王建國，谷耿耿

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

監(jiān)察改革以全國人大授權先行試點為開端，經過2018年八二憲法第五次修正案確立監(jiān)察委員會的憲法地位，并由《監(jiān)察法》詳盡規(guī)定了監(jiān)察委行使職權的程序內容和實體規(guī)范，確立了人民代表大會制度下監(jiān)察權和行政權、審判權、檢察權“四位一體”的憲制模式。新的監(jiān)察體制發(fā)揮了黨對反腐敗實施集中統(tǒng)一領導、公權力監(jiān)督全覆蓋、標本兼治的治理效能，有效地推動了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨三者的統(tǒng)一，建構起不敢腐、不能腐、不想腐的腐敗治理制度體系。圍繞監(jiān)察權所開展的政治體制改革促使學界從學理上對如下問題進行思考與回答：監(jiān)察體制改革是否具有合理性與正當性？如何看待監(jiān)察權的權力屬性？當下中國的監(jiān)察體制改革面臨著哪些潛在的體制性障礙？我們又將如何深入推進監(jiān)察體制改革，并收獲預期的政治期待？回溯國家監(jiān)察體制改革的歷程，改革初步達至預定目標，制度建構和實踐運行成效值得肯定。從改革后監(jiān)察體制運行的現狀看，國家監(jiān)察權規(guī)范行使與人權保障、監(jiān)察權與相關國家權力之間的銜接法治問題，仍有待于深入展開理論研究、制度完善和實踐細化?；诟瘮≈卫淼拈L期性和艱巨性，在新時代新起點上深化國家監(jiān)察體制改革(1)習近平：《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》，2019年第5期。，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步完善監(jiān)察機關對公權力加強監(jiān)督的監(jiān)察體制和監(jiān)察工作機制，推進反腐敗治理體系法治化和腐敗治理能力現代化的實現(2)參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》,《山東政法大學學報》，2018年第3期。。

一、監(jiān)察體制改革的深化推動權力監(jiān)督法治化和腐敗治理現代化

監(jiān)察作為國家治理權力監(jiān)督的一種特定政治制度具有歷史的承繼性。早在秦漢時期，我國就已經出現了承擔“彰善癉惡，激濁揚清”職責的御史府(臺)，負責監(jiān)察百官，并定期向統(tǒng)治君主上奏。此后，雖然名稱上多有變遷，但監(jiān)察體制作為古代封建政體的固定內容一直保留下來，逐漸形成了“一種以御史臺或都察院為主體的多層次、多元化的網絡嚴密的全方位監(jiān)察體制”(3)張晉藩：《中國監(jiān)察法制史稿》，商務印書館，2007年，第20頁。。中國古代監(jiān)察制度興盛的原因在于，等級化的封建社會缺乏自下而上的權力監(jiān)督渠道，為了確保統(tǒng)治結構的穩(wěn)定，古代封建政治必然尋求嚴格的自我糾察來防范權力的不當行使。但是，封建帝王時代的政治監(jiān)察制度實則是皇帝有效控制朝廷官員、保平天下而設置，它控制不了皇帝的私心私欲，改變不了皇帝借公天下之名行私天下之實的局面(4)參見儲建國：《中國監(jiān)察制度及其理論的傳承和發(fā)展》，《中國黨政干部論壇》，2017年第2期。。 因而，以專制制度為背景的監(jiān)察機構無論在制度機制設計上達到何種完善狀態(tài)，也只能是僅僅實現帝王約束官員權力的有限監(jiān)督，而無法達致現代法治關于權力規(guī)約的政治理想。至清末時期，隨著西方政治法律思想的流入，人們對權力制約的思考逐漸由獨立的權力監(jiān)督機構轉向國家權力的分立和制衡。辛亥革命實行民主共和之后，孫中山先生嘗試將西方政治理念同中國傳統(tǒng)政治加以結合，提出了立法權、行政權、司法權、考試權與監(jiān)察權“五權憲法”的政治構想。以孫中山的“五權憲法”思想為藍本，北洋政府之后的南京國民政府將監(jiān)察院確立為政府的中央機構之一，擔負國家監(jiān)督職能(5)參見陳曉楓、嚴倩：《傳統(tǒng)監(jiān)察權正當性的法文化析論及其現代轉化》，《江蘇行政學院學報》，2018年第6期。。從歷史的維度進行考察不難發(fā)現，我國歷史上雖然形成了相對完備和獨立的監(jiān)察機構，但其實際效用遠沒有達到人們預期的政治效果。究其原因，監(jiān)察權長期以來是作為一項輔助性權力而存在的，在權力的政治地位與能量方面無法同其他權力相抗衡，這種能量上的差距進而引發(fā)其他權力對監(jiān)察權的干涉，其監(jiān)察效果也因此較為有限。

新中國成立之際，中國共產黨堅持了建黨之初移植借鑒列寧創(chuàng)建蘇俄政黨與國家制度的模式，在中國共產黨黨內系統(tǒng)設立紀委形成黨內權力監(jiān)督機制，在政府系統(tǒng)內部設立人民監(jiān)察部形成自上而下的行政監(jiān)督體系，在司法體系系統(tǒng)內建立檢察機關履行法律監(jiān)督的檢察監(jiān)督制度(6)參見李莉：《國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設計變遷：新中國成立以來權力監(jiān)督的歷史梳理》，《當代世界與社會主義》，2018 年第3 期。。上述制度設計在1954年憲法中得以明確規(guī)定和體現。黨委、政府、司法三個系統(tǒng)的監(jiān)督體系并行體現了人民代表大會制度之下權力監(jiān)督分工明確的監(jiān)督模式，此一模式之下，紀檢機關監(jiān)督黨內違紀問題，監(jiān)察機構負責監(jiān)察政府行政人員履職盡責問題，檢察機關院監(jiān)督查處公職人員違法犯罪問題。新中國的政體制度架構以憲法為標志確立了一黨執(zhí)政多黨合作的國家政治制度，初步架設起新中國權力監(jiān)督體系的基本模式。之后由于時代變化、歷史演進和制度變遷，“三駕馬車”的權力監(jiān)督體系經歷了職能轉換、權屬變更、機構撤銷、制度癱瘓，到改革開放后再行制度復建、體制改革、機構合并、職能調整，至1993年國務院監(jiān)察部與中國共產黨中央紀律檢查委員會兩個機關合署辦公，逐漸形成了以紀委為主導的紀檢監(jiān)察制度和檢察院擔負預防瀆職的兩個反腐敗路徑三種權力監(jiān)督的邏輯格局和制度模式(7)參見李莉：《國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設計變遷：新中國成立以來權力監(jiān)督的歷史梳理》，《當代世界與社會主義》，2018 年第3 期。。

執(zhí)政黨內紀檢機關與國家監(jiān)察機構有機結合，有效地實現了執(zhí)政黨的領導和國家制度治理一體化的政治效果。不可否認，這種獨特的“三位一體”監(jiān)督體制在較長一段時期內對防治腐敗、制約公權力部門濫權起到了重要的監(jiān)督作用。但是，紀檢、監(jiān)察與檢察院反腐敗機制并行帶來的問題是紀律處分和法律責任追究的分離，導致紀法脫節(jié)，不能高效率地打擊懲治腐敗。尤其是市場經濟體制確立之后，利益驅動引發(fā)公權力不當行使以及權力濫用，導致一系列腐敗現象滋生和案件高發(fā)，由此表明既往權力監(jiān)督反腐敗機制并未能充分發(fā)揮其預期功效。時代發(fā)展逐漸凸顯既往不同部門分類行使反腐敗權力的監(jiān)督機制存在一定缺陷，主要在于“反腐敗機構職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責任追究不夠”(8)中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編(上)》，中央文獻出版社，2014年，第505頁。。這種分散化的監(jiān)督配置引發(fā)了如下四個方面的問題：首先，監(jiān)督力量過于分散，各個監(jiān)督主體分別在自身領域內實施監(jiān)督，難以形成強大的合力。其次，由于監(jiān)督力量分散在不同部門，必然導致權力監(jiān)督存在監(jiān)督盲區(qū)，最鮮明的體現即在于傳統(tǒng)的監(jiān)察監(jiān)督僅限于行政機關內部，而無法觸及其他國家機關；此外，原有的紀檢監(jiān)察黨紀政紀處分對象以及檢察機關查辦貪污賄賂追訴對象遺漏忽略了國有企業(yè)、集體企業(yè)、基層群眾性自治組織非黨員的管理人員等相當一部分行使公權力的公職人員，使其處于監(jiān)督的空白地帶，屬于無人管、不便管的對象(9)參見張捷：《“三個有利于”彰顯國家監(jiān)察體制改革的重大意義》，《長江日報》，2019年5月23日第7版。。再次，在各個監(jiān)督主體之間缺乏有效的銜接機制，存在配合不力的情況。最后，不同部門的監(jiān)督權限存在疊合，反腐敗的綜合效能難以發(fā)揮(10)參見秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》，2017年第2期。。上述諸多問題的存在，不僅對于國家整體法治建設產生影響，而且嚴重影響到執(zhí)政黨執(zhí)政合法性，也表明國家治理體系與治理能力方面的權力監(jiān)督反腐敗制度亟須改革。如果說前述從權力制約和權力監(jiān)督體制完善角度說明了監(jiān)察改革深化的直接必要性，那么國家治理體系現代化則表明的是監(jiān)察改革深化更深層次的間接必要性。

進入新世紀以來，中國社會的主要矛盾逐漸發(fā)生變化，執(zhí)政黨面臨的執(zhí)政能力風險也在加大。因而，促進國家治理體系和治理能力現代化，增強執(zhí)政能力，就成為深化監(jiān)察改革的時代使命。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央結合中國特色社會主義法治建設的實際狀況，將國家治理體系和治理能力現代化與法治建設關聯期待協(xié)同推進，共同作為法治中國建設實踐的戰(zhàn)略部署。尤其是對權力腐敗的治理和制度建設，不僅屬于國家治理能力現代化的重要內容，而且也是黨和國家不斷自我凈化、自我完善的法治保障。因此，推動國家治理體系現代化自然要努力實現國家反腐敗治理能力的現代化，必須通過深化監(jiān)察改革對既往權力監(jiān)督反腐敗機制加以整合，建構起制度完善、職權獨立、高效權威的權力監(jiān)督反腐敗機制。

十九大以來，以黨的領導為核心，國家層面監(jiān)察改革全面推進，通過深化監(jiān)察體制機制改革，從制度上實現對所有行使公權力的公職人員的行為實施全覆蓋監(jiān)督，推進公權力行使和制度運行法治化，消除權力監(jiān)督的“真空地帶”，壓縮權力任性行使不受約束的空間，促使權力監(jiān)督反腐敗機制更加科學和更富實效性，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。監(jiān)察體制改革的深化將腐敗治理納入國家治理的范疇，并強調運用法治手段來解決腐敗問題，體現了黨和國家勇于自我監(jiān)督、不斷提升自身治理能力的勇氣。國家監(jiān)察改革的深化本身不僅體現了執(zhí)政黨壯士斷腕實現反腐倡廉鞏固增強執(zhí)政合法性的使命擔當，而且通過改革形成權威高效的國家監(jiān)察體系，有助于推進和實現國家治理體系的法治化與治理能力現代化(11)參見馬懷德：《這是事關全局的重大政治改革：深刻認識國家監(jiān)察體制改革的意義》，《北京日報》，2017年1月24日。。

二、憲制改革確認監(jiān)察權的憲法地位保障監(jiān)察改革于法有據

現代法治將權力監(jiān)督作為其核心價值之一，且法治的內容也在相當程度上呈現為憲法層面對權力監(jiān)督的制度性安排。因此，監(jiān)察體制改革的深化要以法治化的模式完善對于權力監(jiān)督的制度性建構，從憲法層面確立監(jiān)察權的地位，方能實現政治正當性和法律合法性的統(tǒng)一。

憲法層面規(guī)定權力監(jiān)督的體制具有深厚的法治理論基礎，這一理論源流起始于現代法治限制公權力的價值追求。英國法學家戴雪曾在論述法治這一概念時指出，法治的重要內涵之一即是“國法的至尊適與武斷權力相違反。四境之內，大凡一切獨裁、特權，以至寬大的裁奪權威，均被摒除”(12)戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社，2001年，第232頁。。法治視域下對權力監(jiān)督的制度建構來源于一種對于掌握公權力的公職人員道德上自我約束不能的擔憂。對此，阿克頓勛爵指出“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現頻率最多和最活躍的因素”(13)阿克頓：《自由與權力》，侯健、范亞峰譯，譯林出版社，2014年，第294頁。。嚴格來說，作為現代政治核心內容之一的公權力本身并無所謂的善惡之分?，F代法治關于公權力的擔憂其實是對權力實施者的擔憂，關于權力監(jiān)督制約的憲法層面制度設計是以“人性惡”這一假定為前提的。為了確保權力的妥當行使，防范權力不被邪惡目的所操縱，現代國家均在憲法層面對于國家權力的架構進行制度設計。通過憲制層面限定各種國家權力的職能、規(guī)制公權力的邊界以及公權力行使人員的行為，促進權力監(jiān)督的法治化。憲法不僅具有規(guī)范的功能，更重要的是政治功能的發(fā)揮。憲法的政治功能就是確認革命成果和制度變革，此后才是制度規(guī)范功能的顯現和發(fā)揮。因而，為了維護執(zhí)政黨的合法性地位以及國家政權鞏固，監(jiān)察體制的改革就需要獲得憲法的支持。如此，監(jiān)察權懲治腐敗消解腐敗危害，才能實現嚴厲打擊和合法懲處相結合的正當性。

為了應對反腐敗斗爭出現的新情況、新變化，黨和國家因時而進對我國的反腐敗機制進行改革調整。對此，黨中央自十八大以來一直思考和謀劃如何強化我國既有的權力監(jiān)督反腐敗機制，建構管控監(jiān)督公權力行使限度的制度籠子，整合監(jiān)察力量，推進反腐敗體制機制改革。監(jiān)察體制改革深化要遵循法治原則實現權力行使的法治化，這也是十九大以來貫徹十八屆四中全會確立的法治中國建設戰(zhàn)略的恒定遵循，體現了實施依法治國首先依憲治國的時代命題對于監(jiān)察體制改革深化的法治要求。對于改革深化的法治原則問題，習近平強調，凡屬重大改革都要于法有據(14)習近平：《把抓落實作為推進改革重點 重大改革都要于法有據》，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm，最后訪問時間2020年1月5日。。監(jiān)察改革引發(fā)國家憲制層面的國家權力結構的制度變化，依據法治原則對于監(jiān)察權的法律設定也要由國家根本法確認，并由基本法律依據憲法制定監(jiān)察基本法律規(guī)定監(jiān)察制度的內容以及監(jiān)察權的組織、構成、職權和運行機制。2018年3月，八二憲法第五次修正案(以下簡稱《憲法修正案》)經由第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過。依據《憲法修正案》規(guī)定，在國家權力架構中增設國家監(jiān)察委員會，并賦予監(jiān)察權同行政權、審判權和和檢察權平行的法律地位。毫無疑問，憲法層面監(jiān)察機關的設立乃是關涉國家政體格局的重大變革，打破了傳統(tǒng)的“一府兩院”為基礎的憲法制度設計，而代之以人民代表大會制度下“四位一體”的憲制新型格局(15)參見陳堯：《從“三位一體”到“四位一體”：監(jiān)察體制改革對我國政體模式的創(chuàng)新》，《探索》，2018年第4期。。

從憲法修正案所確立的憲制格局看，獲得憲法支撐的監(jiān)察權同傳統(tǒng)意義上的行政監(jiān)察權有著質的區(qū)別。首先，從權力屬性看，憲法修正后確立的監(jiān)察權不再僅僅是一種隸屬于行政權的輔助性權力，而是有別于立法權、行政權、司法權獨立的憲法權力。八二憲法第五次修正案最為核心的內容之一即在于，在憲法的“國家機構”一章中新增“監(jiān)察委員會”一節(jié)，從根本法的層面對監(jiān)察委員會的性質、地位、組成、產生、任期、工作機制等相關問題作出明確規(guī)定。監(jiān)察委員會的成立乃是自八二憲法施行以來最為重大的國家權力結構變化，它使得我國傳統(tǒng)的全國人大領導下的“一府兩院”模式轉變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸蹦Ｊ?，賦予監(jiān)察權以同行政權、審判權、檢察權同等重要的憲法地位(16)參見林彥：《從“一府兩院”制的四元機構論國家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑》，《法學評論》，2017年第3期。。

其次，從職權范圍上而言，監(jiān)察權是黨領導下的統(tǒng)一監(jiān)察機構，實現監(jiān)察對象全覆蓋。從《憲法修正案》關于監(jiān)察權的設計可以看出，當下憲法層面的監(jiān)察權整合了既往行政機構的行政監(jiān)察職能、預防腐敗職能以及檢察院的偵辦貪污賄賂犯罪、失職瀆職犯罪以及預防職務犯罪職能，其監(jiān)察監(jiān)督對象包括黨的機關、人民代表大會、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、政協(xié)、民主黨派、工商業(yè)聯合會中的公務員，以及國有企業(yè)、公辦教育與科研機構、基層群眾自治組織中從事管理工作的相關人員(17)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第15條。。不僅如此，監(jiān)察委員會在實際運作中還采取與黨的紀律檢查委員會合署辦公的方式，將國家監(jiān)察權同黨的監(jiān)督權組合在一起行使，進一步提升了國家監(jiān)察權的權力威懾力。

最后，從權力行使的限度而言，監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權，不受其他權力機關以及任何個人的干涉。監(jiān)察權的獨立性是其法律地位與權力能量提升的必然結果，這一結果反過來亦有助于監(jiān)察權地位與職權的提升。修正后的《憲法》第一百二十七條規(guī)定，監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉(18)參見《中華人民共和國憲法》第127條第1款，《中華人民共和國監(jiān)察法》第4條第1款。。這就從憲法層面確立了監(jiān)察權的獨立性與完整性，有助于避免既往由于多部門反腐所形成的權力交叉重疊而導致的“燈下黑”的弊病，有助于保障監(jiān)察權運行的公正性與實效性(19)參見華小鵬：《監(jiān)察權運行中的若干重大問題探討》，《法學雜志》，2019年第1期，第57頁。根據我國現行相關監(jiān)察法律的規(guī)范文字顯示，這里所謂的監(jiān)察權的獨立行使是從監(jiān)察機關意義上來闡述的，亦即強調的是監(jiān)察機關依法獨立行使監(jiān)察權，而并非監(jiān)察人員享有權力行使的獨立性。。

監(jiān)察權的上述特征表明，當下中國政治體制改革憲法層面所創(chuàng)設的監(jiān)察權是一種不同于傳統(tǒng)行政監(jiān)察權的新型權力。對監(jiān)察權的憲法屬性，學術界存在著不同的觀點。有學者認為，不能將監(jiān)察權歸類為傳統(tǒng)意義上的行政權或司法權，監(jiān)察權乃是立法權、行政權、司法權之外的第四權力，在權力地位上同行政權和司法權是平行的(20)參見陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學》，2017年第4期；張建偉：《監(jiān)察至上還是三察鼎立：新監(jiān)察權在國家權力體系中的配置分析》，《中國政法大學學報》，2018年第1期。；也有學者從監(jiān)察權實際運作中在監(jiān)督、調查與處置等方面的職能出發(fā)，認為監(jiān)察權與時俱有行政權和專門調查權的二元屬性(21)參見鄭曦：《監(jiān)察委員會的權力二元屬性及其協(xié)調》，《暨南學報》(哲學社會科學版)，2017年第11期。；還有學者認為，監(jiān)察權應當被定性為一種混合型權力，它“既包括了代表制民主下的代表責任(傳統(tǒng)的議會監(jiān)督權)，又掌握了一定的行政調查處置權，甚至包括了一定的司法性權力”(22)秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設計中的若干問題思考》，《探索》，2017年第6期。。有的學者則認為，監(jiān)察權是一種從法律性上講具有國家權力屬性、從政治性上講兼具黨的權力屬性的新型權力(23)參見徐漢明：《國家監(jiān)察權的屬性探究》，《法學評論》，2018年第1期。。

界定監(jiān)察權的屬性，不僅要考慮監(jiān)察體制改革的目的，更為重要的是要從憲法文本中理解監(jiān)察權的屬性和定位。雖然監(jiān)察機構的反腐敗工作需要接受黨委的領導，且在工作機構上也采取同黨的紀律檢查機構合署辦公的形式，但在學理上不宜將監(jiān)察權理解為一種政治性權力。一方面，與黨的紀律檢查機構的相關職能、權力、組織方案主要由中共黨章和其他黨內規(guī)范加以界定的方式不同，國家監(jiān)察委的產生、職權、人員構成皆是以《憲法》的規(guī)定為依據的，其在本質上應當是也只能是一種“國家機關”。也正是在此意義上，我們說我國的政權組織形式由“人大領導下的一府兩院制”轉化為“人大領導下的一府一委兩院制”；另一方面，從憲法層面而言，我國的國家機關被分為立法機關、行政機關、監(jiān)察機關、司法機關四個方面，法律層面并不存在所謂的“政治機關”，即便對黨的紀律檢查機構也不存在“政治機關”的說法(24)參見陳瑞華：《論國家監(jiān)察權的性質》，《比較法研究》，2019年第1期。，政治機關一說只能是政治學視域下的概念。

結合監(jiān)察體制改革的目標和憲法文本的規(guī)定，要準確界定監(jiān)察權的憲法屬性及其在國家權力結構中的地位，妥當的做法是將監(jiān)察權理解為一種兼具政務監(jiān)察職能和刑事監(jiān)察職能的復合型監(jiān)察權，在權力的本質屬性上將其歸類為國家憲制結構中的法律權力而非政治性權力。所謂的“政務監(jiān)察”是相對于之前的“行政監(jiān)察”而言的。與原本存在的行政監(jiān)察機關只能將行政機構的工作人員列為監(jiān)察對象不同，憲法新設監(jiān)察委員會的監(jiān)察監(jiān)督對象包括所有依法履行公職的“公職人員”。與人大監(jiān)督主要針對行政機關、監(jiān)察機關、司法機關及其主要負責人和檢察監(jiān)督主要針對偵查機關、法院、司法執(zhí)行機關不同，監(jiān)察委員會是以“公職人員”而非國家機關本身作為監(jiān)察對象的，監(jiān)察的重點在于公職人員是否依法履行職權、是否廉潔從政等。除此之外，監(jiān)察委員會還有權對涉嫌貪污受賄、濫用職權等職務犯罪的公職人員進行調查取證，并將其移送檢察機關審查起訴。因此，憲法修正案新設的監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權既不屬于行政權，也不屬于司法權，而是具有獨立憲法屬性和法律地位的國家監(jiān)察權。

三、以法治思維和法治方式推進監(jiān)察權運行機制的法治化

憲法層面創(chuàng)設監(jiān)察委員會乃是黨和國家基于中國特色社會主義的時代需求而作出的偉大決斷，體現了重大改革于法有據的法治思維。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權作為中國特色社會主義權力監(jiān)督體系的創(chuàng)新之舉，不僅切合了當代中國全面依法治國政治生活的客觀現實，而且充分體現了監(jiān)察改革全面深化的法治邏輯。但是，監(jiān)察體制改革深化推動憲法修改并確立了行使監(jiān)察權的監(jiān)察委員會的憲法地位還遠不能實現監(jiān)察權運行的法治化。規(guī)制監(jiān)察權運行的法治化必須有基本法律規(guī)范對于行使監(jiān)察權的監(jiān)察機構設置、權限范圍、行使方式以及監(jiān)察權與立法權、行政權、司法權之間的邊界關系進行細化規(guī)定，以保障監(jiān)察權運行機制的法治化?；诖耍谑龑萌珖嗣翊泶髸谝淮螘h《憲法修正案》通過之后，《中華人民共和國監(jiān)察法》也隨之通過并頒行。《監(jiān)察法》不僅規(guī)定了監(jiān)察權行使的主體、監(jiān)察委員會的法律屬性、監(jiān)察對象、監(jiān)察權行使的原則(25)參見陳光中、邵俊：《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學》，2017年第4期。，而且詳盡地規(guī)定了監(jiān)察機關的職責、監(jiān)察范圍和監(jiān)察案件的管轄、監(jiān)察委的權限、監(jiān)察機關行使權力的程序、反腐敗國際合作的工作要求，以及如何對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員行使監(jiān)察權進行有效制約監(jiān)督及其違反職權規(guī)定應負的法律責任(26)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》各章節(jié)條文具體內容。?？梢哉f，《監(jiān)察法》的制定為憲法確立的新型監(jiān)察權運行體制以及監(jiān)察工作機制提供了較為詳盡的規(guī)范規(guī)定，對于促進監(jiān)察權運行機制的法治化奠定了基本法的法治保障?！侗O(jiān)察法》的制定體現了監(jiān)察體制改革深化的法治思維，同時《監(jiān)察法》也具體規(guī)定了監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權力的法治方式，實踐了法治思維和法治方式的統(tǒng)一。

首先，《監(jiān)察法》的內容從目的條款到原則條款貫徹了權力監(jiān)督與制約權力的法治理念。從《監(jiān)察法》第一條規(guī)定的立法目的與具體內容看(27)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第1條：為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化，根據憲法，制定本法。，監(jiān)察法立法是為了確保對于所有行使公權力的公職人員履職行為進行監(jiān)督，實現國家監(jiān)察對象全面覆蓋，保障反腐敗工作有效開展。監(jiān)察法的制定一方面是為了構建集中統(tǒng)一權威高效的反腐敗體制、機制，另一方面是規(guī)范反腐敗機構及其工作人員履行監(jiān)察職責和行使監(jiān)察權力的行為邊界，防止其濫用職權(28)參見姜明安：《論監(jiān)察法的立法目的與基本原則》，《行政法學研究》，2018年第4期。。

《監(jiān)察法》制定的首要動因目的是為了保障國家監(jiān)察體制改革的深化推進于法有據。監(jiān)察體制改革深化的前提是原有的權力監(jiān)督體制和監(jiān)督工作機制存在不完善、不銜接、力量分散、懲處不力的弊端；腐敗滋生泛濫凸顯了國家治理能力的弱化和治理體系的落后?；诜ㄖ螄医ㄔO的現實背景，監(jiān)督公權力行使、強化腐敗治理乃是法治之本意，因此就要深化推進國家監(jiān)察體制改革?，F代法治要求深化監(jiān)察體制改革不能無法而為，因此，制定法律為改革保駕護航就成為監(jiān)察體制改革的現實需求，而改革不適宜形勢發(fā)展的監(jiān)察體制就必然成為監(jiān)察立法的目的動因。然而，改革僅僅是手段不是目的。監(jiān)察立法的直接目的乃是基于公權力行使的無序無度和濫用導致的腐敗得不到有效治理和懲治，為了監(jiān)督所有公權力行使的限度與邊界，實現監(jiān)察行使公權力的公職人員全覆蓋，保障公權行使者廉潔自律和遵守法制，就需要及時制定基本法律加以規(guī)范。監(jiān)察體制改革深化的終極目的不僅僅是嚴厲懲治腐敗，而是通過監(jiān)察立法實施監(jiān)督形成公職人員不想腐不能腐不敢腐的治理狀態(tài)。這就是說監(jiān)察立法的終極目的乃是通過監(jiān)察立法、深化改革、實施監(jiān)督提升腐敗治理能力和治理體系的現代化。監(jiān)察立法的目的條款充分體現了治理腐敗依法治理的法治思維，遵循著法治國家建設首先要監(jiān)督公權力的基本準則。

從《監(jiān)察法》的原則條款看(29)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第3-6條。，監(jiān)察機關進行監(jiān)察活動要遵循依法監(jiān)察、獨立行使監(jiān)察權、與司法機構及行政機關分工協(xié)作、以事實為根據以法律為準繩、監(jiān)察平等、監(jiān)察責權對等、懲戒與教育相結合、寬嚴相濟、標本兼治等等基本原則進行。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察工作遵循的各項原則一方面體現了保障監(jiān)察機關獨立行使監(jiān)察權以確保反腐敗工作的有效進行，另一方面又規(guī)范了監(jiān)察機關要依據法律的規(guī)定依法行使監(jiān)察權。監(jiān)察機關享有監(jiān)察權但又要依法行使，體現了權力監(jiān)督與制約權力的一致性。這一理念不僅在《監(jiān)察法》目的條款和原則條款中得以規(guī)定，而且在關于監(jiān)察機關的職責、監(jiān)察權限、監(jiān)察程序以及對監(jiān)察機關自身的監(jiān)督等章節(jié)中都得以明確規(guī)定。

其次，監(jiān)察法兼具組織法與行為法的功能?！侗O(jiān)察法》關于監(jiān)察機關及其職責一章不僅規(guī)定了各級監(jiān)察機關由人民代表大會產生的方式和接受人大監(jiān)督向人大負責的制度，還規(guī)定了監(jiān)察委員會主任副主任委員產生的方式、任期(30)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第7-10條。。這些都體現了《監(jiān)察法》所具有的組織法特點。從當前我國《憲法》和《監(jiān)察法》關于監(jiān)察委員會的規(guī)定來看，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監(jiān)察工作。同時，國家監(jiān)察委主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監(jiān)察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免(31)參見《中華人民共和國憲法》第3條、《中華人民共和國監(jiān)察法》第8條、第9條。。從此規(guī)定來看，監(jiān)察體制改革雖然改變了傳統(tǒng)的“一府兩院”的政治格局，但監(jiān)察權的設定沒有改變和沖擊憲法所規(guī)定的人民代表大會制度，而是一定程度上契合我國憲法所確立的人民代表大會根本政治制度。此外《監(jiān)察法》關于監(jiān)察機關的職責、監(jiān)察范圍與案件管轄范圍以及監(jiān)察機關的法律權限(32)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第10-34條。等章節(jié)規(guī)定監(jiān)察機關如何行使監(jiān)察權的相關內容，具有行為法的特點。監(jiān)察法對于監(jiān)察機關的組織和行為的規(guī)范內容，充分體現了《監(jiān)察法》對于監(jiān)察機關監(jiān)察權力的職權授予并規(guī)制監(jiān)察機關依據監(jiān)察法履行監(jiān)察職責的法治理念。

再次，監(jiān)察法是程序法與救濟法的統(tǒng)一體?！侗O(jiān)察法》作為一部規(guī)范監(jiān)察制度的綜合性法律，不僅是組織法和行為法的統(tǒng)一，而且是兼具程序法和救濟法的功能?！侗O(jiān)察法》對于監(jiān)察機關行使監(jiān)察權、履行監(jiān)察職責、辦理監(jiān)察案件應當遵循的法定時限、法定時序以及法定方式、方法和手續(xù)的規(guī)定(33)參見謝尚果、申君貴：《監(jiān)察法教程》，法律出版社，2019年，第154頁。，體現了監(jiān)察法的程序性，也是國家法治建設所要求的程序正義的規(guī)范表現。此外，《監(jiān)察法》不僅對于監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的作序作出規(guī)制，而且規(guī)定了對于監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的履職監(jiān)督和履職失誤、違法履職的行為應承擔相應的法律責任。同時，《監(jiān)察法》還規(guī)定了監(jiān)察機關及其工作人員違法行使職權濫用職權造成冤假錯案時，應當依法給予國家賠償。對于被監(jiān)察人的救濟性規(guī)范充分體現了《監(jiān)察法》的救濟法屬性，也是現代法治對于權力監(jiān)督和權利救濟統(tǒng)一保障的題中應有之義。

通覽《監(jiān)察法》的內容，詳盡表達了新時代國家監(jiān)察體制改革深化所遵循的法治思維?！侗O(jiān)察法》依循《憲法》規(guī)制監(jiān)察體制改革和監(jiān)察權運行機制的法治化也充分體現了法治方式在監(jiān)察改革法治化中的運用和表達。以法治思維和法治方式推進和深化國家監(jiān)察體制改革也表明了《監(jiān)察法》制定實施的正當性和科學性。在既往的人類政治生活中，權力制約的制度設計主要可以分為“以權制權”“以民制權”“以德制權”等路徑，其中尤以“以權制權”受到人們的關注，且在政治實踐中展現出相較于其他方案的優(yōu)越性。然而，如果我們對權力分立制度進行更為細致的考察則不難發(fā)現，權力分立只是解決了不同權力之間的制約問題，或者說分工問題，而并沒有解決權力的規(guī)范運作，或者說權力監(jiān)督問題(34)參見陳堯：《從“三位一體”到“四位一體”：監(jiān)察體制改革對我國政體模式的創(chuàng)新》，《探索》，2018年第4期。。更具體地說，權力分立其實是針對權力間的“進”“退”關系的，那些被分立的權力仍舊被掌握在具有欲望和情感的人手中，這就使得原本以制約為目的的權力分立容易畸變?yōu)闄嗔χ黧w之間的爭斗，進而損害整體政治生活。我國關于監(jiān)察權的設計的優(yōu)越之處在于，它在傳統(tǒng)的行政權、立法權、司法權之外增設了監(jiān)察權這一獨立權力，并賦予其應有的法律地位。這就使得我國的政治結構內部不僅存在權力分工，也存在獨立的監(jiān)督制約，亦即兼顧了權力制約與權力監(jiān)督兩個方面。這種模式設計上的合理性與科學性，賦予了新時代國家監(jiān)察體制改革以制度的正當性。

四、新起點深化監(jiān)察改革法治化的實踐路徑

監(jiān)察體制改革在實踐中的成效進一步印證了改革本身的正當性與合理性。然而，與此同時，隨著監(jiān)察體制改革工作的不斷推進和深化，一些潛在的改革問題也相繼引發(fā)學界的擔憂與探討。如何破解監(jiān)察體制改革的現實困境，推動監(jiān)察體制的后續(xù)完善與發(fā)展則成為法理研究之必然。嚴格來說，對傳統(tǒng)反腐敗力量的重構與整合僅僅只是完成了我國監(jiān)察體制改革的第一步。任何通過理性設計的制度在誕生之初都難言完美，而必須通過實際的運作來對其進行磨合與精細化。因此，在國家監(jiān)察體制改革已經初步完成的當下，如何確保改革發(fā)揮實效，如何協(xié)調監(jiān)察權同其他權力之間的相互關系，以及如何實現對監(jiān)察權的有效制約，就成為我國監(jiān)察體制改革深化階段需要進一步思考的問題。

監(jiān)察體制改革深化的首要問題在于，如何確保監(jiān)察委的獨立性。我國監(jiān)察體制改革的最核心內容之一即在于賦予監(jiān)察委以獨立行使監(jiān)察權的法律權能。這一改革破解了既往行政監(jiān)察既監(jiān)督公權力而又依附公權力的邏輯悖論，大大增強了政治系統(tǒng)內部的反腐敗力量。然而問題在于，我國《憲法》《監(jiān)察法》只是在較為寬泛意義上規(guī)定“監(jiān)察委員會依照法律獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”(35)參見《中華人民共和國憲法》第127條第1款，《中華人民共和國監(jiān)察法》第4條第1款。，而沒有就監(jiān)察權獨立行使的制度保障給出明確的回答，這就必然引發(fā)人們關于如何確保監(jiān)察權獨立行使的思考。要實現監(jiān)察權獨立行使并獲得正當性，應當制定和完善具備操作性的程序性規(guī)范，確?！氨O(jiān)察權獨立行使”這一原則性規(guī)定得到切實貫徹。獨立性是監(jiān)察權作為我國新型權力監(jiān)督制約機制的核心要素之一，也是確保實現監(jiān)察權反腐敗效能的關鍵。但監(jiān)察權之獨立性卻無法僅僅通過抽象的原則性規(guī)定獲得實現，而必然依賴相關配套機制的細化完善。對此，習近平總書記強調指出：“要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的法規(guī)體系?！?36)習近平：《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》，2019年第5期。關于監(jiān)察權獨立行使的問題，在理論上可以借鑒參照我國既有的關于審判權、檢察權獨立行使的相關規(guī)定與經驗，建立起監(jiān)察權獨立行使的保障性制度。其具體內容包括但不限于監(jiān)察委的機構獨立、人事獨立、財政獨立、辦案獨立以及對干涉監(jiān)察權獨立行使的處罰性機制等(37)參見白皓、楊強強：《國家監(jiān)察體制改革進路研究》，《河北法學》，2017年第5期。。不僅如此，由于我國反腐敗法治采取黨紀與國法共治的形式，這就要求我國監(jiān)察機構的任職人員應當同時具備執(zhí)紀與執(zhí)法的雙重素養(yǎng)，需要打造兼具執(zhí)紀與執(zhí)法能力的復合型監(jiān)察隊伍，進而參照現有的檢察官、法官制度，建構符合監(jiān)察職業(yè)規(guī)律的監(jiān)察官制度則，具有內在的合理性與現實必要性(38)參見吳建雄：《論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎與制度構建》，《中共中央黨校學報》，2017年第2期。。

監(jiān)察體制改革的第二個問題，也是當前學界探討最多的問題在于如何協(xié)調監(jiān)察權同人權保障之間的相互關系。對傳統(tǒng)反腐權力的整合使得監(jiān)察權得以最大限度地免受外在阻力的干涉，實質性地提升了我國反腐敗機制的工作效能。但與此同時，這種權力能量的大幅提升也同時引發(fā)人們對“超級權力”的擔憂，這種擔憂又以對調查權的擔憂為主。對此，有學者指出：“在監(jiān)察委員會權力體系配置中，調查權屬于最具爭議的權力之一，調查權的性質、調查結論的法律效果以及調查權與刑事偵查權的關系等問題，都直接或間接挑戰(zhàn)刑事法理上的人權保障原則?！?39)劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，《武漢大學學報》(哲學社會科學版)，2018年第1期。之所以會產生這種擔憂，是因為根據我國《監(jiān)察法》的相關規(guī)定，監(jiān)察機關有權對涉嫌職務犯罪的人員進行調查，并制作起訴意見書，連同案卷材料和證據一并移送人民檢察院進行審查和提起公訴。這一規(guī)定顯然是以監(jiān)察委員會調查權取代了檢察機關偵查權。問題在于，與我國《刑事訴訟法》中存在大量關于“偵查權”“偵查人員”的限制性規(guī)定不同，我國《監(jiān)察法》中對“調查權”“調查人員”的限制性條款相對較少，這就自然引發(fā)人們對相關限制性條款被架空，進而同刑事訴訟中人權保障原則相抵觸的擔憂(40)參見劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，《武漢大學學報》(哲學社會科學版)，2018年第1期。。另一方面，對于《監(jiān)察法》所賦予監(jiān)察委的留置權問題，有學者認為，監(jiān)察強制候審措施的單一化立法配置，僅留置能夠發(fā)揮候審羈押的效果，既不符合人權保障的法治理念，也將過多消耗國家有限的訴訟資源(41)參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉監(jiān)察強制措施體系的結構性缺失與重構》,《南京師大學報》(社會科學版)，2020年第1期。。因而，如何保障監(jiān)察機關調查權、留置權行使過程中的人權問題則成為新時代監(jiān)察體制和工作機制改革深化的一個重要問題。對待監(jiān)察權的人權保障問題，應當在監(jiān)察體制改革深化中恪守人權保障這一法治底線，避免對犯罪嫌疑人、被告人的人權保障的忽視。人權保障既是現代法治的核心要素，也是我國全面推進依法治國的價值基礎(42)參見李龍、余淵：《全面推進依法治國視域下的人權保障》，《現代法學》，2015年第2期。。從學理上而言，我們可以對反腐作政策反腐與法治反腐之兩分：前者注重反腐的力度，以嚴厲政策來懲治腐敗，相對忽視人權保障；后者在實施反腐敗舉措時則以對人性的尊重和人權的保障為前提(43)參見劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，《武漢大學學報》(哲學社會科學版)，2018年第1期。。確定無疑的是，監(jiān)察反腐乃是法治反腐，人權保障則是法治的應有之義。因此，監(jiān)察權的制度設計也應當建立在人權保障這一基礎上，強化和完善監(jiān)察體制關于人權保障的相關內容。一種可行的做法是，參照原有對刑事偵查權的制約性設計，明確監(jiān)察委員會在開展犯罪調查和運用各種監(jiān)察措施時所應遵循的法定程序與限制。同時，還應當致力于建構對監(jiān)察權腐敗的再監(jiān)督機制，建立健全監(jiān)察責任體制。這是因為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”(44)孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館，1961年，第154頁。。

監(jiān)察體制改革的第三個問題在于，如何處理監(jiān)察權同司法權的銜接問題。從監(jiān)察權的權力屬性與運作邏輯來看，當前監(jiān)察權在實際運作中存在著同其他權力相沖突的關系。從我國當前關于監(jiān)察體制改革的制度設計來看，監(jiān)察委員會有權依法對涉嫌職務犯罪的案件開展獨立調查和處置，但卻并不享有最終的定罪量刑權。對于監(jiān)察委員會認為構成職務犯罪的，需要移送檢察院審查起訴，由檢察院決定是否逮捕和提起公訴，如果提起公訴，則最終由法院依法進行審理和裁斷?？梢钥吹剑@一完整流程同時涉及監(jiān)察機關、檢察機關和審判機關。問題是，前者主要受《監(jiān)察法》的規(guī)范，而后兩者則主要接受《刑事訴訟法》的規(guī)范，不同的法律規(guī)范和工作機制必然引發(fā)如何銜接三者之間關系的問題(45)參見陳光中、邵俊：《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學》，2017年第4期。。更具體地說，監(jiān)察委員會同檢察院之間的協(xié)調涉及調查證據的移送問題、留置與逮捕的銜接問題、決定起訴問題等；監(jiān)察委員會同法院之間的協(xié)調則涉及證人出庭問題、非法證據排除規(guī)則的適用問題、留置的法律效果問題等方面。監(jiān)察體制改革的深化應當厘清監(jiān)察權同其他權力之間的相互關系，完善監(jiān)察權同其他權力的協(xié)調銜接機制。在腐敗案件的處理中，如果不能妥善協(xié)調調查權與偵查權、留置權與逮捕權之間的關系，就會出現權力內容重疊、權力運作沖突的問題。因此，如何實現監(jiān)察權同其他反腐敗力量之間的統(tǒng)籌協(xié)調，使反腐敗工作更加協(xié)同高效則成為進一步深化監(jiān)察體制改革的重點任務。對監(jiān)察權的制度完善應當放置于整體國家權力的宏大圖景中加以思考，明確監(jiān)察權與其他關聯權力的權力邊界，同時完善不同權力之間的協(xié)調對接機制，避免出現不同權力之間的相互博弈。具體而言，監(jiān)察權同司法權之間的相互銜接機制可能包括以下幾個方面：其一，案件移送工作機制；其二，信息共享機制；其三，協(xié)同配合機制；其四，介入支持機制等(46)參見吳建雄：《論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎與制度構建》，《中共中央黨校學報》，2017年第2期。。

結語

監(jiān)察體制改革的提出發(fā)端于十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，經由《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》展開試點，至黨的十九大將監(jiān)察試點工作全面展開，最終以憲法修正案和監(jiān)察法頒行確認監(jiān)察體制改革的成果。新時代的監(jiān)察體制改革十分注重從改革試點中吸取經驗，并始終強調改革舉措的合法性。也正是這種試點先行、立法先行的法治化改革舉措使得當下中國監(jiān)察體制改革的深化富有正當性。作為我國當前政治體制改革的核心內容之一，監(jiān)察權體制改革的制度設計既具有現實的必要性，也具備學理上的合理性。以《憲法修正案》《監(jiān)察法》以及黨和國家的相關監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件為指導，我國監(jiān)察體制改革由試點走向深化，建立起覆蓋全國各層級、各地區(qū)的新型監(jiān)察體制。從實踐來看，我國監(jiān)察體制改革已經取得初步成效。其一，監(jiān)察體制改革實現了對人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等傳統(tǒng)反腐敗力量的有機整合，形成了集中統(tǒng)一、權威高效的反腐敗體制，這為我國全面推進依法治國目標的實現和治理能力的提升確立起嚴密的法治監(jiān)督體系(47)參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務》，《國家行政學院學報》，2016年第6期。；其二，監(jiān)察體制改革解決了既往黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察不同步、不均衡的問題，將全體行使公權力人員納入統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督體制內，實現了對公權力的全方位、全覆蓋式監(jiān)督(48)在我國既往的反腐敗體制中，黨內監(jiān)督與行政監(jiān)察是作為兩條并行的監(jiān)督渠道而分別存在的。相比較而言，黨內監(jiān)督早已實現了對全體國家機關、社會團體以及事業(yè)單位黨員的覆蓋監(jiān)督，而行政監(jiān)察部門作為政府的組成部門，則只針對行政機關的工作人員，有學者將這一現象稱之為“一條腿長一條腿短”的尷尬局面。參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務》，《國家行政學院學報》，2016年第6期。；其三，我國監(jiān)察體制自確立以來重拳出擊，集中處理了一系列腐敗要案，一批腐敗分子被繩之以法，展現了監(jiān)察體制改革的實踐成效。作為我國反腐敗工作的創(chuàng)新之舉，監(jiān)察體制改革的深化構成了新時期全面推進依法治國的重要內容之一。監(jiān)察反腐本質上是法治反腐的一種表現形式，是黨和國家運用法治力量解決腐敗問題的法治手段。在前期的實踐中，監(jiān)察體制改革既取得了顯著的初期成效，也同時浮現出許多新型的改革問題，這表明監(jiān)察體制改革的深化工作乃是一項長期工程。借助黨和國家前期的統(tǒng)籌規(guī)劃與先導性立法工作，在新的起點我國監(jiān)察體制改革的深化應當進一步深入推進。對此，應當在堅持改革目標的同時，不斷完善改革工作的配套法規(guī)、協(xié)調機制，規(guī)范監(jiān)察機關正確合理地依法行使國家監(jiān)察權，促進監(jiān)察改革深化的法治化。