黨維勤，黨恬敏，張 泉

（1.黃河水利委員會綏德水土保持科學(xué)試驗站，719000，榆林；2.黃河上中游管理局，710021，西安；3.黃土高原水土保持與生態(tài)修復(fù)國家林業(yè)局重點實驗室，719000，榆林；4.西北大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，710127，西安）

黃土高原不僅是中華民族的發(fā)祥地，而且是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟地帶，同時也是我國乃至世界水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)之一。 一直以來，坡耕地是黃土高原地區(qū)耕地的主要形式，占該地區(qū)總耕地面積的65%左右，是黃土高原水土流失主要的策源地。 黨的十八大以來，習(xí)近平總書記針對生態(tài)文明建設(shè)提出的“綠水青山就是金山銀山” “尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”等理念為新時代水土保持工作提出了新要求。 2019年8—9月習(xí)總書記先后在蘭州和鄭州對水土保持工作提出了更為明確和直接的重要指示， 特別是9月18 日在河南鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會時強調(diào)“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略”“重在保護(hù)， 要在治理”“讓黃河成為造福人民的幸福河”等，為黃土高原水土保持高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，其中首次指出“有條件的地方要大力建設(shè)旱作梯田”。

一、黃土高原建設(shè)旱作梯田所取得成效

通過調(diào)研得出， 針對坡耕地治理， 黃河流域梯田修筑歷史悠久，有明確記載，迄今為止可考證的為明清時代至民國時期，遺留至今的梯田就有幾十萬hm2。在歷史的長河中，黃土高原地區(qū)的老百姓總結(jié)和發(fā)明了旱作梯田這種有效保水保土保肥的水土保持措施，新中國成立后經(jīng)過水土保持科技工作者試驗研究、 示范推廣，梯田經(jīng)歷了由人工梯田、機修梯田到先進(jìn)機械寬幅梯田，由原來坡式梯田和隔坡梯田到現(xiàn)在的水平寬幅梯田，由原來的小塊小面積梯田到現(xiàn)在的集中連片大面積的水平寬幅梯田等發(fā)展歷史。 截至2012年年底，黃土高原耕地面積為1 154.39萬hm2，其中坡耕地為460.4萬hm2，小于25°的坡耕地占坡耕地總面積的91.8%。已經(jīng)建成梯田371.3萬hm2，其中青海省15.33萬hm2、 甘 肅 省177.64萬hm2、寧夏回族自治區(qū)29.14萬hm2、內(nèi)蒙古自治區(qū)4.18萬hm2、陜西省64.93萬hm2、山西省62.81萬hm2、河南省17.27萬hm2。 2013—2015年，僅全國坡耕地水土流失綜合治理這一個項目在黃土高原七?。ㄗ灾螀^(qū)）3年內(nèi)建設(shè)土坎梯田就達(dá)8.05萬hm2。 對梯田攔沙效益計算，潼關(guān)以上梯田實現(xiàn)減沙約5 億t。 梯田在防治水土流失，增加糧食產(chǎn)量， 鞏固退耕還林還草，保障生態(tài)安全和糧食安全，以及促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用。 根據(jù)黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心研究，旱作水平梯田改變了地面坡度和徑流系數(shù)， 縮短了坡長，具有蓄水保土和減輕土壤侵蝕等較強的水土保持作用，是黃土高原坡耕地治理的根本措施。 而且梯田可以改善農(nóng)作物的生長條件，與坡耕地相比具有提供更好的水肥條件，提高作物產(chǎn)量，合理利用水土資源，有利于土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等作用，同時可促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有利于土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，也有助于區(qū)域綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)黃土高原生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量的發(fā)展。

二、黃土高原旱作梯田仍存在的突出問題

1.建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，人工窄幅梯田比重多，極端天氣情況下人工窄幅梯田成為主要的水土流失策源地

當(dāng)前水平梯田的治理標(biāo)準(zhǔn)較低，雖然施工設(shè)備早已由先進(jìn)裝載機、挖掘機取代了推土機，但是水平梯田的治理標(biāo)準(zhǔn)和施工方法都是基于20 世紀(jì)70—80年代推土機研究的結(jié)論，因機械性能和功效相比過去發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了不夠經(jīng)濟和建設(shè)梯田田面不合理等問題，繼續(xù)使用這些治理標(biāo)準(zhǔn)和施工方法已經(jīng)不能滿足當(dāng)前需要。 根據(jù)2012年黃河上中游管理局調(diào)查工作，人工窄幅梯田已占黃河流域梯田總數(shù)的51.47%，這些梯田寬度均在5 m 以下，年久失修，田埂喪失，田坎坍塌，田面形成一定的坡度，已失去了保水保土保肥能力，遇到暴雨，必然產(chǎn)生嚴(yán)重的水土流失。

2.財政投入較少且分散，地方匹配資金較難落實，參與部門多，影響梯田修建項目的質(zhì)量和實施

近年，黃土高原旱作梯田建設(shè)雖然有全國坡耕地水土流失綜合治理項目、 農(nóng)發(fā)水土保持項目等國家投資，也有發(fā)改委、老區(qū)辦、財政、農(nóng)業(yè)、國土等多部門的投資，但還存在條塊分割、各自為政情況，沒有形成共同集中連片治理合力， 坡耕地治理、整體治理推進(jìn)緩慢，與黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、與人民群眾對美好生活的需要相距甚遠(yuǎn)。存在整體財政投資較少的問題，如全國坡耕地水土流失綜合治理項目平均一個縣只有一個項目區(qū)，且項目投資1 000萬元、 地方配套250萬元， 需要完成500～1 000 hm2梯田及其配套工程。這些坡耕地實施項目縣均為水土流失重點防治縣，也是貧困欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政拮據(jù)，配套資金較難落實， 且近年多被整合，除少數(shù)縣集中投資開展寬幅水平梯田修筑外，大多數(shù)縣的資金均用于其他項目。根據(jù)2016年甘肅省調(diào)查，多部門開展梯田修建項目，存在項目建設(shè)內(nèi)容相似，不同部門補助標(biāo)準(zhǔn)、驗收標(biāo)準(zhǔn)差別較大的情況， 造成項目標(biāo)準(zhǔn)低甚至項目重疊， 導(dǎo)致當(dāng)?shù)貙嵤┩恋貐f(xié)調(diào)困難， 嚴(yán)重影響了項目的實施和質(zhì)量。

3.由于投入不足，導(dǎo)致新修梯田的田間道路和生產(chǎn)道路質(zhì)量堪憂

通過2012年以來陜北較大暴雨調(diào)查表明，由于新修梯田的田間道路和生產(chǎn)道路缺乏排水設(shè)施，人工工資大幅度增加，部分埂和坎壓實度沒有達(dá)到設(shè)計要求等原因，致使極端暴雨情況下，新修梯田也存在嚴(yán)重的水土流失問題。 如對2017年“7·26”暴雨調(diào)查得知田間道路和生產(chǎn)道路已經(jīng)成為黃土高原水土流失的主要土地利用類型。 在子洲縣岔巴溝調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于新修梯田缺乏管理與排水設(shè)計，埂坎不完整，生產(chǎn)道路、田間道路不具備排水設(shè)施條件，梯田群與道路在此次暴雨中毀損嚴(yán)重，致使下部農(nóng)戶一孔窯洞被淹，形成安全隱患。

4.人工窄幅梯田和當(dāng)前新修較窄田面梯田不能適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的要求

經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)入新時代，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化正在到來，大量農(nóng)業(yè)機械將取代人工，但目前梯田田面寬度小于耕作機械回轉(zhuǎn)直徑， 沒有機械回旋余地， 不利于提高農(nóng)業(yè)機械作業(yè)效率。根據(jù)研究，最小的農(nóng)機回轉(zhuǎn)直徑達(dá)到10 m，而人工窄臺梯田和新修窄幅梯田梯田田面寬度都小于10 m，不能滿足當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，這就是不平衡不充分主要矛盾的體現(xiàn)，已經(jīng)制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

5.旱作梯田存在較為嚴(yán)重的撂荒問題

在2016年由國家發(fā)改委組織的全國坡耕地水土流失綜合治理2013—2015年評估工作中發(fā)現(xiàn)，不僅人工窄幅梯田存在大量的撂荒問題，而且項目新修改梯田也存在少量的撂荒問題，主要原因是隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)，大量的農(nóng)村青壯年涌入城市打工，除過年期間外的其余時間均在城市工作生活，造成留在農(nóng)村的人口都是老弱病殘的現(xiàn)象。這些“空心村”勞力不足影響著梯田耕作， 同時也由于新修梯田減產(chǎn)、人工窄幅梯田產(chǎn)量不高、梯田集中在離村遠(yuǎn)的地方等原因，導(dǎo)致當(dāng)前部分梯田撂荒較為嚴(yán)重，因此在建設(shè)過程中需要關(guān)注這些問題。

三、大力建設(shè)旱作梯田對策及建議

1.開展黃土高原旱作梯田普查評估工作，全面掌握其成效和存在問題，制定國家層面的規(guī)劃綱要

根據(jù)對黃河流域七省 （自治區(qū)）關(guān)于全國坡耕地水土流失綜合治理項目調(diào)研和黃河水利委員會綏德、天水、 西峰水土保持科學(xué)試驗站60 多年來水平梯田持續(xù)觀測效益分析考察， 黃土高原水土保持坡面措施中，防治功能最強的就是水平寬幅梯田，治理好的梯田即使遇到百年一遇的暴雨，也幾乎沒有水沙下坡。 因此開展坡耕地水土流失綜合治理工作尤為重要， 將25°以下坡耕地整治為水平寬幅梯田是黃土高原生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。 同時，大量適宜整治的坡耕地和人工窄幅梯田需要整治，為坡耕地水土流失治理提供了充分條件。

2.提高梯田的治理標(biāo)準(zhǔn)，加大投資開展寬幅水平梯田建設(shè)，實現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全

近年水土保持及相關(guān)部門的梯田建設(shè)過程中，投資明顯不足，與當(dāng)前生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要求相差甚遠(yuǎn)。 從治理標(biāo)準(zhǔn)方面看，當(dāng)前治理仍然停留在低標(biāo)準(zhǔn)低質(zhì)量的水平上，因此不僅要在投資上加大力度，而且要提高梯田治理的標(biāo)準(zhǔn)，以當(dāng)前裝載機和挖掘機為施工設(shè)施，建設(shè)水平寬幅（寬度大于10 m）梯田治理，大量改造人工窄幅梯田， 提高配套田間道路、 生產(chǎn)道路以及相適應(yīng)的截排水設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)。 地形坡度大于25°時應(yīng)退耕還林還草或自然生態(tài)修復(fù)；15°～25°的坡地結(jié)合地方農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整需求， 因地制宜采取修梯田并種植經(jīng)濟（果）林等措施；15°以下的坡耕地， 建設(shè)10 m 以上的寬幅高標(biāo)準(zhǔn)水平梯田。 每年安排50 個水土流失重點防治縣， 每縣每年最好能設(shè)置1 億元的投資規(guī)模， 集中5年時間完成坡耕地和人工窄幅梯田高標(biāo)準(zhǔn)綜合治理。 最好能夠把項目集中到一個部門負(fù)責(zé)實施和管理，開展坡面水土流失綜合治理工作，便于協(xié)調(diào)管理， 確保黃土高原水土流失重點防治縣實現(xiàn)在坡面上的全面治理， 達(dá)到既生態(tài)保護(hù)又體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。 這樣不僅具有防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的功能，同時具有增加糧食產(chǎn)量， 實現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全的目的。

3.創(chuàng)新坡耕地和人工窄幅梯田綜合治理管理機制，提高梯田利用效率，實現(xiàn)黃土高原農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

小面積梯田不夠集中和部分梯田出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象是當(dāng)前梯田建設(shè)中存在的最為嚴(yán)重的問題， 應(yīng)充分利用水利部制定的“先建后補、以獎代補” 等政策， 發(fā)揮政府投入撬動作用， 調(diào)動社會力量和群眾參與治理的積極性。 由“要我建”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙ā保?全力消除整治后土地的荒蕪現(xiàn)象。 同時梯田建設(shè)要為流轉(zhuǎn)土地、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、 發(fā)展特色農(nóng)業(yè)種植、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)宜居、清潔生產(chǎn)和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等提供基礎(chǔ)支撐。在今后工作中需要結(jié)合脫貧攻堅，探索開展節(jié)水獎勵、生產(chǎn)補貼與旱作水平寬幅梯田建設(shè)相關(guān)聯(lián)的政策機制，主動與其他脫貧機制相銜接，配合政府和社會的力量， 努力幫助農(nóng)民走上脫貧致富道路， 實現(xiàn)黃土高原農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

4.結(jié)合當(dāng)前實際情況，開展旱作梯田科研工作，解決生產(chǎn)中亟須解決的問題

由于當(dāng)前已普遍采用挖掘機和裝載機開展水平梯田的修筑，而埂坎修筑沒有相應(yīng)的設(shè)備， 需要人工完成，因此需要引導(dǎo)有關(guān)企業(yè)開展筑坎和筑埂機械化設(shè)備的研發(fā)工作。 開展水平寬幅梯田新標(biāo)準(zhǔn)的試驗研究工作，即針對先進(jìn)的施工設(shè)備開展最優(yōu)斷面設(shè)計，包括確定田面寬度、坎高及外坡，以期找到最優(yōu)斷面，并計算每畝梯田土方及臺班量，在此基礎(chǔ)上制定合理的施工方案。 大力開展寬幅梯田高埂坎的科學(xué)利用試驗研究，尤其注重關(guān)于高埂坎上種植名優(yōu)特產(chǎn)植被利用形式的探索，既能減少水土流失，也可以增加農(nóng)民收入。 開展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代機械耕作示范推廣研究，帶動老百姓開展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)， 盡量減少人工直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作， 降低人工費用成本，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。構(gòu)建黃土高原梯田實時監(jiān)測體系， 利用現(xiàn)代先進(jìn)的無人機技術(shù)、遙感技術(shù)、VR 技術(shù)、GIS 技術(shù)、5G 技術(shù)、 智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)等開展梯田水土流失、 生態(tài)環(huán)境和糧食生產(chǎn)等預(yù)測、預(yù)報和預(yù)警，實現(xiàn)黃土高原梯田水土保持、生態(tài)安全、糧食安全數(shù)據(jù)共享， 黃土高原流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合， 強化流域管理機構(gòu)對于梯田管理和保護(hù)的職能， 全面實現(xiàn)梯田現(xiàn)代化監(jiān)測。