王鵬輝 山西省發(fā)展和改革委員會宏觀研究院

對于一個省地域來說，它是一個政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)“五位一體”的綜合復雜巨系統(tǒng)。如何實現(xiàn)省域經(jīng)濟社會全面發(fā)展，對外開放是一個離不開的重要因素。對處于我國中部內部地區(qū)的山西而言，對外開放的水平高不高、質量好不好，很大程度上是影響著山西經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性問題。為此，如何提升山西對外開放的水平，怎樣找準切入點、突破點是一個關系重大、影響深遠的命題。

一、山西提升對外開放水平的重要性和必要性

從系統(tǒng)論的理論觀點看，“系統(tǒng)具有不斷地與外界環(huán)境進行物質、能量和信息交換的性質和功能，系統(tǒng)向環(huán)境開放是系統(tǒng)得以向上發(fā)展的前提，也是系統(tǒng)得以穩(wěn)定存在的條件”。而且，早在19世紀，自然科學已經(jīng)嚴格的證明了，“一個系統(tǒng)如果處于封閉狀態(tài)，與外界全然沒有任何交換，那么這個系統(tǒng)就會自發(fā)地走向混亂無序，或遲或早總會走向死亡”。從我國改革開放40多年的發(fā)展歷程看，現(xiàn)如今巨大的經(jīng)濟社會成就正是在開放的條件下取得的，國家綜合國力不斷增強、國際地位不斷提升，開放已經(jīng)成為當代中國最鮮明的標識。從我國發(fā)達地區(qū)的發(fā)展歷程看，也正是高水平的對外開放，不僅僅造就了東部沿海省份的經(jīng)濟飛速發(fā)展，而且成就了重慶、陜西等一批后起之秀。無論是理論分析，還是實踐檢驗，對外開放都是促進一個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵因素，其水平高低直接影響著一個區(qū)域的發(fā)展。

對山西而言，對外開放一直是歷屆省委省政府主要領導高度關注的重要任務。特別是，近年來，為充分發(fā)揮轉型綜改試驗區(qū)建設的戰(zhàn)略牽引作用，山西提出了建設“示范區(qū)”，打造“排頭兵”，構建“新高地”的“三大目標”，其中，構建“新高地”的主要目的就是不斷提升山西對外開放的水平。由于，對外開放水平的不斷提升，山西實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展大幅跨越、社會事業(yè)全面提升，但是，與黨中央對山西轉型發(fā)展給予的厚望相比，與先進省份的發(fā)展水平相比，與三晉人民對美好生活的期望相比，山西對外開放的水平還有很大的提升空間。如何提升山西對外開放的水平，怎樣找準切入點、突破點是當下緊迫需要解答的問題。

二、影響山西對外開放水平的主要因素

就省域經(jīng)濟發(fā)展而言，一般來說，對外開放涉及的主要維度有開放的目的、開放的對象和開放的程度等。首先，需要明確的問題就是，為什么需要開放，開放的目的是什么？從本質上講，開放是系統(tǒng)維持生存狀態(tài)、達到發(fā)展目的的一種手段和方式。從省域的視角看，開放的目的就是要吸引省外、國外的人才、資金、技術、設備和先進管理理念等，以期達到促進本省經(jīng)濟發(fā)展的目的。其次，需要辨析的問題是開放的對象。一個系統(tǒng)對誰開放、對誰封閉，是一個復雜的選擇性問題。同樣，從省域的視角看，主要的開放對象是企業(yè)。一個省域，只有健全行政體制、優(yōu)化營商環(huán)境，形成價值洼地，才能吸引到企業(yè)。因為對企業(yè)而言，有意愿來一個地方投資，能留在一個地方長期發(fā)展的根本目的是盈利，而且是相對其他地區(qū)能獲得更多的收益才會有動力留著一個地方。找準了開放的主要對象，時刻圍繞開放對象的屬性、特點和訴求，出實招、出真招，才能真正達到開放的目的。最后，需要把握的一個重大的問題就是開放的程度。正如前文所說，開放是系統(tǒng)存在的一個基本前提條件，但是在實際中，開放的程度是千差萬別。有些地區(qū)，開放僅僅停留在表面，停留在完成工作任務的層面。正如前幾年新聞集中報道的北方某省，通過招商引資大力引進外地投資商，但是引進后普遍存在的“JQK”現(xiàn)象，讓落地投資的企業(yè)苦不堪言，讓想去投資的企業(yè)裹足不前。有些地區(qū)，做到了真正的開放，具備優(yōu)良的營商環(huán)境、高素質的行政服務隊伍、高效便捷低成本的基礎設施等待，讓落地的企業(yè)不僅僅享受到當?shù)仄髽I(yè)同樣優(yōu)質的服務，更加能感受到的是安全感、獲得感和歸屬感，才能真正的安心的參與到當?shù)氐慕?jīng)濟建設當中，才能吸引到更多的優(yōu)秀企業(yè)落戶。

除此之外，開放問題一般還會涉及開放的領域和具體內容的問題。但是，對國內企業(yè)而言，由于我國國內市場已經(jīng)基本形成了統(tǒng)一的大市場格局，基本不涉及企業(yè)進入的顯性壁壘等問題，為此，為此本文不再展開敘述開放的領域和內容對省域經(jīng)濟的影響。

通過前文的一般性分析，我們能提煉出提升山西對外開放水平的關鍵點應聚焦到落地企業(yè)在山西能不能獲得高于其他地區(qū)的投資回報率，只要能做到這一點企業(yè)自然會被吸引到山西，山西的對外開放也會走上良性循環(huán)的道路。而直接影響這一結果的主要因素是有沒有優(yōu)良的營商環(huán)境、有沒有高效的行政服務隊伍以及有沒有便捷的基礎設施。

三、提升山西對外開放水平突破口的選擇

對外開放不能停留在表面認識，認為我們只要有開放的思想和態(tài)度，只有有開放的舉措就能吸引到企業(yè)、吸引到人才。對外開放的聚焦點一定是，一個地區(qū)傾力出臺一套系統(tǒng)性、協(xié)同性、綜合性的規(guī)章制度，打造一個能夠吸引企業(yè)、吸引人才的高地，才能把對外開放工作做到實處、做到深處。

就提升山西對外開放水平而言，應更多的聚焦在如何吸引企業(yè)來山西投資興業(yè)。如前文所述，有沒有優(yōu)良的營商環(huán)境、有沒有高效的行政服務隊伍以及有沒有便捷的基礎設施是影響企業(yè)選擇去哪里投資的重要因素。具體來看：

在便捷的基礎設施方面，近年來，山西通過打造綜合物流體系、提升通信基礎設施建設等舉措，正在逐步的降低企業(yè)在基礎設施等方面的成本。而在優(yōu)化營商環(huán)境、打造高素質干部隊伍方面，近年來，山西也出臺了《山西省鼓勵投資政策（2017年版）》，著力打造審批最少、流程最優(yōu)、體制最順、機制最活、效率最高、服務最好的投資營商環(huán)境，創(chuàng)新一流招商引資政策。這些政策措施的出臺，確實大大的提高了效率，節(jié)約的成本，對企業(yè)來山西投資還是有很大的吸引力。同時，山西企業(yè)投資項目承諾制改革也走在全國前列。山西著眼于解決企業(yè)投資項目報建階段審批事項多、程序繁、耗時長、落地慢等問題，在全國率先開展了全省域的企業(yè)投資項目承諾制改革。山西省委省政府一系列大刀闊斧的改革，確確實實的降低了企業(yè)的“顯性成本”。

但是，對企業(yè)而言，與“顯性成本”相對的“隱性成本”同時也是一種沉重的負擔。如何通過制度建設，有效降低“官商潛規(guī)則”給企業(yè)帶來的“隱性成本”問題，成為考量各地政府執(zhí)行能力、治理水平的關鍵。有效管用的舉措，需要具備一定的環(huán)境和條件才能起作用。當前，社會信用體系建設已經(jīng)走過了十多個年頭，無論是從國家頂層設計，還是信用數(shù)據(jù)收集、信用信息使用等方方面面的規(guī)章制度，抑或是全社會的信用意識，都取得了長足的進步，為下一步加快推進政務信用體系建設奠定了扎實基礎，也為推進政務誠信建設創(chuàng)造了良好環(huán)境。推進政務信用體系建設，正是有效破解“官商潛規(guī)則”給企業(yè)帶來巨大“隱性成本”這一難題的關鍵一招，也是從深層次上營造優(yōu)良營商環(huán)境、打造高素質干部隊伍的重要一環(huán)。

四、以政務信用體系建設為切入點提升山西對外開放水平

政務信用體系建設是社會信用體系建設的重要組成部分。政務誠信區(qū)別于商務誠信、社會誠信和司法公信，尤其獨特的作用和功能。政務信用體系建設有利于深化政府簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務改革，有利于加快轉變政府職能、提高政府效能，對于進一步提升政府公信力，提升山西對外吸引力具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。今后，要在繼續(xù)深化《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕76號）的基礎上，結合山西實際，做好以下四方面的工作：

一是完善政務誠信制度體系建設。嚴格貫徹落實《山西省人民政府關于加強政務誠信建設的實施意見》（晉政發(fā)〔2018〕10號）文件。探索研究制定政務失信行為認定標準。完善監(jiān)督考核辦法，建立政務誠信“年中檢查、年底考核”機制，實現(xiàn)與議案提案辦理、政府部門行政效能、市民熱線工作績效等考核評估工作聯(lián)動。建立社會監(jiān)督機制和第三方機構評估機制。建立政務失信行為投訴舉報機制，暢通民意訴求渠道。采取政府購買服務等方式，支持信用服務機構、高校及科研院所等第三方機構對各地、各部門政務誠信建設情況進行評估并及時公布評估結果。

二是建立健全政務失信記錄。將各級人民政府和公務員在履職過程中，因違法違規(guī)、失信違約被司法判決、行政處罰、紀律處分、問責處理等信息納入政務失信記錄。各級社會信用體系建設牽頭部門負責組織政務失信記錄的采集和公開，有關失信記錄逐級歸集至山西省信用信息共享平臺，依托“信用山西”網(wǎng)站等依法依規(guī)逐步公開，并報送至全國信用信息共享平臺。

三是健全失信懲戒機制。各級人民政府存在政務失信記錄的，要根據(jù)失信行為對經(jīng)濟社會發(fā)展造成的損失情況和社會影響程度，對具體失信情況書面說明原因并限期加以整改，依規(guī)取消其參加各類榮譽評選資格，予以公開通報批評，對造成政務失信行為的主要負責人依法依規(guī)追究責任。省社會信用體系建設聯(lián)席會議有關成員單位聯(lián)合對各市開展政務誠信狀況評價，在改革試點、項目投資、社會管理等政策領域和績效考核中應用政務誠信評價結果。對存在政務失信記錄的公務員，按照相關規(guī)定采取限制評優(yōu)評先等處理措施。

四是加強重點領域政務誠信建設。加強政府和社會資本合作領域政務誠信建設。建立政府和社會資本合作中政府方失信違約記錄。明確政府方責任人在項目籌備、招標投標、政府采購、融資、實施等各個環(huán)節(jié)中要履行誠信職責，建立項目責任回溯機制，將項目守信履約情況與實施成效分別納入相關政府及政府方責任人信用記錄。加強招標投標領域政務誠信建設。建立招標投標信用評價指標和標準體系，探索推廣、應用第三方信用報告制度。健全招標投標信用信息公開和共享制度，提高政務信息透明度，及時向社會公開各級政府掌握的有關招標代理機構、施工企業(yè)、設備供應商等相關企業(yè)的資質信息、信用信息及動態(tài)監(jiān)管信息等。建立完善招標投標誠信檔案，將違反招標投標相關法律法規(guī)的招投標單位依法列入“黑名單”，并通過“信用山西”網(wǎng)站等依法依規(guī)向社會公開，實施聯(lián)合懲戒。加強招商引資領域政務誠信建設。建立和完善招商引資地方性法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范政府招商引資行為，避免惡性競爭。認真履行依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同、協(xié)議，不得以政府換屆、相關責任人更替等理由毀約。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴格依照法定權限和程序進行，并對企業(yè)和投資人受到的財產及合法權益損失依法予以補償。

一分部署，九分落實。再好的制度設計，也要有制度能夠運行的環(huán)境和條件，也要有正向激勵和反向約束的機制，政務信用體系建設破解的是諸多隱性問題，如何通過政務信用體系建設倒逼政商關系轉型，如何以此為切入點、突破口助推山西對外開放水平提升，需要政務信用體系的所有參與者共同努力，發(fā)揮最大合力。