劉斌杰

（甘肅省水利廳水利工程建設造價與規(guī)費管理中心，730000，蘭州）

近年，《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的 通 知》（國 辦 發(fā) 〔2018〕33 號）、《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11 號）等文件相繼出臺，要求以推進政府治理體系和治理能力現代化為目標，對工程建設項目審批制度進行全流程、全覆蓋改革。 甘肅省積極貫徹落實中央有關精神和工作部署，制定出臺了系列文件，明確了一般水利項目審批制度改革相關要求。 為了在水利工程建設領域切實落實好審批制度改革要求，結合甘肅省水利工程建設項目審批現狀， 對審批權限、審批時限、審批流程等重點環(huán)節(jié)開展了探討。

一、建設項目審批及改革現狀

1.審批有關政策依據

甘肅省水利工程建設項目審批在國家相關政策框架下，結合甘肅省水利工程建設實際，出臺了《甘肅省水利工程建設管理辦法》《甘肅省水利廳關于進一步優(yōu)化農村水利項目建設程序強化項目建設管理的通知》（甘水農水發(fā)〔2014〕378 號）等規(guī)定，明確了水利工程建設行業(yè)管理責任，規(guī)定了水利工程建設一般程序，即規(guī)劃、項目建議書、可行性研究、初步設計、施工準備、建設實施、生產準備、竣工驗收、后評價等階段。 在水利工程建設的具體環(huán)節(jié)，均按照國家或省級相關規(guī)定開展相關工作，如項目建議書編制依據《水利水電工程項目建議書編制暫行規(guī)定》（水利部水規(guī)計〔1996〕608 號）、 初步設計報告按照《水利水電工程初步設計報告編制規(guī)程》（SL 619-2013）、 施工準備依據《水利部關于調整水利工程建設項目施工準備開工條件的通知》（水建管〔2017〕177 號）等。

2.審批制度改革情況

依據國家改革精神，甘肅省出臺了建設項目審批制度改革系列文件。《甘肅省投資項目并聯審批辦法 （試行）》（甘政辦發(fā)〔2017〕184 號）規(guī)定投資項目并聯審批的事項范圍，包括項目可研（項目申請報告）及其前置要件審批，項目初步設計和投資概算審批，項目在可研批復（核準）之后、開工之前需辦理的事項審批等。 《甘肅省人民政府辦公廳關于印發(fā)甘肅省工程建設項目審批制度改革工作實施方案的通知》（甘政辦發(fā)〔2019〕60號）要求建成全省統(tǒng)一的工程建設項目審批和管理體系，一般水利項目從立項到竣工驗收審批時間壓減至120個工作日以內。 《甘肅省工程建設項目立項用地規(guī)劃許可工程建設許可階段并聯審批管理辦法（試行）》規(guī)定各級政府要采取項目信息網上申報、申請材料一窗受理、審批過程并行協(xié)同、審批結果關聯共享等方式推進審批工作。 《甘肅省工程建設項目審批制度改革工作領導小組辦公室關于加強建設項目事中事后監(jiān)管的指導意見》要求各地各部門建立以信用監(jiān)管為基礎的事中事后監(jiān)管體系，將監(jiān)管貫穿于工程建設全過程。

甘肅省水利部門積極推進工程建設項目審批制度改革工作，全面梳理了水利部門所負責的審批事項，優(yōu)化整合了同一部門在相同辦理階段的不同審批事項或管理內容相近的審批事項，調整減少了保留事項的前置條件，建立健全與水利工程建設項目審批制度改革相適應的監(jiān)管體系，進一步規(guī)范了行政審批事項市政公用服務流程與方式，有效推動了審批制度改革的落地實施。

3.審批改革中存在的不足

一是審批權限有待進一步明確。水利工程建設項目不同階段都有審批，但部分地方審批和不同層級的審批之間未形成統(tǒng)一的審批模式，具體的實踐操作流程或行政審批實踐操作規(guī)程尚未建立。 甘肅省水利工程建設項目審批過程中，小型水利工程部分審核事項只規(guī)定了審核部門，沒有明確提出審批部門的具體層級，導致出現不同層級審批部門對同一類型小型水利工程審批的情況，造成小型水利工程建設項目審批管理不規(guī)范，不利于加快推進水利工程建設項目落地。

二是審批時限仍待壓減。 項目建議書階段、 可行性研究報告階段、初步設計階段、竣工驗收階段進行審批過程中串聯審批事項相對較多，各事項有進一步優(yōu)化整合的空間，以滿足120 個工作日辦結的要求。

三是審批流程有待優(yōu)化。 在當前大力深化“放管服”改革、加大轉變政府職能和簡政放權力度的形勢下，甘肅省水利工程建設項目行政審批存在部分不合理的情況，如各類水利工程建設項目審批辦理事項清單和通用流程不盡完善，對各階段所需審批事項需進一步厘清， 審批環(huán)節(jié)較復雜，各階段可并聯或并行辦理事項較少等。

四是審批監(jiān)管仍待加強。 強監(jiān)管是新時代水利改革發(fā)展總基調的重要內容，強化水利工程建設項目審批事中事后監(jiān)管極為重要，在已有監(jiān)管體系基礎上， 仍需進一步細化各責任單位監(jiān)管責任、監(jiān)管內容、監(jiān)管方式等。

二、審批制度改革重點環(huán)節(jié)分析

1.合理明確審批權限

一是將水利工程建設項目按水利工程分等分級指標分為大中型水利工程建設項目和小型水利工程建設項目，結合相關政策要求明確本次改革要將所有一般水利工程納入其中，分類明確水利工程建設項目審批制度或一般水利工程建設項目統(tǒng)一審批權限，讓一般水利工程建設項目的審批有章可循。

二是對于在下級機關能力承接范圍內的審批事項， 要充分下放或委托下級機關審批。 在進行水庫、水閘、泵站、堤防、灌區(qū)等不同類型小型水利工程建設項目審批時， 要充分考慮工程運行安全風險，實行分類審批，其中水庫、 水閘和堤防等運行安全風險系數較高的小型水利工程由市級審核部門審批， 泵站和灌區(qū)等運行安全風險系數較低的小型水利工程由市級審核部門委托縣級審核部門辦理審批， 并由縣級審核部門將審批結果報送至市級審核部門備案。 要足夠重視中介機構的作用，深化行政審批中介服務改革，將項目前期工作中部分論證報告評估委托中介機構完成， 對于災害危險性評估等中介服務事項可改由審批部門委托有關機構進行技術評估。

三是要將所有需要辦理的審批事項分配給具體部門辦理，壓實各部門審批職責，即明確水利、自然資源、發(fā)展改革、住建、生態(tài)環(huán)境等部門負責的具體事項審批。 如水利部門負責取水許可、生產建設項目水土保持方案審批、洪水影響評價審批、農業(yè)灌排影響意見書、 移民安置規(guī)劃審核、水利工程開工報告?zhèn)浒?、?jié)水措施方案、水利工程建設項目竣工驗收等事項的審批；自然資源部門負責選址意見書核發(fā)、建設項目壓覆重要礦產資源審批、建設項目用地預審、建設用地規(guī)劃許可證核發(fā)等事項的審批。

2.合理壓減審批時限

為落實一般水利項目從立項到竣工驗收審批時間壓減至120 個工作日以內的要求， 應采取分段優(yōu)化、并聯審批等綜合措施。

一是要在審批制度制定過程中分階段優(yōu)化審批時限。 按立項用地規(guī)劃、工程建設許可、施工許可和竣工驗收四個階段， 分階段明確審批時限，對于立項用地規(guī)劃階段，考慮到各辦理事項較多且復雜，審批時限控制在60 個工作日以內， 水庫和堤防等運行安全風險系數較高的小型水利工程必須完成此階段審批才能進入工程建設許可階段； 對于水閘、泵站、灌區(qū)等運行安全風險系數較低的小型水利工程可以按相關規(guī)定簡略此階段的審批事項， 以減少審批時間；對于工程建設許可階段、施工許可階段、竣工驗收階段，各辦理事項均控制在20 個工作日以內。

二是要加快推進 “并聯審批”工作，精簡審批環(huán)節(jié)。 將不同審核部門之間能同時審批的辦理事項列入一般水利工程建設項目審批流程，規(guī)定各辦理事項審批時限不能超過各階段要求的審批時限， 如竣工驗收階段，可推廣聯合竣工驗收，將水土保持驗收、移民安置驗收、檔案專項驗收、竣工技術預驗收等與竣工驗收合并開展。 可將各辦理事項分為必須辦理事項和選擇性辦理事項，必須辦理事項集中力量優(yōu)先辦理，可選擇性辦理事項在工程開工前完成。 按照行政審批改革新要求，可將水工程建設規(guī)劃同意書審核、非防洪建設項目洪水影響評價報告審批、河道管理范圍內建設項目工程建設方案審批等整合為洪水影響評價審批，將取水許可審批事項、建設項目水資源論證報告書審批整合為取水許可審批。

3.合理制定審批流程

一是結合甘肅省實際情況完善辦理事項清單， 并按水利工程類型分別制定大中型和小型水利工程建設項目審批流程， 或直接制定一般水利工程建設項目審批通用流程，審批流程按照立項用地規(guī)劃、 工程建設許可、 施工許可和竣工驗收四個階段， 將所有辦理事項均分階段納入其中， 列出選擇性辦理事項及相關審核部門。 如立項用地規(guī)劃階段， 要充分分析論證項目建設的必要性、經濟上的合理性、技術上的可行性等，完成可行性研究報告審批。如施工許可階段， 則要完成合同及水利工程開工備案， 可行性研究報告、環(huán)境影響評價、節(jié)能評價等得到批準，建設資金已落實。

二是探索推行區(qū)域評估和告知承諾制。 鼓勵開展“多評合一”、聯合評估，同一區(qū)域內不同評估事項，可通過公開、 公平方式委托一家綜合性機構出具綜合性報告， 或由水利部門牽頭開展聯合評估工作。實施區(qū)域評估，不再對區(qū)內水土保持方案、 環(huán)境影響評價、 節(jié)能評價等進行單個項目的評估評價，而區(qū)域內項目全部共享、免費使用評估成果。 對已實施區(qū)域評估的，在該區(qū)域內的水利工程建設項目，相應評估審批事項實行告知承諾制，其中可實行告知承諾制的事項包括水土保持方案審查，可探索實行告知承諾制的事項包括水利類項目初步設計審查、取水許可審批等。

三是對于審批過程需要中介服務的部分，政府和項目業(yè)主單位要充分發(fā)揮中介機構的作用，特別對項目的前期工作（如項目建議書、可行性研究報告、環(huán)評報告、能評報告、穩(wěn)評報告等）， 要確保前期評估報告質量滿足審批要求。

4.合力加強審批監(jiān)管

一是要建立健全與水利工程建設項目審批制度改革相適應的監(jiān)管體系， 進一步統(tǒng)一規(guī)范事中事后監(jiān)管模式，細化明確監(jiān)管內容、方式和時間要求。 將水利工程建設項目審批管理并入甘肅省工程建設項目審批管理系統(tǒng)， 加強對水利工程建設項目的審批監(jiān)管。 要加快建立健全水利工程建設項目事中事后監(jiān)管、 水利工程限時聯合驗收、首問負責制、一次性告知制、一審一核制等政策制度； 加強對水利工程建設項目行政許可審批的監(jiān)督管理，建立受理、審核、反饋等環(huán)節(jié)分離機制，不同環(huán)節(jié)相互監(jiān)督、相互制約，每一步驟開展痕跡化管理， 開展跟蹤式監(jiān)管，同時要多渠道開通投訴平臺，及時反映行政相對人的意見建議。

二是要加強審批監(jiān)管配套設施建設，采用信息化手段，加強審管聯動，推動日常業(yè)務的廉政監(jiān)督，如通過內部辦公系統(tǒng)，及時將行政許可批復文件轉送監(jiān)管部門，讓各監(jiān)管單位和部門各司其職，進一步推動行政許可事中事后監(jiān)管的實施。

三、有關對策與建議

1.統(tǒng)籌推進審批制度改革

水利工程建設項目審批制度改革涉及范圍廣、環(huán)節(jié)多，既有行政層面，還包括技術層面，要結合水利工程建設項目實際，統(tǒng)籌考慮省級以下地方部門的技術能力、不同工程類型的安全屬性等相關內容，制定一般水利工程建設項目通用審批流程、 辦理事項清單，進一步加強“放管服”改革和政府簡政放權力度，提高審批效率。

2.加強基層培訓

通過建立健全的基層干部教育培訓機制，創(chuàng)新教育培訓方式等擴大對基層技術人員和管理人員的培養(yǎng)規(guī)模，加大教育力度，提高基層技術人員和管理人員專業(yè)水平，使基層辦事人員熟知水利工程建設項目審批相關知識、各項管理規(guī)章制度和崗位職責，做到基層辦事部門操作規(guī)范。

3.加強交流與評估

各級水行政主管部門要加強水利工程建設項目審批制度改革工作，及時對審批實踐中的有效做法、相關經驗進行溝通交流。 省級相關部門加強對省內各市州水利工程建設項目審批制度改革的工作指導，跟蹤審批制度改革任務落實情況，適時開展實施情況評估工作，吸收推廣好的經驗做法，規(guī)范統(tǒng)一相關要求，進一步促進水利工程建設項目審批制度改革。

4.做好改革宣傳引導

通過互聯網、廣播、電視等形式及時宣傳報道水利工程建設項目審批制度改革工作措施、 要求及成效，增進社會公眾對改革工作的了解和支持，及時回應社會關切，讓企業(yè)和相關群體感受到審批制度改革帶來的實效，營造良好環(huán)境與氛圍。