彭森

我國(guó)現(xiàn)在在土地開發(fā)和供給方面，實(shí)行的還是高度集中的垂直統(tǒng)一的計(jì)劃管理方式，可以說，現(xiàn)行土地制度已成為制約發(fā)展、穩(wěn)定最大的難點(diǎn)、熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題。

4月以來黨中央和國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》和《加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》。這兩個(gè)分別被簡(jiǎn)稱為中央9號(hào)文、10號(hào)文的基礎(chǔ)性、綜合性重磅改革文件，兩個(gè)文件出臺(tái)的時(shí)機(jī)非常重要，帶有不同的特點(diǎn)。

中央全面深化改革委員會(huì)第14次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一。《加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》體現(xiàn)了目標(biāo)導(dǎo)向的原則，而《構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》體現(xiàn)了問題導(dǎo)向的原則，用市場(chǎng)化改革的思路和方式破解當(dāng)前發(fā)展中遇到的矛盾和問題。

9號(hào)文講了五大要素，其中第一條就是土地要素的市場(chǎng)化配置，這也是9號(hào)文的亮點(diǎn)所在，即要素市場(chǎng)化配置、特別是土地要素市場(chǎng)化配置，是市場(chǎng)化改革再出發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)。土地制度改革將為我國(guó)的市場(chǎng)化改革和高質(zhì)量發(fā)展提供新的突破口和動(dòng)力源。

土地要素市場(chǎng)化改革涉及四大關(guān)系和土地財(cái)政

改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大廈建立起來了，各方面取得很大進(jìn)展。但是，就土地要素來講，其市場(chǎng)化配置進(jìn)展非常緩慢、相對(duì)滯后。政府對(duì)土地要素集中計(jì)劃管理、行政配置的比例相當(dāng)高，而且行政干預(yù)的問題也相當(dāng)突出。

我國(guó)現(xiàn)在在土地開發(fā)和供給方面，實(shí)行的還是高度集中的垂直統(tǒng)一的計(jì)劃管理方式;從土地的征收、出讓，特別是土地一級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行情況看，主要還是行政配置方式;從土地價(jià)格形成和土地收益情況看，價(jià)格體系扭曲，市場(chǎng)信號(hào)比較混亂，土地利用效益相對(duì)低下。可以說，現(xiàn)行土地制度已成為制約發(fā)展、穩(wěn)定最大的難點(diǎn)、熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題。

要解決這個(gè)問題，可能涉及到一些重大的關(guān)系——包括政府與市場(chǎng)、中央與地方、城市與鄉(xiāng)村、沿海與內(nèi)陸地區(qū)的關(guān)系等等。

在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，我國(guó)土地管理制度目前還是高度集中計(jì)劃管理模式，以行政配置為主，市場(chǎng)配置占的比重非常低。建設(shè)用地的規(guī)模、規(guī)劃都是由政府制定，用地指標(biāo)由政府計(jì)劃管理和分配。農(nóng)業(yè)、工業(yè)、住宅用地的配置，主要都是通過地方政府、而不是由市場(chǎng)完成。這降低了土地的利用效益，制約了城市的發(fā)展。

改革開放以來，通過建立國(guó)有建設(shè)用地的招、拍、掛制度，在一定程度上推進(jìn)了土地要素配置的市場(chǎng)化。但是，根據(jù)國(guó)土統(tǒng)計(jì)年鑒等資料，2018年國(guó)有建設(shè)用地的供給總量（10年來平均每年供地880萬(wàn)畝）中，政府劃撥的仍占60%，通過招、拍、掛出讓的不到40%。

在中央與地方的關(guān)系方面，高度集中、垂直統(tǒng)一的土地配置方式，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。用地層層審批，周期很長(zhǎng)、效率很低。每年800多萬(wàn)畝的土地使用指標(biāo)中有大量機(jī)動(dòng)指標(biāo)，這也滋生了尋租空間。

在城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系方面，城鄉(xiāng)土地要素流通不暢是一個(gè)重大的制約因素。我國(guó)的城市化率已經(jīng)超過60%了，農(nóng)民522.9億人，其中外出農(nóng)民工1.7億人。各地農(nóng)村的農(nóng)房空置率普遍在20%以上，典型案例最高的達(dá)到70%，沿海很多地方達(dá)到40%。這是個(gè)很大的問題。

同時(shí)，農(nóng)村集體土地的價(jià)格嚴(yán)重扭曲，宅基地不能流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入遲遲無(wú)法提高。根據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村集體用地65.5億畝，但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)賬面資產(chǎn)只有6.5萬(wàn)億;而國(guó)企的資產(chǎn)有160萬(wàn)億，這兩者相差非常多。主要是集體土地的價(jià)值沒法算，這也反映了土地沒有充分市場(chǎng)化。

在沿海與內(nèi)陸地區(qū)的關(guān)系方面，土地要素的配置與工業(yè)化、市場(chǎng)化、人口流動(dòng)的趨勢(shì)不相適應(yīng)。從這幾年的情況來看，中西部地區(qū)土地利用規(guī)模每年增長(zhǎng)的速度高于沿海，這是因?yàn)?，這些地區(qū)建設(shè)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施，補(bǔ)過去的短板。但是沿海地區(qū)土地利用效率更高，土地的需要量更大。

這些年出臺(tái)了一些耕地占補(bǔ)平衡、增減掛鉤的政策，允許跨地區(qū)、跨省域用地指標(biāo)交易。說實(shí)在話，這看起來是個(gè)進(jìn)步，但還很不夠，因?yàn)榭缡⊥恋刂笜?biāo)的交易嚴(yán)格由國(guó)家自然資源部進(jìn)行管理和審批，統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一實(shí)施調(diào)劑價(jià)格，統(tǒng)一資金收取和使用支配，計(jì)劃管理色彩依然比較濃厚。

除了這四個(gè)關(guān)系的問題，還存在嚴(yán)重的土地財(cái)政問題。2018年，地方土地一級(jí)市場(chǎng)通過招、拍、掛出讓國(guó)有土地資金收入達(dá)到6.5萬(wàn)億元，占當(dāng)年地方政府性基金收入的91%，相當(dāng)于地方公共預(yù)算本級(jí)收入60%以上。但是，由于政策調(diào)整等問題，目前的土地財(cái)政難以為繼，存在嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了近30年，但土地還處于計(jì)劃管理狀態(tài)，積累了大量問題。無(wú)論是從問題導(dǎo)向要求還是目標(biāo)導(dǎo)向要求，都要求我們加快土地制度改革。

宅基地跨集體流轉(zhuǎn)是個(gè)試金石

關(guān)于土地制度改革，近七八年陸續(xù)出臺(tái)了一些改革政策措施，其中包括2015年出臺(tái)的三塊地試點(diǎn)改革，2018年、2019年全國(guó)人大對(duì)于土地承包法、土地管理法進(jìn)行了重要修訂，今年4號(hào)文件提出了非基本農(nóng)田的用地審批授權(quán)委托給省級(jí)政府等措施。但是，我覺得這些措施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。三塊地改革的33個(gè)縣的試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，后來延長(zhǎng)一年，但是宅基地改革基本沒有破題。

9號(hào)文件的要求也考慮到目標(biāo)導(dǎo)向的要求，按十九屆四中全會(huì)提出的到2035年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，土地制度改革下一步可以劃為三個(gè)階段，每個(gè)階段集中完成一些任務(wù)。比如第一個(gè)階段，在“十四五”時(shí)期應(yīng)該以初步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)作為主要任務(wù)，落實(shí)好9號(hào)文件提出的農(nóng)村土地制度改革任務(wù)。

一是全面推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革，實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地和國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)，探索建立公平合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。這個(gè)重要問題在“十四五”時(shí)期必須把步子邁得大一些。

二是進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化的配置改革，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)盤活存量用地和低效率用地，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用的范圍，推進(jìn)國(guó)企存量用地的盤活利用，同時(shí)完善盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度。

三是落實(shí)9號(hào)文件講的閑置用地和存量土地的合理利用，關(guān)鍵一條是深化農(nóng)村宅基地試點(diǎn)的改革。中央深改委第14次會(huì)議也通過了深化農(nóng)村宅基地制度改革的試點(diǎn)方案，里面講了很多，但最重要的是把33個(gè)縣試點(diǎn)沒有解決的問題在這期間重點(diǎn)解決。33個(gè)試點(diǎn)縣在一些方面有一定進(jìn)展，但是在放活宅基地使用權(quán)，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，探索宅基地的有償使用退出機(jī)制方面沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，這是很大的問題。

適度放活宅基地使用權(quán)，主要解決三個(gè)問題。首先，要建立真正的自愿退出機(jī)制，現(xiàn)在往往是強(qiáng)調(diào)了所有權(quán)、資格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán);但是農(nóng)民宅基地的退出權(quán)，包括退出的范圍、補(bǔ)償資金的來源、承接主體沒有破題。其次，是對(duì)存量閑置宅基地的盤活利用，包括自主經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)，要將吸引投資的各種體制機(jī)制障礙徹底破除。最后，也是最核心的問題，就是宅基地跨集體流轉(zhuǎn)。這個(gè)問題是個(gè)試金石。宅基地跨集體流轉(zhuǎn)問題如果不突破，宅基地的市場(chǎng)化配置、農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提升等問題就解決不了。

四是進(jìn)一步改革土地計(jì)劃管理方式，賦予省級(jí)政府更大的用地自主權(quán)。國(guó)發(fā)4號(hào)文件已經(jīng)提出，非永久性基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)普遍授權(quán)委托省級(jí)政府，并在8個(gè)省進(jìn)一步擴(kuò)大一些試點(diǎn)。這方面的任務(wù)主要是建立新的公平、公開、透明、規(guī)范的土地供應(yīng)指標(biāo)體系，對(duì)這個(gè)體系做出根本性改革。

增強(qiáng)土地管理的合理性，要使城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)更多地由省級(jí)政府負(fù)責(zé)。探索全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的用地保障。這個(gè)任務(wù)包括9號(hào)文件講到的一些土地要素的市場(chǎng)化配置問題，是“十四五”時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)。

原則是中央向地方分權(quán)，政府向市場(chǎng)放權(quán)

按照十九屆四中全會(huì)提出的現(xiàn)階段和2035年的目標(biāo)，“十四五”之后還有兩個(gè)五年規(guī)劃，還要分兩個(gè)階段進(jìn)一步深化改革。堅(jiān)持的原則是中央向地方分權(quán)，政府向市場(chǎng)放權(quán)，用法律制度代替目前的政策文件，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地要素配置中的決定性作用。

在“十四五”后，“十五五”時(shí)期是第二個(gè)階段。這是一個(gè)整體轉(zhuǎn)軌過渡時(shí)期。這個(gè)過渡時(shí)期主要是逐步減少政府對(duì)土地資源的指令性的管理和配置，并最終取消土地利用的計(jì)劃指標(biāo)，基本建立起較完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?！笆濉笔堑谌A段，即鞏固完善土地市場(chǎng)階段。

按照四中全會(huì)要求，對(duì)標(biāo)2035年基本實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。土地制度改革要實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：

第一個(gè)目標(biāo)，在逐步減少政府對(duì)土地指令性計(jì)劃管理的基礎(chǔ)上，最后在這個(gè)階段真正廢除縱向由中央向地方下達(dá)用地計(jì)劃的制度，取消高度集中的用地指標(biāo)管理制度。

第二個(gè)目標(biāo)，是全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)和市場(chǎng)化配置。

第三個(gè)目標(biāo)，是政府從土地征收、出讓領(lǐng)域退出，還權(quán)給市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)政府的土地管理與經(jīng)營(yíng)職能分開，政府主要是通過定規(guī)則、調(diào)稅收和一些法律手段對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

第四個(gè)目標(biāo)，是土地的價(jià)格要通過競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)定價(jià)。當(dāng)然，起點(diǎn)是第一個(gè)階段集體建設(shè)用地同等入市、同價(jià)同權(quán)?，F(xiàn)在看，路子還很長(zhǎng)，需要一段時(shí)間落實(shí)了以后，在第三個(gè)階段實(shí)現(xiàn)土地價(jià)格完全由市場(chǎng)定價(jià)。

第五個(gè)目標(biāo)，地方政府能夠徹底擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。