趙曉華

【摘要】清朝吸納歷代經(jīng)驗(yàn)，建立了系統(tǒng)完備的救災(zāi)制度，其內(nèi)容主要包括報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、籌賑、賑災(zāi)、善后等多個(gè)方面，基本覆蓋整個(gè)救災(zāi)過程。清朝將救災(zāi)責(zé)任法律化，救災(zāi)立法體系嚴(yán)整靈活，從而確保救災(zāi)制度有效運(yùn)行。清代救災(zāi)制度建設(shè)與王朝活動(dòng)同步進(jìn)行，存在較為明顯的階段性變化。

【關(guān)鍵詞】清朝 救災(zāi)制度 荒政 救災(zāi)立法 【中圖分類號】K249 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

清朝集中國古代救災(zāi)制度之大成，建立了系統(tǒng)、完備的救災(zāi)制度

中國古代社會(huì)將救濟(jì)災(zāi)荒的法令、制度與政策、措施統(tǒng)稱為“荒政”。作為中國最后一個(gè)封建王朝，清朝吸納歷代經(jīng)驗(yàn)，救災(zāi)制度嚴(yán)整完備，主要包括報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、籌賑、賑災(zāi)、善后等多個(gè)方面，基本覆蓋整個(gè)救災(zāi)過程。

報(bào)災(zāi)，即將災(zāi)情自下而上逐級上報(bào)，是救災(zāi)啟動(dòng)的首要程序。順治十七年（1660），明確規(guī)定報(bào)災(zāi)期限：直省災(zāi)傷，先以情形入奏，夏災(zāi)限六月終旬，秋災(zāi)限七月終旬?？睘?zāi)即由地方官勘察受災(zāi)程度，確定成災(zāi)分?jǐn)?shù)?？睘?zāi)是確定災(zāi)蠲分?jǐn)?shù)及賑濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。清代將成災(zāi)分?jǐn)?shù)按照受災(zāi)輕重分成一至十分，受災(zāi)六分至十分者為成災(zāi)，五分以下為不成災(zāi)。雍正六年（1728），確定以四十五日作為勘災(zāi)期限。在救災(zāi)過程中，籌集賑需是非常關(guān)鍵的步驟。清代的籌賑方式，包括朝廷調(diào)撥、省縣協(xié)濟(jì)、地方籌集，以及鼓勵(lì)個(gè)人捐輸、捐納的賑捐等。其中，朝廷調(diào)撥是清前期救災(zāi)錢糧的主要來源，發(fā)帑和截漕是中央首選的籌款賑災(zāi)措施。晚清以降，由于中央財(cái)政匱乏，賑捐所得成為救災(zāi)款項(xiàng)的大宗。

賑災(zāi)是清代救災(zāi)制度中最為重要的環(huán)節(jié)。在賑災(zāi)前，先要進(jìn)行查賑。查賑是為賑濟(jì)做準(zhǔn)備，其內(nèi)容是劃分貧戶等差，核對災(zāi)民戶口，填寫賑票。清代規(guī)定，災(zāi)民以16歲以上為大口，未至16歲為小口，尚在襁褓者不入賑冊。查賑之后進(jìn)行散賑，即將賑濟(jì)米糧發(fā)放到災(zāi)民手中。災(zāi)民賑糧，應(yīng)由州縣官親自散給。如果州縣官不能兼顧，督撫應(yīng)派遣委員協(xié)同辦理。賑災(zāi)的具體內(nèi)容，包括災(zāi)蠲、賑濟(jì)、緩征、平糶、安輯等。災(zāi)蠲，即根據(jù)成災(zāi)情況，減免災(zāi)民的賦稅課征。雍正六年（1728），確定了災(zāi)蠲比例：被災(zāi)十分者免錢糧七分，九分者免六分，八分者免四分，七分者免二分，六分者免一分。乾隆三年（1738），又準(zhǔn)被災(zāi)五分者經(jīng)地方官查勘明確，免錢糧十分之一。緩征是將受災(zāi)地區(qū)應(yīng)征額賦暫緩征收。從緩征時(shí)間來看，有緩至次年麥?zhǔn)旌蠡蚯锍珊笳魇照?，也有按照?zāi)情分作兩年、三年或五年征者。平糶的目的是平抑災(zāi)區(qū)糧價(jià)。災(zāi)歉之時(shí)，米價(jià)昂貴，國家通過動(dòng)發(fā)常平倉谷、截留漕米與采買谷石等方式，減價(jià)平糶，以接濟(jì)災(zāi)民糧食。清代也鼓勵(lì)民間自愿平糶，并給予相應(yīng)的表彰獎(jiǎng)賞。

作為賑災(zāi)中最為重要的環(huán)節(jié)，賑濟(jì)由政府無償發(fā)放糧食、款項(xiàng)及其他物資，以幫助災(zāi)民度過難關(guān)。清代的賑濟(jì)方式多元靈活，包括摘賑、普賑、續(xù)賑、大賑、展賑、抽賑、補(bǔ)賑等，貫穿救災(zāi)的整個(gè)階段，頗能反映清代救災(zāi)制度的周密完整。摘賑是首先采取的賑濟(jì)方式。勘驗(yàn)戶口時(shí)，如果遇到老病孤苦、情狀危慘、急不能待者，可以由委員驗(yàn)明情形，知會(huì)印官先行賑濟(jì)，是謂摘賑。摘賑之后實(shí)行正賑，又稱為普賑、急賑或先賑。乾隆朝《戶部則例》規(guī)定，秋季逢水旱成災(zāi)，“將乏食貧民，不論成災(zāi)分?jǐn)?shù)，均先行正賑一個(gè)月”。正賑一般發(fā)生于夏末秋初的八月份，賑濟(jì)期限一個(gè)月，按一個(gè)月三十天的標(biāo)準(zhǔn)給予錢糧。正賑之后還有續(xù)賑，又稱接賑，時(shí)間多在九、十兩月。正賑結(jié)束之后，災(zāi)民所得口糧已經(jīng)吃完，而下一步大規(guī)模的賑濟(jì)，即大賑，自十一月初一才開始，很多極貧災(zāi)戶以及老病孤寡之人生活陷入絕境，對這些“一經(jīng)停賑，即難存活”者，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行賑濟(jì)，使其生活可以延續(xù)到大賑開始，此種賑濟(jì)方式即為“續(xù)賑”。正賑或續(xù)賑之后進(jìn)行的賑濟(jì)為加賑，也稱大賑。加賑一般自十一月份起，按照成災(zāi)分?jǐn)?shù)，分極貧、次貧確定賑濟(jì)期限。乾隆七年定例：成災(zāi)六分者，極貧加賑一個(gè)月；成災(zāi)七八分者，極貧加賑兩個(gè)月，次貧加賑一個(gè)月；成災(zāi)九分者，極貧加賑三個(gè)月，次貧加賑兩個(gè)月；成災(zāi)十分者，極貧加賑四個(gè)月，次貧加賑三個(gè)月。加賑完畢一般是次年三四月份，此時(shí)距麥?zhǔn)者€有一定時(shí)期，災(zāi)民生計(jì)如果依然艱難，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行賑濟(jì)，稱為展賑。為了維持地方社會(huì)穩(wěn)定、恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對勘不成災(zāi)的地區(qū)，抽取部分極貧災(zāi)戶進(jìn)行賑濟(jì)，是為抽賑。

另外，自然災(zāi)害發(fā)生，有些災(zāi)民未及官府勘災(zāi)就已外出逃荒，歸來時(shí)已經(jīng)錯(cuò)過普賑，對這些災(zāi)民，官府應(yīng)按照勘災(zāi)時(shí)另行登記的數(shù)額及極貧、次貧等級，補(bǔ)給相應(yīng)數(shù)額的賑濟(jì)物資。從賑濟(jì)類別來看，清代主要包括發(fā)放糧食的糧賑、發(fā)放銀兩的銀賑和以煮粥救濟(jì)災(zāi)民的煮賑等，具體規(guī)定亦可謂細(xì)致周祥。如對因水災(zāi)而坍塌房屋的修費(fèi)，乾隆《欽定戶部則例》中分別奉天等十八省，根據(jù)民房性質(zhì)、受災(zāi)程度給予不同的修費(fèi)。例如山西省水沖民房的修費(fèi)銀，全坍者，瓦房每間一兩二錢，土房每間八錢；半坍者，瓦房每間五錢，土房每間四錢。類似規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)明確，具有很強(qiáng)的可操作性。

清代非常重視災(zāi)后生產(chǎn)的恢復(fù)，善后的制度主要有借貸和安輯等。借貸的目的是維持災(zāi)民生活和恢復(fù)災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，借貸的物資有錢糧、籽種、耕牛、農(nóng)具等。清朝極為重視對災(zāi)民的安輯，主要辦法為留養(yǎng)和資遣。留養(yǎng)即對外來饑民收留安置，賑給口糧飯食，搭棚置屋供其棲身。為了保證災(zāi)民能進(jìn)行春耕，開春之后，由地方官員組織將外地流民資遣回籍。乾隆五年（1740），規(guī)定資送流民的路費(fèi)，每大口每天給制錢二十文，小口減半。

除了救災(zāi)制度外，清代注重防救結(jié)合，還建立了一系列防災(zāi)的相關(guān)制度。比如用于儲糧備荒的倉儲制度。其中，作為歷代倉儲最基本形式的常平倉自西漢創(chuàng)立，一直為后代沿襲。常平倉作為官倉，設(shè)立在州縣城，乾隆年間，常平倉設(shè)置達(dá)到巔峰，其儲量之大、推行之廣、規(guī)制之周密，遠(yuǎn)超前代。清代常平倉糧數(shù)量最高年份為乾隆五十六年（1791），達(dá)45752580石。義倉設(shè)立于市鎮(zhèn)，清代義倉建設(shè)同樣超越前代。乾隆十八年（1753），總督方觀承奏稱，直隸全省共39687個(gè)村莊，設(shè)義倉1005座。義倉的經(jīng)營有官辦、民辦、官民合辦等多種形式，大體上，乾隆朝以官辦為主，嘉道以后民辦力量日益增強(qiáng)。另外還有鄉(xiāng)村的社倉。朝廷鼓勵(lì)民間捐輸，在本鄉(xiāng)設(shè)置社倉，作為本鄉(xiāng)借貸平糶之用。常平倉、社倉和義倉構(gòu)成互為補(bǔ)充的倉儲網(wǎng)絡(luò)。再如，因?yàn)樗殿l繁，清朝積極治理河患，重視灌溉事業(yè)，建立了相應(yīng)的水利政策。清政府在黃河、運(yùn)河以及直隸水系流經(jīng)地域建立了河務(wù)河防體系，加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)水利事務(wù)的管理，設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，明確相應(yīng)職責(zé)。為了加強(qiáng)防災(zāi)中的信息流通，清代建立了奏報(bào)雨水、糧價(jià)及農(nóng)業(yè)收成的制度，地方政府均負(fù)有報(bào)告雨水、糧價(jià)、收成的責(zé)任，需要將當(dāng)?shù)刈匀粴夂驙顩r、糧食價(jià)格變化、農(nóng)業(yè)收成分?jǐn)?shù)，定期或不定期地逐級上報(bào)中央。