羅 正

（浙江省錢(qián)塘江管理局，310004，杭州）

一、堤（塘）閘工程運(yùn)行管理存在問(wèn)題

堤（塘）閘等基礎(chǔ)水利工程，具有保護(hù)特定區(qū)域免受洪水、風(fēng)暴潮入侵的功能，是區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)體系的重要部分，按時(shí)進(jìn)行檢查、觀測(cè)、養(yǎng)護(hù)及維修，對(duì)防汛工程安全長(zhǎng)久運(yùn)行至關(guān)重要。 近兩年，盡管有不少水利工程管理類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范出臺(tái)，但水利工程運(yùn)行管理中仍存在不少薄弱環(huán)節(jié)。

1.縣級(jí)基層水利工程管理基礎(chǔ)薄弱

由于先天不足，縣級(jí)水利工程管理基礎(chǔ)較為薄弱， 諸如技術(shù)人員力量、 專(zhuān)業(yè)服務(wù)水平等均不能滿足新時(shí)代水利工程管理需要。 從人員配備來(lái)看，受編制、工作條件、薪酬待遇等客觀因素所限，大部分縣級(jí)堤（塘）閘專(zhuān)業(yè)化管理隊(duì)伍尚未健全， 專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配備不足， 甚至還有很多小型水利工程的日常運(yùn)行管理直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，運(yùn)營(yíng)管理粗放、服務(wù)水平較低。

2.管護(hù)經(jīng)費(fèi)不能足額到位

堤（塘）閘工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障額度較低（尤其是小型工程），主要原因有三個(gè)方面：一是部分屬地財(cái)政保障能力有限，投入管護(hù)資金較難達(dá)到所需管護(hù)經(jīng)費(fèi)定額測(cè)算；二是部分水利工程管理單位為自收自支單位，資金來(lái)源少而不穩(wěn)定；三是人力、材料、機(jī)械設(shè)備價(jià)格上漲幅度較大，尤其是全面推行標(biāo)準(zhǔn)化管理后，管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以滿足水利工程管理要求。

3.物業(yè)化管理水平亟須提升

水利工程管理物業(yè)化市場(chǎng)還處于萌芽階段，專(zhuān)業(yè)的物業(yè)化公司少之又少，融合現(xiàn)代物業(yè)管理知識(shí)和水利專(zhuān)業(yè)管理知識(shí)的復(fù)合型技術(shù)人員更是鳳毛麟角。 一方面，采用物業(yè)化模式管理水利工程的專(zhuān)業(yè)化公司尚未成型， 缺乏專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍及人員配備；另一方面， 水利工程物業(yè)化管理準(zhǔn)入制度尚屬空白， 未形成統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)化監(jiān)督條例和物業(yè)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)， 水利工程由專(zhuān)業(yè)化公司開(kāi)展維護(hù)的條件不足， 不能確保水利工程管理到位。

4.現(xiàn)行管護(hù)制度難以適應(yīng)水利工程管理標(biāo)準(zhǔn)化需要

許多水利工程管護(hù)制度出臺(tái)已10 多年，難以滿足新時(shí)代水利工程管理要求。 如水閘原注冊(cè)登記系統(tǒng)以及登記證書(shū)發(fā)放基本處于停滯狀態(tài)；對(duì)照新出臺(tái)的《水利水電工程等級(jí)劃分及洪水標(biāo)準(zhǔn)》（SL 252—2017），部分水利工程規(guī)模與工程等別不一致，既與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)不相符，也與原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致，涉及省市縣水行政主管部門(mén)事權(quán)的重新劃分等問(wèn)題。

二、堤（塘）閘工程運(yùn)行管理模式案例

目前，浙江省堤（塘）閘工程現(xiàn)有運(yùn)行管理模式主要有4 種，分別是純公益性水管單位管理、準(zhǔn)公益性水管單位管理、經(jīng)營(yíng)性水管單位管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位直接管理。 現(xiàn)結(jié)合浙江省各地區(qū)堤（塘）閘工程特點(diǎn)和河湖管理實(shí)際，舉例解讀， 嘗試剖析4 種運(yùn)管模式優(yōu)劣，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)工程目標(biāo)任務(wù)化、任務(wù)責(zé)任化、責(zé)任具體化管理提供參考。

1.純公益性水管單位管理模式

（1）案例情況

浙江省錢(qián)塘江管理中心嘉興管理處，在職在編50人，主要負(fù)責(zé)錢(qián)塘江北岸海寧市、海鹽縣、平湖市境內(nèi)省管海塘工程運(yùn)行管理。 該管理處面對(duì)人少線廣的難局，始終秉承質(zhì)量提升、標(biāo)準(zhǔn)先行原則，采取“內(nèi)控+外調(diào)”的辦法破解瓶頸。 一方面明確規(guī)章制度，確保工作流程規(guī)范實(shí)用，對(duì)失職瀆職零容忍；另一方面優(yōu)化創(chuàng)新管理機(jī)制，建立縣區(qū)“3+X”聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制，積極協(xié)調(diào)協(xié)同配合海寧、平湖、海鹽、嘉興等市、縣（區(qū)）相關(guān)單位落實(shí)配套管理制度，使防汛防臺(tái)、水政執(zhí)法、海塘維護(hù)、古海塘保護(hù)等每項(xiàng)工作都能夠落地落實(shí)。 以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)行一崗雙責(zé)， 推進(jìn)了全面管理工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)， 成為浙江省第一個(gè)海塘堤防類(lèi)國(guó)家級(jí)水管單位，樹(shù)立全國(guó)行業(yè)標(biāo)桿。

（2）案例解讀

純公益性水管單位運(yùn)行管理權(quán)責(zé)明確、隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)，是這一管理模式的最大亮點(diǎn)。 依托水利工程標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建基礎(chǔ)，推動(dòng)以黨建為統(tǒng)領(lǐng)的“1+X”全面標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，將水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理深度融入“智慧水利”中，始終堅(jiān)持 “標(biāo)準(zhǔn)化工作永遠(yuǎn)在路上，創(chuàng)標(biāo)不是終點(diǎn)， 依標(biāo)管理才是新征程”的理念。 在人員管理中科學(xué)合理設(shè)置一崗雙責(zé)， 讓專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事，在各個(gè)崗位相互協(xié)調(diào)的前提下，避免或減少崗位間的交叉。 其完備健全的標(biāo)準(zhǔn)化制度具有可持續(xù)性，能夠起到很好的示范引領(lǐng)作用，值得其他純公益性（準(zhǔn)公益性）水管單位借鑒。

該管理模式也有明顯的弊端。 部分單位嚴(yán)重存在人員超編、 機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等問(wèn)題，需要在未來(lái)一個(gè)時(shí)期積極探索深度融合水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理新模式。

2.準(zhǔn)公益性水管單位管理模式

（1）案例情況

姚江大閘是浙江省首家通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化驗(yàn)收的大型水閘，管理單位寧波市三江河道管理局核定人員編制46人，承擔(dān)甬江、奉化江和余姚江干流河道堤防及姚江大閘等21 座沿江骨干水閘泵站運(yùn)行管理工作，運(yùn)管人員數(shù)量和專(zhuān)業(yè)技術(shù)配置難以滿足江閘運(yùn)管需求。 根據(jù)流域區(qū)域特點(diǎn)，實(shí)施了專(zhuān)業(yè)化服務(wù)外包的運(yùn)管模式。 進(jìn)一步精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)化管理，逐級(jí)細(xì)分出管理元素，落實(shí)相應(yīng)責(zé)任人，實(shí)施績(jī)效管理。 這一改革實(shí)施全流域統(tǒng)一調(diào)度，建立水雨情遙測(cè)系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、閘門(mén)自動(dòng)控制系統(tǒng)，所有視頻信號(hào)均接入中控室及門(mén)衛(wèi)室，實(shí)時(shí)監(jiān)控水閘上下游、閘室、閘門(mén)和管理區(qū)。利用運(yùn)行管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)閘門(mén)自動(dòng)控制， 充分發(fā)揮水閘工程的綜合效益。此舉既能推動(dòng)管理向信息化和現(xiàn)代化邁進(jìn)，又能確保水利工程維修養(yǎng)護(hù)管理到位。 姚江大閘因此被浙江省水利廳列為標(biāo)準(zhǔn)化管理樣板工程。

（2）案例解讀

準(zhǔn)公益性水管單位具有雙重功能，既要承擔(dān)公益性的防洪、攔洪、排澇等任務(wù)，又可以經(jīng)營(yíng)灌溉、供水、發(fā)電等項(xiàng)目，情況比較復(fù)雜。 管理單位內(nèi)部長(zhǎng)期事企不分，監(jiān)管與運(yùn)營(yíng)的職責(zé)不清， 資產(chǎn)管理方式界限不清，內(nèi)部人員混編混崗，職責(zé)缺位，一度影響工程管理、阻礙企業(yè)發(fā)展，工程公共職能履行不到位。

為破解專(zhuān)業(yè)管護(hù)力量不足難題，嘗試推行 “準(zhǔn)公益性水管單位+物業(yè)化運(yùn)行”管理模式，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式引入專(zhuān)業(yè)化管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)下轄部分閘泵工程日常運(yùn)行管理及保養(yǎng)服務(wù)，有效提升了工程標(biāo)準(zhǔn)化管理水平。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，實(shí)行物業(yè)化經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理模式，是堤閘運(yùn)行安全改革發(fā)展的必然趨勢(shì)。 從人員、技術(shù)、市場(chǎng)等多方面破題，實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離，明晰產(chǎn)權(quán)，在提升水利工程專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化管理水平上下功夫，能強(qiáng)化水利資產(chǎn)的管理，使水利工程充分發(fā)揮效益。 該模式亟須理順?biāo)芾眢w制，補(bǔ)足物業(yè)化管理水平這一最大短板。

3.經(jīng)營(yíng)性水管單位管理模式

（1）案例情況

某縣水利水電樞紐工程水閘的管理單位是私營(yíng)企業(yè)，曾因監(jiān)管不到位而事故頻發(fā)。 為解決工程維護(hù)不到位、服務(wù)水平低等問(wèn)題，省、市、縣水行政部門(mén)多管齊下，按照“權(quán)責(zé)一致”“誰(shuí)所有，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，深度聚焦“管得好”，推動(dòng)水利部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、項(xiàng)目業(yè)主各司其職，督促落實(shí)行政主體、行業(yè)監(jiān)管、運(yùn)行管理“三個(gè)責(zé)任”，幫助建立管理機(jī)構(gòu)、管理辦法、運(yùn)行機(jī)制和維護(hù)經(jīng)費(fèi)等“三項(xiàng)制度”。 通過(guò)查看工程現(xiàn)場(chǎng)、加強(qiáng)培訓(xùn)、質(zhì)詢(xún)管理人員、翻閱臺(tái)賬和檢視運(yùn)管平臺(tái)等方式，倒排時(shí)間節(jié)點(diǎn)，開(kāi)展“末位幫扶”，開(kāi)出“治病”方子，定出“祛病”日子，精準(zhǔn)傳遞水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理理念和要求， 打通水閘安全運(yùn)行管理的“最后一公里”。

（2）案例解讀

此案例屬經(jīng)營(yíng)性水管單位（含私營(yíng)企業(yè)）運(yùn)行管理模式。 工程建成后在不改變工程所有權(quán)的前提下，產(chǎn)權(quán)所有者將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)以合同方式委托給承包者， 既落實(shí)了管理責(zé)任，又減輕了政府財(cái)政投資壓力，這是該模式最大優(yōu)勢(shì)。 但基于公益屬性和政府資產(chǎn)管理的考慮，使用權(quán)流轉(zhuǎn)給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，由其負(fù)責(zé)管護(hù)運(yùn)行，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸私營(yíng)公司，由其負(fù)責(zé)工程的經(jīng)營(yíng)管理、日常維護(hù)和業(yè)務(wù)拓展，管護(hù)經(jīng)費(fèi)原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)責(zé)籌集。 這容易導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體會(huì)過(guò)分追求效益而忽視工程運(yùn)行安全，且會(huì)使得管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障使用監(jiān)管方面有一定難度，這是該模式的不利因素。

依據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，省、市、縣三級(jí)水行政部門(mén)借助標(biāo)準(zhǔn)化管理平臺(tái)信息化建設(shè)契機(jī)， 因地制宜建立監(jiān)管體系，有效彌補(bǔ)工程監(jiān)管缺位問(wèn)題。 通過(guò)將私企納入標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建名錄，依托水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理服務(wù)體系，嚴(yán)抓“標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)”，使標(biāo)準(zhǔn)化管理邁向系統(tǒng)化、流程化、制度化，讓標(biāo)準(zhǔn)化制度在私企運(yùn)行管理中扎根。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位直接管理模式

（1）案例情況

桐廬縣有許多小型水利工程零星散布在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 由于地處偏遠(yuǎn)、管理缺位、設(shè)施破損嚴(yán)重，水利工程安全問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。 為切實(shí)保障水利工程安全，桐廬縣按照集約化、專(zhuān)業(yè)化要求，推行水利工程“管養(yǎng)分離”，積極創(chuàng)新小型工程管理 “小小聯(lián)合”“以大代小”“分片統(tǒng)管”等模式，有效解決基層水利工程管理單位人員不足、技術(shù)力量薄弱等難題。 為鼓勵(lì)加快培育水利工程物業(yè)化管理所需的市場(chǎng)主體，開(kāi)展一攬子承接或分專(zhuān)業(yè)承接等不同形式的物業(yè)化管理，實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，瞄準(zhǔn)工程管護(hù)單位及人員責(zé)任一一落實(shí)。 目前桐廬縣已對(duì)220 余座1萬(wàn)m3以上山塘、5 段二十年一遇及以上縣級(jí)管理堤防、118 個(gè)水雨情遙測(cè)系統(tǒng)、76 個(gè)沿江泵站水利工程全部實(shí)行物業(yè)化管理。

（2）案例解讀

此案例屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位直接管理模式，這一模式的應(yīng)用在浙江省較為普遍，特別是3 級(jí)以下堤防、小型閘站等水利工程建成后， 即移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織人員全面負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理工作。 該類(lèi)工程沒(méi)有明確的水管單位， 產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，責(zé)任直接落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。 該模式優(yōu)點(diǎn)是因地制宜，缺點(diǎn)是未完全落實(shí)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，管理人員多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職工，專(zhuān)業(yè)化水平不高，管理粗放，不利于工程的持續(xù)良性運(yùn)行。

為破解小型水利工程運(yùn)管難題，同時(shí)也為其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理單位提供解決思路，可通過(guò)開(kāi)展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體，建立較為完善的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)工程運(yùn)行體系。 將零散的小型水利工程打包統(tǒng)一納入標(biāo)準(zhǔn)化管理，推行實(shí)施“集中管理”“聯(lián)片管理”， 明確責(zé)任主體和工作職責(zé)，確保工程有人管，促進(jìn)責(zé)任主體從“要我管”向“我要管”轉(zhuǎn)變。 在一些有條件的縣域積極推行統(tǒng)一管理現(xiàn)代化物業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，或全部依托當(dāng)?shù)厮軉挝贿\(yùn)行管理模式。 推行縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)集約化服務(wù)。

以上4 類(lèi)堤（塘）閘典型工程運(yùn)管模式相通之處，在于寓標(biāo)準(zhǔn)化于管理中，使平臺(tái)報(bào)送成為標(biāo)準(zhǔn)化管理的先決條件。 一方面，借助手機(jī)APP 等信息化手段，及時(shí)獲取水利工程信息等靜態(tài)數(shù)據(jù)和各類(lèi)管理事項(xiàng)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)， 逐一分析巡查過(guò)程中報(bào)送的隱患，實(shí)時(shí)監(jiān)督堤（塘）閘站動(dòng)態(tài)，方便各級(jí)水行政部門(mén)全面掌控水利工程日常運(yùn)管情況， 做到有據(jù)可查找、心中有底數(shù)。 另一方面，在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理中均結(jié)合本單位特色元素實(shí)現(xiàn)了管理手段轉(zhuǎn)變。

三、結(jié) 語(yǔ)

“精益原則”能夠用系統(tǒng)的、有章法的方式， 不斷改善和優(yōu)化現(xiàn)有流程，讓價(jià)值活躍起來(lái)。 在水利工程管理工作中， 應(yīng)充分審視管理資源，厘清現(xiàn)狀，確定目標(biāo)，減少浪費(fèi)，確保人員滿足不同崗位的管護(hù)需求。 要通過(guò)“三個(gè)堅(jiān)持” 助推水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，即堅(jiān)持“輸血”與“造血”相結(jié)合，堅(jiān)持“強(qiáng)內(nèi)力”與“借外力”相結(jié)合，堅(jiān)持“強(qiáng)管理”與“重創(chuàng)新”相結(jié)合。 在多元化、多層次、多渠道的水利運(yùn)行管理投融資體制下，遵循“先建機(jī)制、后建工程”原則，堅(jiān)持建管并重，支持水利工程建管體制機(jī)制改革創(chuàng)新。 要明確規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)、定額等，維護(hù)統(tǒng)一的組織和嚴(yán)格的紀(jì)律， 保持水利工程管護(hù)所要求的連續(xù)性和節(jié)奏性， 提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)和文明生產(chǎn)。

工程的標(biāo)準(zhǔn)化、 規(guī)范化向?qū)I(yè)化、信息化、景觀化邁進(jìn)，必須實(shí)現(xiàn)管理手段的現(xiàn)代化，必須在創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化管理中注入自身特色元素，提煉最適合運(yùn)行管理工作者的實(shí)際操作條例，因地制宜地構(gòu)建流程化管理方式，遴選工程長(zhǎng)效運(yùn)行的適宜模式。 因地制宜提升標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理是實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)， 融入自身特色并不是“標(biāo)準(zhǔn)不一”，而是在標(biāo)準(zhǔn)框內(nèi)結(jié)合自身特點(diǎn)拉高標(biāo)桿。 利用現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)打造特色，使創(chuàng)建內(nèi)容更加高端化，讓高標(biāo)準(zhǔn)謀劃能夠不斷推陳出新又不偏離實(shí)際，確保水利工程安全運(yùn)行。