萬(wàn) 超，周 婷，張君偉，王東志

（永定河流域投資有限公司，100019，北京）

永定河是京津冀區(qū)域重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)屏障和生態(tài)廊道。 目前存在水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、環(huán)境承載能力差、河道斷流、生態(tài)系統(tǒng)退化、部分河段防洪能力不足等突出問(wèn)題，影響了京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。 按照京津冀協(xié)同發(fā)展要求，2016 年12月國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同水利部、原國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》， 啟動(dòng)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)，作為京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破的著力點(diǎn)，打造綠色生態(tài)河流廊道。 2018年6 月，京津冀晉四?。ㄖ陛犑校┱M建的永定河流域投資有限公司成立，探索以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的流域治理模式。 兩年來(lái)，按照習(xí)近平總書(shū)記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作在流域一體化治理上進(jìn)行了探索并取得了初步成效。

一、永定河流域一體化治理的頂層機(jī)制安排

在推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和加快生態(tài)文明建設(shè)的背景下， 國(guó)家層面加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，流域上下游強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，從頂層機(jī)制上圍繞永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作做了一系列創(chuàng)新性安排。

①三部委印發(fā)的《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）從目標(biāo)、思路、布局、生態(tài)需水量、水資源配置、項(xiàng)目安排、協(xié)同機(jī)制等方面提出了要求，是開(kāi)展流域一體化治理的重要依據(jù)。

《方案》提出，到2020 年，初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道；2025年，基本建成永定河綠色生態(tài)河流廊道。 在治理思路上，堅(jiān)持“治理、恢復(fù)、涵養(yǎng)、提升”相結(jié)合，統(tǒng)籌山水林田湖草生命共同體，突出水和林兩個(gè)生態(tài)要素，突出保障河湖生態(tài)用水，加大節(jié)水力度，遏制地下水超采，提升水源涵養(yǎng)能力，合理配置外調(diào)水。 在總體布局上，將永定河劃分為水源涵養(yǎng)區(qū)（三家店以上)、平原城市段（三家店—梁各莊）、平原郊野段（梁各莊—屈家店）、濱海段（屈家店—防潮閘）等4 個(gè)區(qū)段，突出重點(diǎn)，分區(qū)施策。 以冊(cè)田水庫(kù)、石匣里、響水堡、官?gòu)d水庫(kù)、三家店為控制站， 明確了基本生態(tài)環(huán)境需水量和目標(biāo)生態(tài)環(huán)境需水量， 提出了水資源配置方案和生態(tài)補(bǔ)水保障方案。 計(jì)劃實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、水量配置與用水保障、河道綜合整治、河道防護(hù)林建設(shè)、水源涵養(yǎng)、水源地保護(hù)及地下水壓采、 能力建設(shè)等7個(gè)方面78 個(gè)項(xiàng)目。提出強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一管理、加強(qiáng)河湖空間用途管控、推進(jìn)水權(quán)和林權(quán)制度改革、 成立部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組、 充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)作用、推行公司化運(yùn)作模式等流域綜合管理與協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

②2017 年6 月國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出探索以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化，擬由沿線各?。ㄖ陛犑校┱畢f(xié)商成立永定河治理投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱流域投資公司）， 是啟動(dòng)組建流域投資公司的指導(dǎo)文件。

文件提出成立流域投資公司，由統(tǒng)一的投資主體統(tǒng)籌推進(jìn)永定河流域治理與生態(tài)修復(fù)，科學(xué)安排各類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)序和節(jié)奏，上下游、干支流、左右岸協(xié)同有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)流域整體治理效果最大化。 文件對(duì)公司性質(zhì)、主要職責(zé)、注冊(cè)資本、股權(quán)比例、組織架構(gòu)、融資及運(yùn)營(yíng)模式、政策措施及推進(jìn)組建流域投資公司的工作安排提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。

③2017 年年底京津冀晉四?。ㄖ陛犑校┱炗喌摹督M建永定河流域投資有限公司合作框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《框架協(xié)議》），進(jìn)一步明確了公司職能，理清了政府、公司之間的工作界面，指定了出資人代表，細(xì)化了法人治理結(jié)構(gòu)，是組建流域投資公司的直接依據(jù)。

《框架協(xié)議》提出，四?。ㄖ陛犑校┱菍?shí)施永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體，流域投資公司負(fù)責(zé)具體工作，加快構(gòu)建沿線各地方政府和行業(yè)主管部門(mén)與流域投資公司之間“河長(zhǎng)”與“河工”的合作機(jī)制。 流域投資公司負(fù)責(zé)永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的總體實(shí)施和投融資運(yùn)作；統(tǒng)籌管理國(guó)家和沿線各地方政府用于永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的資金；受托統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)流域內(nèi)相關(guān)工程和資產(chǎn)。 防洪調(diào)度、水資源管理等重大事項(xiàng)，由沿線各地方政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。

在以上頂層機(jī)制安排下，部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室定期調(diào)度重點(diǎn)工作進(jìn)展情況， 協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。北京市、天津市、山西省朔州市、大同市和河北省張家口市均建立了區(qū)域協(xié)調(diào)工作機(jī)制，流域投資公司組織落實(shí)流域一體化治理具體工作。

二、永定河流域一體化治理主要實(shí)踐和初步成效

流域投資公司成立后，加快落實(shí)《方案》要求，按照頂層機(jī)制安排，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)、規(guī)劃統(tǒng)籌、主槽連通、設(shè)計(jì)銜接、方案復(fù)核、水量調(diào)度等手段加快開(kāi)展流域一體化治理工作。

1.編制技術(shù)引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，做好河道生態(tài)風(fēng)貌控制

為指導(dǎo)不同項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，做好整體生態(tài)風(fēng)貌的控制，在《方案》劃分的4 個(gè)區(qū)段的基礎(chǔ)上，根據(jù)河道所處的區(qū)位及兩岸空間功能、河道資源特色、歷史資源稟賦條件，按照河道與沿岸空間具體關(guān)系類(lèi)型劃分不同河道區(qū)段。 ①依據(jù)人為活動(dòng)對(duì)河流的干擾情況，將河道在宏觀層次分為自然地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)。 ②根據(jù)河道與城鎮(zhèn)的空間關(guān)系、 河道周邊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、河道周邊的用地功能，最終形成公共活動(dòng)段、生活服務(wù)段、文化風(fēng)貌段、郊區(qū)休閑段、農(nóng)林保育段、生態(tài)觀光段6類(lèi)分段。 ③劃分河段103 個(gè)，平均長(zhǎng)度16 km。 對(duì)6 種河段類(lèi)型，分別選取一段典型河道進(jìn)行風(fēng)貌示范設(shè)計(jì)，引導(dǎo)各河段的總體設(shè)計(jì)效果。 在典型河道選擇上，注重代表性、功能性和自然性；設(shè)計(jì)策略上，注重水生態(tài)、水景觀及水與自然、城市空間共融；典型設(shè)計(jì)上，從平面布置、斷面布置及設(shè)計(jì)要素的功能、尺度、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行引導(dǎo)。

2.研究管理設(shè)施規(guī)劃布局，提升流域運(yùn)營(yíng)管理能力

流域內(nèi)現(xiàn)狀管理設(shè)施總體不足，分布不均衡，而且僅限于對(duì)現(xiàn)狀水利工程設(shè)施進(jìn)行管理養(yǎng)護(hù)。 隨著永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目完工，對(duì)新的管理設(shè)施需求迫切，而且管理養(yǎng)護(hù)范圍也從單一的工程養(yǎng)護(hù)拓展為水工程、水環(huán)境、水生態(tài)的養(yǎng)護(hù)，需要增加新的管理設(shè)施。 本次管理設(shè)施規(guī)劃著眼于現(xiàn)狀和規(guī)劃新建項(xiàng)目的日常巡查、維修養(yǎng)護(hù)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、調(diào)度運(yùn)行、防汛物資儲(chǔ)備以及信息化設(shè)施的運(yùn)行管理，有需要的地方適當(dāng)擴(kuò)展社會(huì)服務(wù)及科普功能。 管理用房按照集中、分散相結(jié)合的原則，分層次安排。從類(lèi)型上分A、B、C 三類(lèi)， 其中，A 類(lèi)7 個(gè)，布置在主要城市，用于區(qū)域上行政管理人員辦公及防汛管理；B 類(lèi)29個(gè)， 設(shè)置在縣鄉(xiāng)級(jí)城鎮(zhèn)附近及重要節(jié)點(diǎn)，用于片區(qū)上負(fù)責(zé)運(yùn)行、觀測(cè)人員的辦公及防汛管理；C 類(lèi)20 個(gè)， 布置在重點(diǎn)水利工程附近， 用于負(fù)責(zé)具體工程運(yùn)行、 觀測(cè)人員的臨時(shí)辦公及周邊服務(wù)功能。合理利用現(xiàn)狀建筑資源，升級(jí)改造部分質(zhì)量較好的管理設(shè)施。

3.合理確定河道主槽規(guī)模，加快貫通全線生態(tài)通道

河道自然條件受不同季節(jié)徑流影響，河流斷面以灘地、主槽復(fù)合型式為主。 水利工程中對(duì)河道治理也往往采用復(fù)式斷面。 主槽規(guī)模需根據(jù)河道實(shí)際徑流條件、灌溉、生態(tài)等要求綜合確定。 《方案》明確提出要基本保障河流生態(tài)水量， 實(shí)現(xiàn)上下游河流生態(tài)通道基本貫通， 確定上下游主槽規(guī)模尤為重要。 永定河流域水資源供需矛盾突出，河道主槽過(guò)小容易漫灘，水量損失大，下游斷面生態(tài)水量小；河道主槽過(guò)大， 大部分時(shí)間生態(tài)流量不足以支撐主槽生態(tài)系統(tǒng)， 也會(huì)導(dǎo)致大部分時(shí)間無(wú)徑流漫灘，灘地生態(tài)系統(tǒng)退化?；谏鲜隹紤]， 官?gòu)d水庫(kù)以上河道主槽規(guī)模按照全年平均基本生態(tài)流量、灌溉等輸水平均流量的1.5 倍以及主要水文站的徑流數(shù)據(jù)（允許年內(nèi)出現(xiàn)漫灘的月份有20%~30%）， 統(tǒng)籌取外包線。 河道現(xiàn)狀主槽達(dá)到本次確定的主槽流量最小值的河段不再進(jìn)行擴(kuò)挖，減少對(duì)現(xiàn)狀河道的擾動(dòng)。

4.組織編制界河設(shè)計(jì)條件，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)統(tǒng)籌

永定河盧溝橋至屈家店段為平原河道，流經(jīng)北京市豐臺(tái)、房山、大興區(qū)，河北省保定市涿州市，廊坊市固安縣、永清縣、廣陽(yáng)區(qū)、安次區(qū)以及天津市武清區(qū)、北辰區(qū)，河道長(zhǎng)142.7 km，其中泛區(qū)段長(zhǎng)82 km。 此段河道計(jì)劃安排8 項(xiàng)工程、5 家設(shè)計(jì)單位參與。為做好跨省市界河道設(shè)計(jì)，組織編制了《永定河盧溝橋至屈家店河道主要設(shè)計(jì)條件的報(bào)告》， 統(tǒng)一了各項(xiàng)目高程系統(tǒng)、樁號(hào)系統(tǒng)，對(duì)各項(xiàng)目水面線、堤防設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、河道底高程等進(jìn)行了銜接。 水利部海河水利委員會(huì)組織對(duì)報(bào)告進(jìn)行了審查并批復(fù)，作為指導(dǎo)具體項(xiàng)目深化設(shè)計(jì)的依據(jù)。

5.開(kāi)展具體項(xiàng)目方案復(fù)核，服務(wù)流域整體治理目標(biāo)

2016 年年底國(guó)家三部委印發(fā)《方案》后，各地抓緊開(kāi)展《方案》分解落實(shí)和項(xiàng)目前期工作。2018 年6 月流域投資公司成立時(shí)，大量項(xiàng)目已經(jīng)由各地批復(fù)可研或初步設(shè)計(jì)，部分已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)。 部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、有關(guān)部委等對(duì)項(xiàng)目與《方案》的相符性高度重視。 2018 年11 月部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作的通知》， 要求圍繞流域生態(tài)水量保障目標(biāo)，對(duì)已批復(fù)實(shí)施的項(xiàng)目全面進(jìn)行復(fù)核，避免出現(xiàn)過(guò)度引水、刻意營(yíng)造大水面等問(wèn)題。 2019 年11 月水利部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)河道整治前期工作的通知》，要求加強(qiáng)流域?qū)用娼y(tǒng)籌，對(duì)部分已批復(fù)項(xiàng)目工程方案不合理， 影響工程質(zhì)量、安全和效益發(fā)揮的，流域投資公司應(yīng)商項(xiàng)目審批部門(mén)調(diào)整或優(yōu)化建設(shè)內(nèi)容。 流域投資公司組織第三方咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)對(duì)實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行全面復(fù)核。 2019 年實(shí)施的項(xiàng)目，核減了束窄河道空間但防護(hù)目標(biāo)不明確的堤防160 km， 減少攔河閘9 座，全面取消減滲措施， 調(diào)減水面面積190 hm2，對(duì)加強(qiáng)上下游連通性、保障生態(tài)水量起到重要支撐作用。

6.簽訂生態(tài)用水保障協(xié)議，推動(dòng)生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度

恢復(fù)和保障永定河生態(tài)用水、解決河道斷流問(wèn)題是永定河綜合治理和生態(tài)修復(fù)的主要目標(biāo)。 2018 年12月海河水利委員會(huì)、 北京市水務(wù)局、天津市水務(wù)局、河北省水利廳、山西省水利廳、永定河流域投資有限公司6 方共同簽訂 《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》，對(duì)生態(tài)水量目標(biāo)、調(diào)度管理、水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)、河道管護(hù)、治理任務(wù)、費(fèi)用結(jié)算等各項(xiàng)工作作出明確規(guī)定，開(kāi)啟了流域各方協(xié)同管理、共同保障永定河生態(tài)用水的良好局面。2019 年以來(lái)多次組織生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度，不斷增加通水河長(zhǎng)。 2019 年水頭到達(dá)盧溝橋以下16 km， 北京永定河山峽段40 多年首次實(shí)現(xiàn)不斷流。2020 年水頭進(jìn)入天津16 km， 實(shí)現(xiàn)京津冀晉水路連通。

在各地政府支持下，永定河流域一體化治理取得了初步成效。 永定河綜合治理和生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)任務(wù)全面開(kāi)展，官?gòu)d水庫(kù)八號(hào)橋濕地等已經(jīng)建成并發(fā)揮作用。 河道沿線生態(tài)環(huán)境逐步改善，地下水水位明顯回升，沿線部分古泉復(fù)涌， 出現(xiàn)了震旦雅雀、雀鷹、蒼鷺、白鷺等鳥(niǎo)類(lèi)，展現(xiàn)了較好的生態(tài)效益、社會(huì)效益。

三、流域一體化治理需要繼續(xù)推進(jìn)的有關(guān)工作

以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化，是在永定河流域落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的具體實(shí)踐，但流域一體化治理基礎(chǔ)薄弱、手段缺乏、政策機(jī)制不完善，下一步還需要強(qiáng)化綜合管理、深化改革創(chuàng)新，持續(xù)發(fā)揮治理成效。

1.強(qiáng)化河道空間管控和保護(hù)

加快完成河道管理范圍劃定工作，并推進(jìn)勘界釘樁工作，嚴(yán)格實(shí)施水域岸線管理和空間管控。 深入實(shí)施河長(zhǎng)制，加快推進(jìn)永定河流域“清四亂”常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，遏增量、清存量，確保強(qiáng)監(jiān)管見(jiàn)實(shí)效。 結(jié)合河長(zhǎng)制實(shí)施， 開(kāi)展入河排污口整治，促進(jìn)河道內(nèi)水質(zhì)改善。

2.加強(qiáng)流域水資源優(yōu)化配置

摸清流域內(nèi)水資源產(chǎn)匯流、入滲、蒸發(fā)等自然規(guī)律以及供、用、耗、排等用水規(guī)律。 統(tǒng)籌考慮引黃水、南水北調(diào)中線水、本地徑流、再生水等水源，提高生態(tài)用水保障程度。 加快上游農(nóng)業(yè)節(jié)水工作，推進(jìn)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整，恢復(fù)流域健康水循環(huán)系統(tǒng)。

3.建立專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的管護(hù)隊(duì)伍

在永定河流域探索建立以流域投資公司為主體的“河工”隊(duì)伍，有利于構(gòu)建職責(zé)明晰的“河長(zhǎng)”與“河工”管理體系。 建立專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的河道管護(hù)隊(duì)伍，也是落實(shí)補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管的重要抓手。在水工程管護(hù)基礎(chǔ)上，拓展水環(huán)境、水生態(tài)管護(hù)，制定符合永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)需求的統(tǒng)一管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展流域一體化管護(hù)。

4.建立完善有利于流域一體化治理的政策機(jī)制

為加強(qiáng)流域生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度，推進(jìn)建立以流域投資公司為平臺(tái)和紐帶，覆蓋引黃水、南水北調(diào)中線水、再生水等外部水源， 本地東榆林、冊(cè)田、友誼、響水堡、官?gòu)d等水庫(kù)，以及主要灌區(qū)取水口的流域一體化調(diào)度運(yùn)行與利益分配機(jī)制。 加快推進(jìn)流域內(nèi)市場(chǎng)化、多元化的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，積極探索具有永定河流域特色的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。 ■