李穎 李瓊 邱靜怡

(浙江省氣象科學(xué)研究所，浙江 杭州 310008)

0 引 言

氣象災(zāi)害嚴(yán)重影響人民生命及財產(chǎn)安全，而氣象巨災(zāi)造成的損失占?xì)庀鬄?zāi)害損失的比例尤其突出，對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈具有直接或間接的影響。世界氣象組織(WMO)統(tǒng)計表明，1992—2001年期間全球水文氣象災(zāi)害事件占各類災(zāi)害的90%左右,導(dǎo)致62.2萬人死亡,20多億人受影響,估計經(jīng)濟(jì)損失4500億美元,占所有自然災(zāi)害損失的65%左右[1]。1970—2009年間全球共發(fā)生的7870次氣象災(zāi)害事件共造成約186萬人死亡和19540億美元(2011年美元價格)的直接經(jīng)濟(jì)損失，死亡人口排在前10位的氣象災(zāi)害僅以占?xì)庀鬄?zāi)害總次數(shù)0.1%的比例造成70%的人員死亡，而直接經(jīng)濟(jì)損失排在前10位的氣象災(zāi)害占總損失的比例達(dá)19%，臺風(fēng)等風(fēng)暴類和洪澇災(zāi)害事件占總氣象災(zāi)害發(fā)生的79%，這兩種災(zāi)害造成的人員死亡和經(jīng)濟(jì)損失占?xì)庀鬄?zāi)害的比例分別為56%和85%[2]。如何在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)形勢下、氣候背景條件下、氣象觀測預(yù)報發(fā)展水平下，了解氣象巨災(zāi)損失及補(bǔ)償方式的現(xiàn)狀并有效規(guī)劃其未來發(fā)展路徑，準(zhǔn)確定位氣象部門的參與深度與服務(wù)方式，成為我國氣象防災(zāi)減災(zāi)中亟待解決的重要問題。

1 巨災(zāi)定義及氣象巨災(zāi)現(xiàn)狀

對于巨災(zāi)的定義，不同領(lǐng)域的學(xué)者，對巨災(zāi)的理解與認(rèn)識有一定的差異，并沒有一個統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，且針對突發(fā)性巨災(zāi)(如地震、洪澇等)考慮較多，而對漸發(fā)性巨災(zāi)(如旱災(zāi)、雪災(zāi)等)的劃分標(biāo)準(zhǔn)考慮較少。根據(jù)已有研究，巨災(zāi)是由超強(qiáng)致災(zāi)因子造成的人員傷亡多、財產(chǎn)損失大、影響范圍廣、救助需求高，且一旦發(fā)生就使受災(zāi)地區(qū)無力自我應(yīng)對，必須借助外界力量進(jìn)行處置的特大自然災(zāi)害。主要具備以下幾個特點(diǎn)[3]：1)致災(zāi)強(qiáng)度大，巨災(zāi)通常由某一種特大致災(zāi)因子或者由重、特大致災(zāi)因子和其引發(fā)的一系列次生災(zāi)害形成的災(zāi)害鏈構(gòu)成;或者一個特定地區(qū)和特定時段，多種致災(zāi)因子并存或并發(fā)形成的多災(zāi)種疊加構(gòu)成。2)災(zāi)害損失重，巨災(zāi)通常造成大量的人員傷亡，巨額的財產(chǎn)損失，嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會和自然環(huán)境影響，形成大范圍的災(zāi)區(qū)。3)救助需求高，巨災(zāi)的應(yīng)急救助和恢復(fù)重建等通常需要更大區(qū)域甚至國家層面的扶持救助，有時國際援助也不可或缺。

就全球而言，根據(jù)世界衛(wèi)生組織和比利時政府災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(EM-DAT)數(shù)據(jù)，對近50 a(1970年至2019年10月)全球氣象巨災(zāi)案例并結(jié)合2019年具體事件進(jìn)行統(tǒng)計分析(圖表略)?？梢钥闯觯瑏喼奘悄昃鶜庀缶逓?zāi)事件發(fā)生頻數(shù)最多的地區(qū)，也是年均氣象巨災(zāi)事件造成遇難人數(shù)、受災(zāi)人數(shù)排名第二的地區(qū)。其中，造成亞洲遇難人數(shù)和受災(zāi)人數(shù)最多的氣象災(zāi)害是熱帶氣旋，約占所有氣象災(zāi)害的97%。

就我國而言，對建國以來(1949—2013年)氣象災(zāi)害情況統(tǒng)計表明[4]，受災(zāi)累計死亡人口(1950s:>10000人/a，2000s后：<1000人/a)及死亡率呈顯著下降趨勢；直接經(jīng)濟(jì)損失絕對值(1950s:<1000億元/a；2000s以來：>3000億元/a)呈顯著上升趨勢；死亡人口和直接經(jīng)濟(jì)損失占所有自然災(zāi)害的比例多年平均值分別為55%和87%。以2004—2008年期間為例[5]，我國每年因氣象災(zāi)害導(dǎo)致大約2600人死亡,約4億人次受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積平均達(dá)到4100萬 hm2左右,絕收面積平均460萬 hm2左右,直接經(jīng)濟(jì)損失平均約為2360億元，所造成的經(jīng)濟(jì)損失大約占到國民生產(chǎn)總值的1%～3%。

2 我國氣象巨災(zāi)風(fēng)險管理面臨的問題與挑戰(zhàn)

2.1 氣候變化背景下氣象巨災(zāi)風(fēng)險可能增大

全球氣候變化背景下，極端氣象災(zāi)害的發(fā)生面臨更多的不確定性。IPCC第五次評估報告指出，1983—2012年可能是過去1400 a中最暖的30 a。在1880—2012年期間，全球平均陸地和海表溫度升高了0.85℃。研究表明全球平均海平面上升速率在1901—2010年間的平均值為每年1.7 mm，1971—2010年間為每年2.0 mm，1993—2010年間為每年3.2 mm，海平面上升速率明顯加快。氣候變暖改變了大氣、海洋的環(huán)流，強(qiáng)熱帶氣旋活動可能增強(qiáng)，可能造成更為極端氣象災(zāi)害的增加和影響區(qū)域擴(kuò)大。據(jù)瑞再研究院Sigma報告統(tǒng)計，2017年全球因災(zāi)害導(dǎo)致的保險損失約為1,360億美元，遠(yuǎn)高于前10 a的平均值(580億美元)。由此可見，我國極端氣象災(zāi)害的發(fā)生的可能性不容忽視。氣象巨災(zāi)保險已經(jīng)并將在未來很長一段時間內(nèi)成為氣象災(zāi)害保險中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)問題。

2.2 氣象巨災(zāi)保險賠付比尚有一定差距

保險是有效減緩自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的有效手段，而我國巨災(zāi)保險賠付比與發(fā)達(dá)國家相比尚有差距。在全球有關(guān)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)計中，來自保險公司的賠款要占到整個災(zāi)害損失的36%以上，發(fā)達(dá)國家這一指標(biāo)甚至高達(dá)80%以上，而在我國，許多自然災(zāi)害保險公司所承擔(dān)的比重甚至不足1%。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年初造成直接經(jīng)濟(jì)損失1516.5億元的南方冰凍雨雪災(zāi)害，僅獲得了保險業(yè)3%左右的賠付。這表明我國氣象災(zāi)害保險的風(fēng)險分散和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮，此類保險業(yè)務(wù)的發(fā)展尚有巨大的提升空間。

2.3 巨災(zāi)風(fēng)險管理迫切需要對極端事件的捕捉

氣象數(shù)據(jù)觀測手段及預(yù)報預(yù)測技術(shù)的進(jìn)步，極端數(shù)據(jù)的捕捉能力增強(qiáng)，對巨災(zāi)保險風(fēng)險預(yù)測結(jié)果和氣象保險業(yè)的發(fā)展具有重要影響。在氣象災(zāi)害風(fēng)險評估中，保險費(fèi)率和準(zhǔn)備金的精算往往是基于歷史氣象記錄，歷史氣象事件記錄量的時空精度將嚴(yán)重制約致災(zāi)因子概率分布的估算精度，進(jìn)而對風(fēng)險評估結(jié)果的可靠性和穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響。尤其是出現(xiàn)次數(shù)較少但又影響巨大的極端氣象災(zāi)害事件，其評估的重現(xiàn)期結(jié)果往往會更不穩(wěn)定，導(dǎo)致評估的風(fēng)險不確定性增加。例如，1992年襲擊美國佛羅里達(dá)的Andrew颶風(fēng)就導(dǎo)致了11家保險公司因無法賠付而倒閉。2005年颶風(fēng)Katrina造成了新奧爾良地區(qū)風(fēng)暴潮及洪水災(zāi)害，這一極端事件的水位記錄的加入，使得同一水位的重現(xiàn)期由原來的1200 a減少至397 a，一些保險公司不得不停止對該區(qū)域的投?；蚴翘岣弑ＹM(fèi)來應(yīng)對風(fēng)險。

2.4 氣象部門對巨災(zāi)風(fēng)險防范的參與方式較為單一

氣象部門在氣象保險推行中參與方式較為淺顯單一。雖然氣象災(zāi)害保險已經(jīng)在我國試行多年，我國保險行業(yè)對氣象災(zāi)害的認(rèn)識還不夠深刻，特別是在專業(yè)性較強(qiáng)的財產(chǎn)保險(如農(nóng)險和水險)等方面，氣象服務(wù)方式仍多處于比較淺顯的氣象致災(zāi)因子數(shù)據(jù)支持的直接提供等方面，缺乏氣象部門與保險公司對保險產(chǎn)品的設(shè)計的深度融合，缺乏災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)中定損、災(zāi)后核損的動態(tài)融合。氣象部門在未來氣象巨災(zāi)保險中的角色定位，探索氣象部門在氣象巨災(zāi)保險服務(wù)中進(jìn)行數(shù)據(jù)支持、產(chǎn)品設(shè)計、運(yùn)作機(jī)制等方面的深度參與方式具有重要實際意義。

3 我國氣象巨災(zāi)保險發(fā)展的新機(jī)遇

3.1 總體國家安全觀逐步構(gòu)建，綜合防災(zāi)減災(zāi)勢在必行

2014年，習(xí)近平總書記提出“總體國家安全觀”，要求既要重視傳統(tǒng)安全，又要重視非傳統(tǒng)安全，既重視發(fā)展問題，又重視安全問題，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件，堅持以民為本、以人為本，堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實國家安全的群眾基礎(chǔ)。2016年7月以來，習(xí)近平總書記多次就防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)作出重要指示批示，發(fā)表重要講話。2016年7月28日，習(xí)近平總書記視察唐山并發(fā)表重要講話，提出“兩個堅持”“三個轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，為我們做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理工作提供了根本遵循。2016年12月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016—2020年)》。在此背景下，氣象綜合防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)運(yùn)而生，勢在必行，而巨災(zāi)保險是氣象災(zāi)害風(fēng)險管理的一項重要工具。

3.2 中國特色應(yīng)急管理體制構(gòu)建進(jìn)入新階段

2018年3月下旬，根據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》、十三屆全國人大第一次會議審議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案等，國務(wù)院新組建應(yīng)急管理部。這標(biāo)志著，我國“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制”的構(gòu)建進(jìn)入了新的實質(zhì)性階段。應(yīng)急管理部的組建，充分體現(xiàn)了應(yīng)急管理與常態(tài)管理相結(jié)合的現(xiàn)代治理新趨勢。中國特色應(yīng)急管理體制的構(gòu)建進(jìn)入新階段，為加強(qiáng)氣象與保險業(yè)合作、整合社會應(yīng)急產(chǎn)業(yè)資源以及為氣象部門全面參與自然災(zāi)害應(yīng)對提供了新的機(jī)遇。

3.3 新國十條塑造保險夢，巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善

巨災(zāi)保險制度建設(shè)是黨的十八屆三中全會提出的政府服務(wù)及財政制度化改革的重要任務(wù)之一。2014年8月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》(即“新國十條”),宣布將保險納入災(zāi)害事故防范救助體系，進(jìn)一步提出以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以商業(yè)保險為平臺，以多層次風(fēng)險分擔(dān)為保障，建立巨災(zāi)保險制度；研究建立巨災(zāi)保險基金、巨災(zāi)再保險等制度，逐步形成財政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制”。建立巨災(zāi)保險制度會為我國巨災(zāi)保險發(fā)展開辟新的廣闊空間，為巨災(zāi)的綜合風(fēng)險管理帶來更新鮮的血液。瑞士再保險公司(SwissRe)2019年第一期Sigma研究報告分析認(rèn)為，未來10 a，亞洲新興市場將引領(lǐng)新興市場保費(fèi)增長,15 a后中國將成為最大的保險市場；隨著經(jīng)濟(jì)重心繼續(xù)從西方轉(zhuǎn)移至東方，新興市場將為全球經(jīng)濟(jì)提供增長動力,7大新興市場對全球增長的貢獻(xiàn)率將高達(dá)42%，其中僅中國的貢獻(xiàn)率就達(dá)到27%。因此，全面融入氣象巨災(zāi)保險制度的建立和實踐，是氣象部門義不容辭的責(zé)任。

3.4 國內(nèi)和國際氣象防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)任務(wù)帶來難得機(jī)遇

正在全球氣候變化、快速城市化的背景下,極端天氣氣候災(zāi)害多發(fā)頻發(fā),對綜合氣象防災(zāi)減災(zāi)的開展提出了更高的要求。常態(tài)化和非常態(tài)化相結(jié)合的災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報預(yù)警能力不足、多部門聯(lián)動機(jī)制不足、公眾自救意識不足等問題成為我國綜合氣象防災(zāi)減災(zāi)工作存在的短板[6]。黨中央、國務(wù)院關(guān)于“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、雄安新區(qū)和粵港澳灣區(qū)等戰(zhàn)略和規(guī)劃的發(fā)布與實施，既給氣象部門帶來了挑戰(zhàn)，也送來了難得的機(jī)遇。

4 國外巨災(zāi)保險制度與我國氣象巨災(zāi)保險試點(diǎn)情況

許多國家和地區(qū)的巨災(zāi)保險制度發(fā)展較早，因此他們的運(yùn)行經(jīng)驗對于我國現(xiàn)階段巨災(zāi)保險的試行和進(jìn)一步探索具有重要的借鑒意義。國外比較典型的巨災(zāi)保險制度有日本地震保險、美國加州地震保險、土耳其地震保險、中國臺灣地震保險、新西蘭地震保險、美國佛羅里達(dá)颶風(fēng)保險、美國國家洪水保險、英國洪水保險(擴(kuò)展到自然災(zāi)害)、法國自然災(zāi)害保險、日本農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險和加勒比地區(qū)巨災(zāi)保險共保體等[7-12]，可以看到，20世紀(jì)90年代開始，美國、日本等自然災(zāi)害高發(fā)的發(fā)達(dá)國家已經(jīng)將區(qū)域性、多災(zāi)種的自然災(zāi)害風(fēng)險評估成果，與減災(zāi)規(guī)劃、社會發(fā)展相結(jié)合，并取得了顯著效果，為沿海重大工程項目的選址及設(shè)防、災(zāi)害應(yīng)急期間政府決策、人員疏散、救援力量調(diào)配等提供了重要的科學(xué)依據(jù)，在巨災(zāi)應(yīng)對中發(fā)揮了重要作用。美國聯(lián)邦緊急事件管理局(FEMA)專門負(fù)責(zé)包括水災(zāi)、地震、颶風(fēng)、海嘯、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害以及火災(zāi)、恐怖威脅等在內(nèi)的各種突發(fā)公共事件的處理，全面協(xié)調(diào)減災(zāi)、預(yù)防、緊急管理和恢復(fù)重建等工作，是美國應(yīng)對巨災(zāi)的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在應(yīng)對巨災(zāi)中形成了預(yù)警發(fā)布、災(zāi)害應(yīng)急、恢復(fù)重建等一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

2014年，國務(wù)院于發(fā)布的《國務(wù)院加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》中，明確提出，建立巨災(zāi)保險制度，鼓勵各地根據(jù)風(fēng)險特點(diǎn)，探索對臺風(fēng)、地震等災(zāi)害的有效保障模式。2017年1月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》提出，“鼓勵各地結(jié)合災(zāi)害風(fēng)險特點(diǎn)，探索巨災(zāi)風(fēng)險有效保障模式”。在政策支持下，涵蓋氣象巨災(zāi)在內(nèi)的巨災(zāi)保險試點(diǎn)陸續(xù)展開[15-17]。2014年7月，深圳第一個開始巨災(zāi)保險試點(diǎn)，此后寧波、云南、四川、廣東、黑龍江等地相繼開展巨災(zāi)保險試點(diǎn)。試點(diǎn)工作各具特色，例如，2014年啟動的深圳市巨災(zāi)保險，針對臺風(fēng)等15種災(zāi)害以及由此引發(fā)的核事故風(fēng)險，提供每人最高10萬元的保險保障。2016年廣東巨災(zāi)保險項目試點(diǎn)啟動，這是我國首次使用商業(yè)保險為地方財政提供保險保障。該項目采用指數(shù)保險的形式，以風(fēng)速、降雨量等參數(shù)作為理賠的依據(jù)，保險賠付支付給地方財政，用于政府在公共領(lǐng)域的救助和重建等工作，為廣東10個試點(diǎn)城市提供超過20億元的保險保障。黑龍江省在2016年開展了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，專門保障農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的抗巨災(zāi)能力，為精準(zhǔn)扶貧貢獻(xiàn)保險業(yè)的力量。試點(diǎn)中產(chǎn)生了諸如“寧波模式”等經(jīng)驗，在制度設(shè)計、保險產(chǎn)品等方面也發(fā)現(xiàn)了許多問題和不足，有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善?，F(xiàn)就試點(diǎn)初期涵蓋氣象災(zāi)害的深圳、寧波巨災(zāi)保險試點(diǎn)情況展開研究，對基本情況、產(chǎn)品設(shè)計、政府參與方式、特色點(diǎn)等角度進(jìn)行比較，以期從中吸取經(jīng)驗，探索路徑。

4.1 深圳巨災(zāi)救助保險

1)基本情況

深圳巨災(zāi)從2014年5月開始試點(diǎn)，由深圳市民政局與人保財險深圳市分公司正式簽署《深圳市巨災(zāi)救助保險協(xié)議書》，由市政府全額出資3600萬元向商業(yè)保險公司購買巨災(zāi)保險服務(wù)，成為全國首個巨災(zāi)落地的試點(diǎn)項目。

在試點(diǎn)過程中，深圳城市巨災(zāi)險不斷調(diào)整改進(jìn)，引入巨災(zāi)“共保體”模式，保單設(shè)計不斷完善，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，保障范圍擴(kuò)大，保障力度走在全國前列。

2)產(chǎn)品設(shè)計及改進(jìn)

根據(jù)深圳市自然災(zāi)害、地理地質(zhì)條件、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)及核安全風(fēng)險等特點(diǎn)，保障范圍覆蓋到“15種災(zāi)害(暴風(fēng)、暴雨、崖崩、雷擊、洪水、龍卷風(fēng)、颮線、臺風(fēng)、海嘯、泥石流、滑坡、地陷、冰雹、內(nèi)澇、主震震級4.5及以上的地震)及其次生災(zāi)害”造成的人身傷害、房屋損失補(bǔ)償?shù)取?/p>

保障對象為“當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時處于深圳市行政區(qū)域范圍內(nèi)的所有自然人，包括常住人口以及臨時來深圳出差、旅游、務(wù)工、搶險救災(zāi)和見義勇為等人員”。

保險責(zé)任包括以下方面：①人身傷亡救助費(fèi)用：主震震級4.5級及以上地震、海嘯、及其次生災(zāi)害導(dǎo)致的人身傷亡每人每次災(zāi)害責(zé)任限額25萬元，每次災(zāi)害總限額20億元；其他災(zāi)害其次生災(zāi)害導(dǎo)致的人身傷亡每人每次災(zāi)害責(zé)任限額25萬元，每次災(zāi)害總限額1億。②轉(zhuǎn)移安置費(fèi)用：核應(yīng)急救助費(fèi)用，每人每次災(zāi)害責(zé)任限額2500元，每次災(zāi)害總限額5億元；其他緊急轉(zhuǎn)移安置費(fèi)用，每人每次災(zāi)害責(zé)任限額300元，每人每天限額20元，每次災(zāi)害總限額1000萬元。③災(zāi)后救助費(fèi)用：災(zāi)后人員救助費(fèi)用，其中受災(zāi)人員過渡期生活救助標(biāo)準(zhǔn)為每人每次災(zāi)害責(zé)任限額2250元，每人每天限額25元，遇難人員家屬安置費(fèi)用按每位遇難人員2萬元標(biāo)準(zhǔn)，以上兩項合計每次災(zāi)害總限額200萬元；居民住房倒損補(bǔ)償費(fèi)用，每戶每次災(zāi)害責(zé)任限額2萬元，每次災(zāi)害總限額2億元。(注：由于保額不斷改進(jìn)，以上為2020年標(biāo)準(zhǔn))

3)政府參與方式

政府全額出資購買保險，由民政局負(fù)責(zé)對接，構(gòu)改革后劃市應(yīng)急管理局主辦。

4)巨災(zāi)共保體

試點(diǎn)過程中，引入“共保體”承保模式，以一家首席保險承保機(jī)構(gòu)為主，多家保險承保機(jī)構(gòu)為輔，共同承保。在政府采購方式上，由單一來源采購改為向社會公開招標(biāo)。2016年，深圳市民政局通過深圳政府采購中心網(wǎng)上平臺公開招標(biāo)，由國壽產(chǎn)險深圳分公司、太平洋產(chǎn)險深圳分公司和華泰財險深圳分公司組成的共保體中標(biāo)。2019年，深圳市巨災(zāi)保險共保體由人保財險、太平洋財險、太平財險、國壽財險、平安財險5家保險公司組成，其中，人保財險為首席保險人。

4.2 寧波公共巨災(zāi)保險

1)基本情況

2014年3月，寧波向原中國保監(jiān)會正式提出開展巨災(zāi)保險試點(diǎn)，并獲得了批準(zhǔn)。同年11月，寧波遵循“廣泛覆蓋、基本保障、市場化運(yùn)作、循序漸進(jìn)”的原則，出臺《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于開展巨災(zāi)保險試點(diǎn)工作的實施意見》，由政府出資3800萬元向商業(yè)保險公司購買巨災(zāi)保險服務(wù)，提供6億元的風(fēng)險保障。2018年寧波公共巨災(zāi)保險正式進(jìn)入實施階段。

寧波巨災(zāi)保險可以用6個字概括，多層次廣覆蓋。公共巨災(zāi)保險體系已經(jīng)形成了政府、基層組織和保險機(jī)構(gòu)各方密切協(xié)作的救災(zāi)工作網(wǎng)絡(luò)，提高了防災(zāi)減災(zāi)的社會合力，成為政府應(yīng)用現(xiàn)代金融保險手段提高應(yīng)對重大自然災(zāi)害風(fēng)險能力的創(chuàng)新案例，被稱為“寧波巨災(zāi)保險樣板”。

2)產(chǎn)品設(shè)計及改進(jìn)

巨災(zāi)保險的保障范圍為當(dāng)?shù)厝菀自馐艿呐_風(fēng)、龍卷風(fēng)、強(qiáng)熱帶風(fēng)暴、暴雨、洪水和雷擊及其引起的突發(fā)性滑坡、泥石流、水庫潰壩、漏電和化工裝置爆炸、泄漏等次生災(zāi)害造成的人身傷亡撫恤及家庭財產(chǎn)損失救助。

保障對象為災(zāi)害發(fā)生時處于寧波市行政區(qū)域范圍內(nèi)的所有人口(包括常住人口及來寧波出差、旅游、務(wù)工的流動人口)的人身傷亡撫恤，以及寧波市行政區(qū)域內(nèi)常住居民(有寧波市戶籍或持有居住證的人員)的家庭財產(chǎn)損失救助。

保險責(zé)任中明確最高限額。因巨災(zāi)導(dǎo)致人身傷亡的，由保險機(jī)構(gòu)賠付，撫恤金額最高10萬元/人；居民實際居住的住房發(fā)生財產(chǎn)損失的，救助額度最高2000元/戶；居民因在巨災(zāi)期間的見義勇為行為導(dǎo)致死亡、殘疾的，由保險機(jī)構(gòu)賠付最高每人10萬元的見義勇為增補(bǔ)撫恤費(fèi)用。

通過3 a多的試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2017年12月，寧波市政府出臺《關(guān)于深化巨災(zāi)保險工作的實施意見》，在保障范圍和責(zé)任方面，自然災(zāi)害保險的保障范圍增加了暴雪責(zé)任險種，雷擊保險責(zé)任擴(kuò)大到居民家庭財產(chǎn)損失救助，把因重大突發(fā)公共安全事故造成的人身傷亡撫恤和安置費(fèi)用，也納入保障范圍。

3)政府參與方式

①政府全額出資購買保險，由民政局負(fù)責(zé)對接，機(jī)構(gòu)改革后劃市應(yīng)急管理局主辦。②注資建立巨災(zāi)基金。③市政府每年另行安排1020萬元資金建立巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金，當(dāng)巨災(zāi)保險年度經(jīng)營出現(xiàn)虧損時，可動用準(zhǔn)備金彌補(bǔ)保險虧損，平滑巨災(zāi)保險的經(jīng)營波動。④監(jiān)管巨災(zāi)保險運(yùn)行，并不斷調(diào)整改進(jìn)試點(diǎn)。

4)巨災(zāi)基金

2019年，寧波建立巨災(zāi)基金，財政首期注入500萬元啟動資金，主要用于承擔(dān)在政府巨災(zāi)保險賠付限額以上的賠付，并充分調(diào)動各方力量，廣泛吸收社會捐贈資金，形成一個全社會共同參與的應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險的公共平臺。寧波市巨災(zāi)保險基金會通過招標(biāo)的方式，選取中標(biāo)銀行開設(shè)基本存款賬戶和專用存款賬戶。

5)成果成效

巨災(zāi)保險共保體，在提升理賠服務(wù)品質(zhì)、巨災(zāi)保險知曉率、防災(zāi)減災(zāi)宣傳、培訓(xùn)演練、災(zāi)害研究等方面取得了一定成效，為城市的防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害救助提供了“保險服務(wù)”模式。

5 氣象部門參與巨災(zāi)保險的對策建議

5.1 加強(qiáng)氣候變化監(jiān)測預(yù)測，努力做好巨災(zāi)風(fēng)險把控標(biāo)桿

工業(yè)革命以來，溫室氣體排放速度的增加使得全球變暖已成為共識，“人類世”被地球系統(tǒng)科學(xué)家認(rèn)為代替全新世的新地質(zhì)紀(jì)元[13]。20 a前，IPCC提出了臨界點(diǎn)的概念,當(dāng)時認(rèn)為，只有當(dāng)全球變暖超過前工業(yè)化時期水平之上5℃時，才可能到達(dá)氣候系統(tǒng)中的這些臨界點(diǎn)，而在10 a前確定的氣候臨界點(diǎn)中，有一半以上或已被激活[14]。如何衡量全球氣候變化條件下的氣象巨災(zāi)風(fēng)險，是未來一段時間氣象部門亟需關(guān)注的問題。

對于氣候變化條件下的極端事件超越概率的預(yù)估，將對國家巨災(zāi)償付制度、保險產(chǎn)品乃至保險業(yè)布局的規(guī)劃設(shè)計起到?jīng)Q定性作用。歷史上多次巨災(zāi)融資計劃不足都是由于對未來風(fēng)險的低估造成的，比如，1992年極具破壞力的安德魯颶風(fēng)發(fā)生之前，對颶風(fēng)單個損失最大損失估計是70億美元，而該事件造成的損失達(dá)260億美元(其中155億美元是可保損失)，由此造成了許多保險公司、再保公司等在財務(wù)上陷入了困境。因此，氣象部門作為氣候變化首當(dāng)其沖的監(jiān)測預(yù)測要害部門，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用好氣候監(jiān)測及中長期預(yù)測的有效技術(shù)手段，及時有效的為政府、公眾和保險等行業(yè)部門的長期巨災(zāi)風(fēng)險把控提供科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀的方向性建議和技術(shù)支撐。

5.2 氣象災(zāi)害無國界無區(qū)劃，勇于引領(lǐng)巨災(zāi)保險頂層設(shè)計

從國家層面，黨中央、國務(wù)院關(guān)于“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、雄安新區(qū)和粵港澳大灣區(qū)等戰(zhàn)略和規(guī)劃的發(fā)布與實施，既給氣象部門帶來了挑戰(zhàn)，也送來了難得的機(jī)遇。國際社會更加期待我國在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。氣候承載力評估和氣候變化風(fēng)險評估是戰(zhàn)略規(guī)劃實施中首先面臨的關(guān)鍵科學(xué)問題之一。氣象部門擁有全球監(jiān)測、全球預(yù)報和全球服務(wù)能力，同時重視多災(zāi)種、災(zāi)害鏈和災(zāi)害遭遇的綜合氣象風(fēng)險防范能力建設(shè)，為國內(nèi)外重大戰(zhàn)略項目實現(xiàn)“防災(zāi)減災(zāi)，氣象先行；氣候變化，政策溝通；國際交流，減災(zāi)合作，綠色發(fā)展，互聯(lián)互通；絲路繁榮，命運(yùn)與共”提供了支撐。

從地方層面，根據(jù)首批巨災(zāi)保險試點(diǎn)的深圳、寧波、大理的試點(diǎn)情況來看，寧波、大理的巨災(zāi)保險存在極高的保險賠付率，多年的苦心經(jīng)營仍無法抵擋一次巨災(zāi)事故的沖擊;若加上保險營業(yè)的各項稅費(fèi)，承保公司在巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)上可能存在虧損。反觀傳統(tǒng)保險，并非所有的風(fēng)險都可以用保險工具來處理，而必須符合幾個前置條件：1)每個風(fēng)險單位損失的可能性是可以預(yù)計的;2)每個風(fēng)險單位是相互獨(dú)立的;3)風(fēng)險是要大體同質(zhì)的;4)大量同質(zhì)的風(fēng)險。只有符合以上條件才能符合大數(shù)法則，而巨災(zāi)的發(fā)生，往往會在短時間內(nèi)對受災(zāi)地區(qū)的財物造成嚴(yán)重?fù)p害，大量風(fēng)險標(biāo)的同時遭受損失，使得巨災(zāi)保險所要求的風(fēng)險標(biāo)的獨(dú)立性較弱、甚至喪失，進(jìn)而導(dǎo)致保險公司在巨災(zāi)事故中面臨極高的賠付率。加之極端氣候現(xiàn)象的頻發(fā)，巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)面臨著更大的挑戰(zhàn)。雖然保費(fèi)均有當(dāng)?shù)卣袚?dān)，但并不有利于巨災(zāi)保險的推廣和公眾防災(zāi)意識的提高。

氣象巨災(zāi)，特別是臺風(fēng)、干旱、雨雪冰凍災(zāi)害等，都是跨區(qū)域、大范圍、損失大、影響范圍同質(zhì)樣本多的災(zāi)害，跨國界、跨區(qū)域建立“巨災(zāi)基金”、“巨災(zāi)共保體”具有較大可行性。因此，氣象部門可以積極發(fā)揮專業(yè)特長，抓住機(jī)遇，積極參與跨區(qū)域巨災(zāi)保險頂層設(shè)計中來。

5.3 借鑒兄弟行業(yè)前瞻經(jīng)驗，積極主導(dǎo)氣象巨災(zāi)模型研發(fā)

多年來，中國巨災(zāi)模型多處于研究階段，商用模型較匱乏。即使保險公司、再保險公司各自擁有內(nèi)部模型，但由于若干精選模型在保險行業(yè)普遍運(yùn)用，仍主要依賴于全球3家模型公司AIR、RMS及EQE。

近年，我國巨災(zāi)模型自主研發(fā)能力正在不斷提高。2003年以來，保監(jiān)會推動了我國家庭財產(chǎn)的地震保險制度的探索研究，同時，在農(nóng)業(yè)氣象巨災(zāi)保險制度方面也進(jìn)行了有益探索。2018年5月，中國再保險集團(tuán)正式發(fā)布了我國首個擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、可商用的地震巨災(zāi)模型，對系統(tǒng)性提升我國地震巨災(zāi)風(fēng)險量化管理能力具有里程碑意義。繼地震模型之后，研發(fā)符合我國國情的其他自然災(zāi)害巨災(zāi)模型列入規(guī)劃。

氣象部門需緊抓機(jī)遇，借鑒地震巨災(zāi)模型開發(fā)的成熟經(jīng)驗，結(jié)合自身實際，積極與應(yīng)急管理部門、保險業(yè)相關(guān)部門齊心合力攻堅，積極推動科技專業(yè)創(chuàng)新在氣象巨災(zāi)風(fēng)險管理中的應(yīng)用實踐與商業(yè)化，以實現(xiàn)最大限度減輕氣象災(zāi)害風(fēng)險。

5.4 加強(qiáng)新時期全方位合作，創(chuàng)新建立健全服務(wù)機(jī)制體制

2014年8月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》(即“新國十條”),宣布將保險納入災(zāi)害事故防范救助體系?！靶聡畻l”提出：以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以商業(yè)保險為平臺，以多層次風(fēng)險分擔(dān)為保障，建立巨災(zāi)保險制度；研究建立巨災(zāi)保險基金、巨災(zāi)再保險等制度，逐步形成財政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。

目前，巨災(zāi)風(fēng)險衍生工具運(yùn)用不充分。以美國為例，巨災(zāi)保險衍生品市場自1992年成立以來，已有巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)互換、巨災(zāi)債券等多種交易形式。與國外相比，我國巨災(zāi)保險尚處在探索階段，風(fēng)險證券化和其他有關(guān)衍生工具在我國的嘗試與運(yùn)用還不成熟。因此，氣象部門應(yīng)當(dāng)考慮多層次參與巨災(zāi)保險分擔(dān)機(jī)制的探索、研究、建設(shè)，以及多種創(chuàng)新型合作服務(wù)模式的建立。

當(dāng)前形勢下，以發(fā)展較早、承包積極性較高的農(nóng)業(yè)氣象巨災(zāi)保險為例，其在制度機(jī)制上還相當(dāng)不足，缺乏制度創(chuàng)新活力。一方面，需要加強(qiáng)在國家層面建立保險與氣象服務(wù)的合作機(jī)制。例如，可以加強(qiáng)氣象部門與銀保監(jiān)會合作，出臺相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)業(yè)等行業(yè)氣象服務(wù)的健康持續(xù)發(fā)展。另一方面，需要加強(qiáng)建立氣象服務(wù)信息的保險行業(yè)共享機(jī)制，主要包括短期天氣預(yù)報、氣象災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警、農(nóng)業(yè)氣象情報、中長期氣候預(yù)報信息，以便保險公司提前做好災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警、業(yè)務(wù)風(fēng)險管控和災(zāi)情預(yù)評估等工作。