王冠軍，廖四輝，戴向前，劉 嘯

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作，是中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》 確定的重要改革任務(wù)。按照《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》（水規(guī)計〔2016〕397 號）（以下簡稱《試點方案》）要求，通過2 年左右時間，在陜西、江蘇、湖北、寧夏、甘肅等省份探索水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的路徑和方法，界定權(quán)利人的責(zé)權(quán)范圍和內(nèi)容，著力解決所有權(quán)邊界模糊， 使用權(quán)歸屬不清，水資源和水生態(tài)空間保護(hù)難、監(jiān)管難等問題，為在全國開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)積累經(jīng)驗。

一、試點任務(wù)和實施情況

1.試點任務(wù)

按照《試點方案》，試點任務(wù)主要包括三個方面。

一是劃定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍。 縣級以上地方人民政府組織水利、國土資源等部門依法劃定河湖管理范圍， 以此為基礎(chǔ)劃定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍， 明確地理坐標(biāo)，設(shè)立界樁、標(biāo)示牌，并由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)向社會公布。

二是確定水域、岸線等水生態(tài)空間權(quán)屬。 依據(jù)劃定的水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，明確其所有權(quán)和功能定位，按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有關(guān)規(guī)定實施統(tǒng)一登記。 對于空間范圍內(nèi)的土地，屬于國家所有的，登記為國家所有；屬于集體所有的，登記為集體所有。 水生態(tài)空間范圍內(nèi)涉水工程占壓土地的按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有關(guān)要求辦理。

三是研究水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管措施。 根據(jù)劃界確權(quán)成果，試點地區(qū)提出加強(qiáng)水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管的措施。 水利、國土資源等有關(guān)部門建立加強(qiáng)監(jiān)管的工作機(jī)制，強(qiáng)化部門間的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動，嚴(yán)格水域、岸線等水態(tài)空間保護(hù)和監(jiān)管。 依據(jù)相關(guān)規(guī)劃和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，劃定水域、岸線功能區(qū)劃，明確分區(qū)用途和管理要求。 嚴(yán)格規(guī)范涉水建設(shè)項目審批、建設(shè)，禁止非法占用水域、岸線，防止現(xiàn)有水域面積衰減、岸線濫占濫用。

2.組織實施情況

一是加強(qiáng)試點工作組織推動?！对圏c方案》印發(fā)后，水利部、自然資源部成立了試點工作協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合各有關(guān)地方省級人民政府批復(fù)了試點實施方案，并通過多次組織召開試點工作推進(jìn)會、 開展試點中期評估、實地調(diào)研督導(dǎo)等方式，推動試點地區(qū)落實改革任務(wù)。 陜西、甘肅成立了由省政府分管省長任組長，水利、國土資源等相關(guān)部門和有關(guān)地方政府領(lǐng)導(dǎo)等組成的水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省水利廳。 江蘇省徐州市成立了市級水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。 長江委聯(lián)合湖北、河南兩省成立丹江口水庫水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)于長江委規(guī)劃計劃局。

二是研究制定實施方案。 陜西省印發(fā)了《陜西省渭河水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記實施方案》《陜西省渭河水流自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點實施細(xì)則》， 并將試點工作列為省委全面深化改革重點任務(wù)和省政府重點工作內(nèi)容，納入年度目標(biāo)考核指標(biāo)。 甘肅省印發(fā)了《甘肅省疏勒河流域干流水域岸線水生態(tài)空間確權(quán)實施方案》，長江委印發(fā)了《丹江口水庫水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作計劃表》，將試點工作納入了長江委“長江經(jīng)濟(jì)帶5+1+X”水利重點工作。

三是建立健全工作機(jī)制。 各試點地區(qū)和單位都明確了相關(guān)部門和地方責(zé)任分工，建立了各部門、各層級和公眾參與的工作機(jī)制。 陜西省建立了“省級統(tǒng)籌、市級抓總、縣級實施”工作機(jī)制。 甘肅省建立了專家評估與咨詢工作機(jī)制，酒泉市人民政府還設(shè)立試點工作實施辦公室專門負(fù)責(zé)試點工作。 徐州市水利局與國土資源局建立了溝通協(xié)作機(jī)制。 長江委多次組織召開工作推進(jìn)會，與湖北、河南兩省相關(guān)地區(qū)共同商討試點工作計劃和有關(guān)問題。

四是落實試點工作經(jīng)費。 各試點地區(qū)多渠道落實試點工作經(jīng)費，為確權(quán)登記基礎(chǔ)測量、設(shè)立標(biāo)識牌、登記入簿等提供了經(jīng)費保障。 陜西省落實下達(dá)工作經(jīng)費3 600 萬元； 甘肅省試點工作到位資金2 500 萬元； 長江委解決試點工作經(jīng)費2 680 萬元。 徐州市充分利用已有工作基礎(chǔ)，并結(jié)合相關(guān)工作落實了試點工作經(jīng)費。

二、試點進(jìn)展和經(jīng)驗做法

各試點地區(qū)和單位按照批復(fù)的試點實施方案推進(jìn)各項工作，取得了積極進(jìn)展和成效，基本完成了試點實施方案確定的目標(biāo)任務(wù)，并初步積累了一些好的做法和經(jīng)驗。

1.充分利用已有測圖，調(diào)查形成水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)“一張圖”

各試點將水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作緊密結(jié)合，在已有工作基礎(chǔ)上利用先進(jìn)的測繪、 信息分析處理等技術(shù)，建立健全水生態(tài)空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。陜西省渭河試點中，將集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證和2016 年土地利用現(xiàn)狀圖等“三圖層”相疊加，形成水生態(tài)空間“一張圖”并建立空間信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。 江蘇省徐州市將國土部門“三圖”（集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)登記發(fā)證、土地利用現(xiàn)狀圖），測繪部門0.3 m 分辨率高清影像圖，以及水利部門“兩圖”（河道管理范圍劃定邊界圖、河道管理范圍內(nèi)涉河建設(shè)項目調(diào)查摸底圖）等六圖疊加， 形成水生態(tài)空間確權(quán) “一張圖”。 丹江口水庫試點中，長江委結(jié)合已有的“水利一張圖”，進(jìn)一步開發(fā)拓展和系統(tǒng)集成，同步搭建了“水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)一張圖”。

2.結(jié)合區(qū)域特點探索構(gòu)建了不同類型河流水生態(tài)空間劃定方法

各試點依據(jù)《防洪法》《河道管理條例》等相關(guān)法規(guī)制度，以河道管理范圍為基礎(chǔ)，在尊重歷史、立足現(xiàn)狀、滿足需求的原則下，統(tǒng)籌考慮各方面因素與訴求，劃定水生態(tài)空間邊界范圍。 江蘇省徐州市將試點河道管理范圍明確為水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，河道管理范圍線采用堤防工程范圍線，城區(qū)段有堤防河道管理范圍線距外堤腳10～20 m， 農(nóng)區(qū)段有堤防河道堤防管理范圍線距外堤腳2～30 m，農(nóng)區(qū)段無堤防河道管理范圍線距河口10 m。陜西渭河試點結(jié)合渭河生態(tài)區(qū)和周邊建設(shè)與管理實際，有堤防的河段以堤防背水坡坡腳處確定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍的邊界線；無堤防的河段為峽谷， 以河道自然岸坎確定水域、 岸線等水生態(tài)空間范圍的邊界線。丹江口水庫以2016 年原國土資源部批復(fù)的丹江口水庫正常蓄水位170 m 設(shè)計土地征收線為水域、 岸線等水生態(tài)空間范圍的邊界線。

3.統(tǒng)籌考慮生態(tài)空間完整性、行政監(jiān)督管理便利性等因素，確定登記單元和權(quán)屬關(guān)系

陜西渭河水流作為獨立的登記單元，依據(jù)屬地管理的原則，由各縣（區(qū)）劃定本轄區(qū)的縣級登記單元。 登記單元橫向邊界為劃定的水域、岸線等水生態(tài)空間范圍的邊界線；單元縱向邊界與不動產(chǎn)登記的物權(quán)權(quán)屬邊界、第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的工作界線和轄區(qū)行政界線做好銜接。 在登記單元內(nèi)，明確水生態(tài)空間范圍內(nèi)不同資源的權(quán)屬，將自然資源登記單元號、登記機(jī)構(gòu)、所有權(quán)人、自然資源狀況等登記事項記載于自然資源登記簿中。 丹江口水庫統(tǒng)籌考慮了水生態(tài)空間完整性、庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展等因素，確定本次試點確權(quán)登記以縣級行政區(qū)為界， 分為6 個登記單元，由縣級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)按照職責(zé)范圍，負(fù)責(zé)對本轄區(qū)內(nèi)涉及的水域水生態(tài)空間進(jìn)行確權(quán)登記。

4.結(jié)合河長制等相關(guān)專項工作，構(gòu)建水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管體系

各試點結(jié)合已有工作基礎(chǔ)，不斷健全完善水域、岸線等水生態(tài)空間的監(jiān)管體制機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管。 陜西渭河試點充分利用渭河生態(tài)區(qū)已有工作基礎(chǔ)， 制定了生態(tài)區(qū)管理、水工程保護(hù)等制度，明確管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，劃定河道保護(hù)區(qū)、堤防保護(hù)區(qū)、堤外一級保護(hù)區(qū)、堤外二級保護(hù)區(qū)，實施空間管制措施，構(gòu)建水生態(tài)空間監(jiān)管體系，加強(qiáng)了水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管。 江蘇省徐州市把河湖劃界確權(quán)與河湖管理體制機(jī)制創(chuàng)新試點、全國水生態(tài)文明建設(shè)、水利風(fēng)景區(qū)創(chuàng)建、 水利工程建設(shè)相結(jié)合，實現(xiàn)村級以上溝河、水庫河長湖長全覆蓋，充分利用衛(wèi)星遙感、地理信息技術(shù)等現(xiàn)代化科技手段， 對試點河道范圍內(nèi)水域及岸線動態(tài)變化情況開展監(jiān)測和對比分析， 通過信息化建設(shè)實現(xiàn)市區(qū)主要河道相關(guān)資源的共享和信息快速查詢，扎實推進(jìn)水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管工作。 丹江口水庫實行流域與區(qū)域結(jié)合、 共同監(jiān)管的水資源管理模式， 將丹江口水庫監(jiān)管和水庫庫區(qū)周邊的十堰市、 南陽市河長制工作等相結(jié)合， 建立水行政聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化機(jī)制，廣泛聯(lián)合開展聯(lián)合執(zhí)法行動，定期召開水行政執(zhí)法聯(lián)席會議，總結(jié)交流丹江口水庫水行政執(zhí)法情況，通過明晰權(quán)責(zé)、齊抓共治，共同打造丹江口水庫完整的監(jiān)管和保護(hù)體系。

三、面臨的困難和問題

1.水域、岸線等權(quán)屬邊界界定問題

由于現(xiàn)行法律和有關(guān)政策沒有規(guī)定水生態(tài)空間所有權(quán)，對于水生態(tài)空間所有權(quán)是什么權(quán)利，水生態(tài)空間所有權(quán)主體是誰，水生態(tài)空間所有權(quán)與空間范圍內(nèi)的土地所有權(quán)是什么關(guān)系，有關(guān)各方理解不一致，有的還存在分歧，給水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)工作帶來了困難。 憲法規(guī)定水流屬于國家所有，而水域、岸線等水生態(tài)空間屬于水流的重要組成部分，也應(yīng)當(dāng)屬于國家所有，但這與水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地分屬國家所有和集體所有的現(xiàn)狀矛盾。

2.一些試點任務(wù)推進(jìn)存在困難

一是水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)存在耕地和基本農(nóng)田，生態(tài)保護(hù)和開發(fā)利用存在一定矛盾。 如渭河下游河道管理范圍內(nèi)仍有大量的耕地，土地開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)之間存在一定的矛盾。 二是水生態(tài)空間范圍內(nèi)的部分涉水工程權(quán)屬來源材料不全，無法申請辦理不動產(chǎn)權(quán)證。 徐州市部分河道發(fā)生改擴(kuò)建的水利工程設(shè)施，因當(dāng)時未嚴(yán)格履行改擴(kuò)建手續(xù)，權(quán)源檔案資料不全，且無法補辦，不符合辦理不動產(chǎn)登記條件，申請辦理不動產(chǎn)權(quán)證困難較大。 三是部分水生態(tài)空間范圍內(nèi)一地多證問題仍客觀存在，為全面查清自然資源家底、明晰自然資源產(chǎn)權(quán)等帶來了困難。

四、相關(guān)建議

中辦國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》要求重點推進(jìn)“大江大河等重要生態(tài)空間確權(quán)登記”。 2019 年7 月自然資源部等五部門印發(fā)的 《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》提出開展江河湖泊等水流自然資源確權(quán)登記；2019 年開始開展長江干流、太湖自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作；2020—2022 年從黃河、淮河、松花江、遼河、海河、珠江等大江大河全民所有自然資源中每年選擇一批開展統(tǒng)一確權(quán)登記。 為深入貫徹落實中央生態(tài)文明體制改革的有關(guān)要求，基于水域、 岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點情況，建議加強(qiáng)以下四方面工作。

1.鞏固和運用試點成果

試點在水域、岸線等水生態(tài)空間調(diào)查、劃界、監(jiān)管等方面積累了較為豐富的成果。 建議各試點地區(qū)和單位持續(xù)強(qiáng)化水生態(tài)空間監(jiān)管，進(jìn)一步鞏固試點成果，并結(jié)合自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等有關(guān)改革要求，進(jìn)一步擴(kuò)大改革范圍，深化實踐探索，力爭取得更大進(jìn)展。 考慮到水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記涉及多個層級政府和多個部門，建議確權(quán)登記工作過程中進(jìn)一步加強(qiáng)政府間協(xié)調(diào)和部門協(xié)同。

2.進(jìn)一步深化相關(guān)重大問題研究

應(yīng)綜合考慮河湖管理與保護(hù)、洪水管控等實際情況，研究明確中央與地方政府分級代理所有權(quán)職責(zé)的邊界。應(yīng)進(jìn)一步研究和明確水生態(tài)空間所有權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系，所有權(quán)人代表行使主體及行使內(nèi)容。應(yīng)進(jìn)一步研究和明確水生態(tài)空間所有權(quán)與水資源所有權(quán)、使用權(quán)之間的相互關(guān)系。

3.研究制定相關(guān)政策解決歷史遺留問題

針對涉水工程占壓土地因歷史復(fù)雜原因難確權(quán)、 水生態(tài)空間存在“一地多權(quán)”、河道管理范圍內(nèi)存在耕地和基本農(nóng)田等問題，建議有關(guān)部門共同研究出臺相關(guān)政策文件，指導(dǎo)試點地區(qū)和有類似情況的地區(qū)妥善處理有關(guān)問題。 關(guān)于河道管理范圍內(nèi)存在基本農(nóng)田， 應(yīng)根據(jù)2019 年自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》要求，逐步退出河湖管理范圍內(nèi)的基本農(nóng)田，并通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地、財政資金租賃土地等方式來解決。

4.加快推進(jìn)河流、湖泊管理范圍劃定工作

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》規(guī)定，以水流作為獨立自然資源登記單元的， 依據(jù)全國國土調(diào)查成果和水資源專項調(diào)查成果，以河流、湖泊管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定登記單元。 從政策規(guī)定和試點實踐看，河流、湖泊管理范圍劃定是江河湖泊等水流自然資源確權(quán)登記的重要基礎(chǔ)。 應(yīng)建立政府牽頭、部門協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，分類完善河流、 湖泊管理范圍劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)河流、湖泊管理范圍劃定。 ■