán)境內(nèi)涵豐富，是城市防洪、排澇、供水、節(jié)水、防污、治污、親人、護水、景觀、生態(tài)的有機集合體，城市現(xiàn)代化需要水安全保障、水資源充足、水質(zhì)量潔凈、水景觀優(yōu)美、水生態(tài)良好、水文化豐富的城市水環(huán)境。浙江省溫嶺市人民法院的夏群佩認為在國家治理現(xiàn)代化背景下，實現(xiàn)水環(huán)境治理的現(xiàn)代化構建體現(xiàn)人民意志，政府、企業(yè)、社會各界等多元主體參與的聯(lián)動治理格局。這些具有學者與重要會議代表雙重身份的政策活動家所提出的見解觀點影響了我國現(xiàn)代化水環(huán)境治理相關政策的側(cè)重點。

2.3政治源流

結合中國基本國情，我國生態(tài)環(huán)境政策形成的主要由執(zhí)政黨的意識形態(tài)、政府部門領導的執(zhí)政理念以及公眾情緒構成。

2.3.1執(zhí)政黨的意識形態(tài)

自生態(tài)文明寫入中共十七大報告中以來，樹立生態(tài)文明觀念成了全社會的普遍要求。中共十八大提出了生態(tài)文明建設的具體措施，并將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局。黨的十八屆四中全會強調(diào)要“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境……促進生態(tài)文明建設。”此外，中共十九大報告中明確指出“推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局”需要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”。這些國家戰(zhàn)略反映了新時代社會主義建設中生態(tài)文明建設已成為重大課題，因此，應加強現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系的探索與研究，為生態(tài)文明建設奠定基礎，進而推動全面深化改革與全面建設小康社會的實現(xiàn)。在國家戰(zhàn)略推動作用下，構建生態(tài)環(huán)境現(xiàn)代化治理體系的任務，逐漸凸顯在浙江省水環(huán)境治理的政策議程中。

2.3.2政府部門領導的執(zhí)政理念

政府作為主要的政策主體，其關鍵人事的變動和經(jīng)濟社會發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，使決策者開始關注新時代生態(tài)環(huán)境治理體系的構建，對政策議程產(chǎn)生重大影響。自2003年以來，浙江省以“八八戰(zhàn)略”為總綱，在“兩山”理念的引領下，浙江省政府強調(diào)將生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程。省委十三屆四次全會通過了“五水共治”重大決策，要求全實現(xiàn)水岸同治、流域協(xié)治、城鄉(xiāng)共治、環(huán)境綜治。浙江省第十三屆委員會第五次全體會議通過《中共浙江省委關于建設美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》，強調(diào)建設美麗浙江應該“著力推進以治水為重點的環(huán)境綜合治理”“切實優(yōu)化‘詩畫江南人居環(huán)境”“弘揚具有浙江特色的人文精神”等。并且美麗河湖建設政策與浙江省人民政府、省水利廳、省生態(tài)環(huán)境廳的主要人事變動密切相關。主要決策者的重視會影響相關問題受到的關注強度。

2.3.3國民情緒的同頻共振

水環(huán)境質(zhì)量的改善以及公眾對美好生活的要求，水環(huán)境問題的現(xiàn)代化治理日益受到社會公眾的關注，人們在享受優(yōu)質(zhì)的水環(huán)境的同時，開始強調(diào)岸坡生態(tài)的修復、河湖文化的挖掘以及河湖基礎設施的完善等，扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與美麗浙江建設。并且浙江省近年扎實推進生態(tài)文明建設，不少浙江企業(yè)要求從“生態(tài)負擔”向“生態(tài)紅利”轉(zhuǎn)變，強調(diào)在生態(tài)環(huán)境建設時兼顧經(jīng)濟發(fā)展，加快打造浙江經(jīng)濟升級版，實現(xiàn)綠色發(fā)展。對公眾情緒的識別與重視也是影響水環(huán)境問題進入政策議程的另一個重要內(nèi)容。省政府的基層考察、問卷調(diào)查或是網(wǎng)絡問政都是獲取建議、傳遞政策內(nèi)容的重要途徑。自2014年以來，浙江省每年在全省范圍內(nèi)開展“五水共治”公眾滿意度調(diào)查，從滿意度、參與度、信心度等方面，深入了解社會公眾對水環(huán)境問題治理的意見和建議，以此準確評估工作成效，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的薄弱環(huán)節(jié)，助力推進治水工作。截至2019年初，浙江省網(wǎng)民規(guī)模達到4543.7萬人，互聯(lián)網(wǎng)技術的普及以及新媒體的發(fā)展為社會公眾環(huán)保情緒表達提供了便利人們常常借助網(wǎng)絡平臺、電視節(jié)目向省政府領導、相關職能部門反映對水環(huán)境治理的訴求與意見。浙江省公民對水環(huán)境治理的關注度及其公開化表達，顯著提高了水生態(tài)環(huán)境治理在政策議程中的地位。

2.4政策之窗

五水共治進入了成果收割期這一焦點事件開啟了政策之窗。該事件將主要決策者關注點引向七年來治水成果的回顧與反思，有助于針對多種問題與要求對水環(huán)境治理體系做出完善與創(chuàng)新；另一方面它不僅得到新聞媒體、專家學者與公眾的關注，還引起浙江省政府領導及相關部門的重視。政策之窗稍縱即逝，如果沒有把握住，它就會關閉。而中共十九大提出要加快生態(tài)文明體制改革，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局這一觀念，對美麗河湖建設方案的實施與認可發(fā)揮了推動作用。美麗河湖建設作為水環(huán)境治理體系的創(chuàng)新模式，成了具有可行性的政策方案。以浙江省水利廳為代表的各部門領導通過不同的方式圍繞生態(tài)環(huán)境治理進行討論，要求推動治水領域的改良與創(chuàng)新，強調(diào)水環(huán)境治理現(xiàn)代化具有經(jīng)濟、社會、文化等諸多意義，以期盼相關政策能夠盡快出臺。例如：浙江省水利廳“五水共治”工作領導小組辦公室的朱法君指出“‘美麗河湖既是群眾的愿望，也是鄉(xiāng)村振興、大花園建設、‘唐詩之路打造的重要內(nèi)容，對浙江的經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設意義深遠，可將其作為浙江治水的升級版”。當政策之窗被開啟時，三大源流便出現(xiàn)匯合的機會，通過問題的日益凸顯，政策制定者對民意的關注，政策企業(yè)家的積極行動等因素的推動作用，問題、政策、政治三大源流走向正式耦合，推動問題進入政策議程，保障政策成功出臺。