田 萍

(淮陰工學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 淮安 223003 )

隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老成為社會(huì)普遍關(guān)注的民生問題。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。近些年來，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)得到了快速發(fā)展。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在履行基本養(yǎng)老服務(wù)職能、承擔(dān)特殊困難老年人集中養(yǎng)老任務(wù)等方面，發(fā)揮了重要作用，但也面臨著一些問題，需要改革、發(fā)展和創(chuàng)新。

1 PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的緊迫性

1.1 老齡化程度的不斷加深提高了對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求

根據(jù)聯(lián)合國人口署規(guī)定，當(dāng)一個(gè)國家和地區(qū)60歲及以上老年人口數(shù)占人口總數(shù)比例10%，或者65歲及以上人口占人口總數(shù)比例達(dá)7%時(shí)，即步入老齡化社會(huì)。2000年，我國第五次全國人口普查顯示，60歲以上的老年人占人口總數(shù)的10.46%[1]，標(biāo)志著我國步入了老齡化社會(huì)?！吨腥A人民共和國2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2018年底，我國60周歲及以上人口達(dá)24949萬人，占總?cè)丝诘?7.9%，其中65周歲及以上人口達(dá)16658萬人，占總?cè)丝诘?1.9%。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016-2030年)的通知》(國發(fā)〔2016〕87號(hào))指出，“十三五”時(shí)期，60歲及以上老年人口平穩(wěn)增長，2021-2030年增長速度將明顯加快，到2030年占比將達(dá)到25%左右，其中80歲及以上高齡老年人口總量不斷增加。預(yù)計(jì)到2050年前后，我國老年人口將達(dá)到峰值4.87億，占總?cè)丝诘?4.9%。其中，到2020年，失能老人將達(dá)到4200萬，80歲以上的高齡老人將達(dá)到2900萬[2]。

為了應(yīng)對(duì)不斷加深的人口老齡化，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要(2016-2020)》提出積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，健全養(yǎng)老服務(wù)體系，建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖然處于補(bǔ)充地位，但在現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮著重要作用，具有不可替代性。尤其是高齡、失智、失能、半失能等生活不能自理的老人，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有著更加迫切的需求。因?yàn)樗麄冊(cè)谏钫樟?、醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理等方面都有著與其他老年群體不同的需求，需要特定的設(shè)施和專業(yè)化的服務(wù)，這些是家庭、社區(qū)養(yǎng)老方式難以提供和保證的，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最突出的優(yōu)勢就是設(shè)施和服務(wù)的專業(yè)性，能夠?yàn)槔夏耆颂峁I(yè)化的照護(hù)服務(wù)。

1.2 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給與老年人的需求不相適應(yīng)

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為公辦公營、公辦民營、公建民營三種運(yùn)營模式。《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》(京政辦發(fā)〔2015〕8號(hào))指出，公辦公營是指政府擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所有權(quán)，并行使運(yùn)營權(quán)的運(yùn)營模式；公辦民營是指政府通過承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營等方式，將政府擁有所有權(quán)并已投入運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營權(quán)交給企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人的運(yùn)營模式；公建民營是指政府通過承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營等方式，將政府擁有所有權(quán)但尚未投入運(yùn)營的新建養(yǎng)老設(shè)施的運(yùn)營權(quán)交給企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人的運(yùn)營模式。薩瓦斯(E.S.Savas)認(rèn)為，民營化指“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求”[3]，公辦民營和公建民營都是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化方式。

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體經(jīng)營狀況不佳，據(jù)《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》顯示，被訪的257家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，48.1%基本持平，32.5%虧損，有盈余的僅占19.4%[4]?！独淆g藍(lán)皮書：中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2014)》顯示，截止2013年底，中國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約占72%[5]。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在的問題，主要有服務(wù)對(duì)象偏差,收住的老人大都是生活能自理的老人，失能半失能老人入住難；入住率偏低，大量床位空置，造成養(yǎng)老資源的浪費(fèi)；管理方式僵化，行政色彩濃，市場化不夠，養(yǎng)老服務(wù)水平不高；公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)迫切需要深化改革。PPP(Public-Private Partnerships)模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化，是指采取承包、租賃、委托管理、聯(lián)合經(jīng)營、購買服務(wù)等模式，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，不改變產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，由社會(huì)力量管理運(yùn)營。PPP模式是政府履行公共服務(wù)職能方式的轉(zhuǎn)變，是目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革普遍采用的方式。

2 PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的可行性

2.1 PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的政策基礎(chǔ)

為了推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化改革，民政部、財(cái)政部等相關(guān)部門頒布了一系列的政策文件。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見的通知》(國辦發(fā)〔2000〕19號(hào))，首次提出社會(huì)福利社會(huì)化的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和總體要求，開啟了我國社會(huì)福利社會(huì)化的進(jìn)程。2013 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》 (國發(fā)〔2013〕35號(hào))，明確提出要“開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點(diǎn)”。同年，民政部發(fā)出《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》(民函〔2013〕369 號(hào))，提出推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營和探索提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成企業(yè)。

2014年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))，這是我國財(cái)政部推廣PPP以來所頒布的第一份正式文件，也是我國官方首次提出PPP概念。隨后，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))明確指出，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。2015年，民政部等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(民發(fā)〔2015〕33號(hào))中指出，“鼓勵(lì)民間資本參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”，首次提出養(yǎng)老服務(wù)的PPP方式，PPP與養(yǎng)老服務(wù)相融合。2017年，財(cái)政部、民政部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金〔2017〕86號(hào))，鼓勵(lì)政府將現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交由社會(huì)資本方運(yùn)營管理。2019年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金〔2019〕10號(hào))，提出優(yōu)先支持養(yǎng)老等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目。

2.2 PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的實(shí)踐基礎(chǔ)

在國家相關(guān)政策的指導(dǎo)下，PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的改革實(shí)踐也在層層推進(jìn)。2014年9月，全國省級(jí)民政部門確定第一批124家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)單位，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐正式啟動(dòng)。2015年5月，國家發(fā)改委官網(wǎng)首度發(fā)布PPP 項(xiàng)目庫。PPP 推介項(xiàng)目包括基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老項(xiàng)目、旅游開發(fā)、保障房等類型，共計(jì)1043個(gè)項(xiàng)目，總投資1.97萬億元。其中，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目共有38個(gè)，總投資20億元[6]。2016年8月，民政部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展以公建民營為重點(diǎn)的第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》(民辦發(fā)〔2016〕15號(hào))，重點(diǎn)對(duì)公建民營的范圍、實(shí)施方式等內(nèi)容作了規(guī)定。2017年，確定第二批116家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(含農(nóng)村特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu))改革試點(diǎn)單位。

伴隨著PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的推廣，學(xué)者們結(jié)合各地的實(shí)踐進(jìn)行了有益的總結(jié)和探討。在中國知網(wǎng)-中國期刊全文數(shù)據(jù)庫內(nèi)同時(shí)搜索PPP和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，共有52篇相關(guān)文章。其中，有16篇文章結(jié)合具體地區(qū)分析PPP模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的應(yīng)用，研究最早開始于2014年，主要集中在北京、上海、云南、內(nèi)蒙等11個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；有3篇文章對(duì)具體的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的PPP經(jīng)營模式進(jìn)行了深入研究，包括劉啟慧、巢小麗和朱露露等作者。這些研究為PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化實(shí)踐提供了可以借鑒的案例，為這項(xiàng)改革奠定了可靠的實(shí)踐基礎(chǔ)。

運(yùn)用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，可以緩解政府財(cái)政的壓力，分散投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮社會(huì)資本在經(jīng)營管理方面的專業(yè)性，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率，是當(dāng)前解決我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)問題的有效方式，也是創(chuàng)新之舉，是未來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的必然趨勢。

3 PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化面臨的挑戰(zhàn)

3.1 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性受到挑戰(zhàn)

在傳統(tǒng)體制下，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一直是以城市“三無”、農(nóng)村“五?！崩先俗鳛橹饕?wù)對(duì)象，只要老人符合救助條件就可以無條件享受養(yǎng)老服務(wù)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府投資和經(jīng)營管理，工作人員都是行政或事業(yè)編制，服務(wù)定價(jià)偏低，社會(huì)信任度高，公益性是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特征。

PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化，實(shí)行政府和社會(huì)資本共同合作，強(qiáng)調(diào)兼顧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性和盈利性。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論認(rèn)為，人的行為動(dòng)機(jī)根源于經(jīng)濟(jì)誘因，每個(gè)人都是爭取自我利益最大化的理性追求者。社會(huì)資本也一樣，逐利性是其最本質(zhì)的屬性，也是其投資經(jīng)營的動(dòng)力，追求利潤是第一位的。PPP模式下，民營化后的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常管理一般都由社會(huì)資本運(yùn)營，政府從原來的建設(shè)者、投資者、管理者等等轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，主要行使宏觀調(diào)控和監(jiān)督的職能，這一轉(zhuǎn)變符合PPP模式的理念，也是現(xiàn)代的經(jīng)營管理方法。但伴隨著社會(huì)資本經(jīng)營自主權(quán)的擴(kuò)大，服務(wù)對(duì)象、收費(fèi)價(jià)格等都會(huì)偏離公益性的要求，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性受到了挑戰(zhàn)。

3.2 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)性受到挑戰(zhàn)

長期以來，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是我國社會(huì)福利事業(yè)的重要組成部分，屬于政府的公共服務(wù)，承擔(dān)著社會(huì)養(yǎng)老保障的“托底”功能，在養(yǎng)老事業(yè)中占據(jù)著不可或缺的地位。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)關(guān)注的是社會(huì)效益，以及對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展所發(fā)揮的作用，不考慮是否盈利，發(fā)展雖然緩慢，但持續(xù)性是可以保證的。

PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依然必須堅(jiān)持公益性，必須承擔(dān)著城市“三無”、農(nóng)村“五?！保约吧罾щy的高齡、失智、失能、半失能老人的養(yǎng)老服務(wù)，這些老人沒有收入或收入水平很低，支付能力很弱，市場利潤的空間不大。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行需要投入大量的資金，社會(huì)資本都希望盡快收回成本，而由于服務(wù)群體的特殊性，資金回收速度較慢，1-3 年就可以回收投資的機(jī)構(gòu)所占比例只有4.6%，62.4%的機(jī)構(gòu)需要10年以上才能夠回收投資[7]，社會(huì)資本面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。另外，政府領(lǐng)導(dǎo)人的更換、國家政策的變化等都會(huì)給雙方合作的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目帶來一定的不確定性。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本往往會(huì)急功近利，不對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營進(jìn)行長期規(guī)劃。有的還會(huì)降低服務(wù)質(zhì)量，以獲得較高的利潤，這都會(huì)對(duì)老年人的利益造成損害，不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)良性發(fā)展。如果最后雙方合作持續(xù)不下去，社會(huì)資本就會(huì)中途撤資，停止合作，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)性受到了挑戰(zhàn)。

3.3 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬受到挑戰(zhàn)

一直以來，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是由政府投資興建，土地由公共部門劃撥。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)，即所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)是統(tǒng)一的，歸國家所有。而且，在這樣的體制下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理也是由國家單獨(dú)直接掌握，不僅產(chǎn)權(quán)清晰，而且國有資產(chǎn)不容易流失。

PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬變得復(fù)雜。政府不再是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)唯一的投資主體，社會(huì)資本也投入建設(shè)資金、專業(yè)技術(shù)等，成為投資者。在PPP模式下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)開始共有，財(cái)產(chǎn)的五項(xiàng)權(quán)利可以互相分離，所有權(quán)的權(quán)利主體是財(cái)產(chǎn)所有者，但是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的權(quán)利主體有可能是非所有者[8]。政府長期以來一直追求社會(huì)效益最大化，不同于社會(huì)資本追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場化經(jīng)營沒有經(jīng)驗(yàn)。PPP又是個(gè)新事物，更需要一個(gè)學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過程，合作中政府容易處于相對(duì)被動(dòng)的一方。另外，PPP模式下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般由社會(huì)資本進(jìn)行運(yùn)行管理，政府不直接參加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營，合作雙方存在著信息不對(duì)稱，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、利潤等的監(jiān)管有一定的困難。管理不善的話，容易造成公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)模糊不清,產(chǎn)權(quán)歸屬受到了挑戰(zhàn)。

4 推進(jìn)PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化發(fā)展的對(duì)策

4.1 明確規(guī)定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)有的服務(wù)對(duì)象

新自由主義代表人物弗里德里奇·哈耶克(Friedrich August Hayek)把社會(huì)保障分為有限的保障和絕對(duì)保障，有限的保障是“抵御嚴(yán)重物質(zhì)貧困的保障”，絕對(duì)保障是“確使某人或某些人獲得一定生活水平的保障”。他主張有限的保障，“向那些因自身無法控制的情勢而蒙受極端貧困或饑饉的人提供某些救濟(jì)，早已被視為社會(huì)的一種責(zé)任”[9]。我國現(xiàn)在是發(fā)展中國家，政府的財(cái)力和資源是有限的。履行“托底”保障基本職能，這是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化，仍然必須服務(wù)于對(duì)養(yǎng)老服務(wù)有剛需的、且沒有能力在市場上購買養(yǎng)老服務(wù)的老年群體。只有堅(jiān)持正確的服務(wù)對(duì)象，才能保持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性。

要保證民營化之后公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象符合要求。首先，國家政策文件中必須明確規(guī)定服務(wù)對(duì)象。2015年，北京市發(fā)布《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》(京政辦發(fā)〔2015〕8號(hào))，規(guī)定公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)于城市“三無”、農(nóng)村“五?！崩先?，以及經(jīng)濟(jì)困難的、計(jì)劃生育特殊困難的、為社會(huì)做出重要貢獻(xiàn)的的孤寡、失能、高齡老年人，履行好政府“托底”保障職能。公辦民營、公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要至少保留20%的床位，用于接收基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象。其次，政府職能部門必須加強(qiáng)監(jiān)督和評(píng)估。一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更傾向于收住經(jīng)濟(jì)狀況良好，生活能自理的老人。所以，政府要全過程掌握對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，特別是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“托底”保障情況的監(jiān)控。政府要建立老年人能力評(píng)估和經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估制度，對(duì)申請(qǐng)入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否準(zhǔn)許入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，評(píng)估可以采用向第三方購買服務(wù)的方式進(jìn)行。

4.2 明確給予公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合理的資金回報(bào)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森(Paul A.Samuelson)的提出了公共物品(產(chǎn)品)理論，按照這一理論，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，兼具公益性和市場性，其供給一般由政府和市場一起承擔(dān)。按照這一理論，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金回報(bào)主要依靠政府補(bǔ)貼和“使用者付費(fèi)”共同實(shí)現(xiàn)，合理、可持續(xù)的投資回報(bào)機(jī)制可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與熱情，這是吸引社會(huì)資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、促進(jìn) PPP項(xiàng)目成功運(yùn)營的關(guān)鍵[10]。合理的資金回報(bào)使得公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能平穩(wěn)持續(xù)運(yùn)行，保證養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)和量，從而有效滿足老年人的養(yǎng)老需求。

要保證社會(huì)資本基本的、穩(wěn)定的利潤空間，首先，必須要擁有健全良好的法制環(huán)境。政府要制定完備的、操作性強(qiáng)的PPP模式投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律政策，政府和社會(huì)資本的合作要依法而行。合同是PPP項(xiàng)目的核心，政府和社會(huì)資本必須簽訂合同，用法律來約束彼此的行為。合同要明確約定各方在合作中所享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)、違約的責(zé)任，約定社會(huì)資本的最低利潤水平，不足的時(shí)候通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)或者財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式幫助社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)投資的收益。其次，要通過有效舉措保證社會(huì)資本的收益。在資金回報(bào)中，政府的補(bǔ)貼是比較重要的一部分，它是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。政府的補(bǔ)貼要科學(xué)化，盡量集中、有針對(duì)性，把有限的資金用在政府“托底”的服務(wù)對(duì)象上。補(bǔ)貼過于分散，就不能起到支持和鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的作用。對(duì)承擔(dān)“托底”保障職能的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)按照入住政府保障對(duì)象的實(shí)際人數(shù)，而不是按照床位數(shù)。對(duì)于沒有政府保障對(duì)象入住的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不發(fā)放補(bǔ)貼，實(shí)行于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣的政策，共同參與市場競爭。

4.3 明確保證公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)清晰的產(chǎn)權(quán)歸屬

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是由政府投資興辦，占地面積比較大、房屋寬敞，硬件設(shè)施相對(duì)來說都比較好。通過PPP模式對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行民營化改革，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的國有資產(chǎn)的歸屬必須予以明確。目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革，主要是對(duì)管理體制進(jìn)行改變，基本不涉及產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)改變。從各地的政策導(dǎo)向與實(shí)踐來看，大部分地區(qū)包括北京、天津、浙江、河南、四川、山東等省市，在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)制的過程中，現(xiàn)階段主要推進(jìn)的仍然是以轉(zhuǎn)變管理體制為主的改革[11]。

要保證公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)，首先，要建立科學(xué)的資產(chǎn)管理制度，保障國有資產(chǎn)。如北京市首家采用 PPP 模式經(jīng)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)——恭和老年公寓，政府規(guī)定設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理發(fā)展資金，該資金由運(yùn)營方每年按照不低于國有固定資產(chǎn)投資的2%留存；建立風(fēng)險(xiǎn)保障金，運(yùn)營方以押金形式向所有權(quán)方一次性繳納國有固定資產(chǎn)投資1%，主要用于運(yùn)營方造成的設(shè)施設(shè)備異常損壞的賠償，運(yùn)營方異常退出的風(fēng)險(xiǎn)化解等[12]。其次，要嚴(yán)格公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度，增加透明度，防止弄虛作假。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)遵循實(shí)用適用原則，避免鋪張豪華。政府可以引入第三方監(jiān)管，政府依據(jù)第三方評(píng)審報(bào)告對(duì)引入的社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)督。如北京恭和老年公寓委托第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)每個(gè)月對(duì)公寓進(jìn)行評(píng)估，這項(xiàng)評(píng)估會(huì)涉及許多方面，包括老人入住率、設(shè)備安全性、飲食居住條件、工作運(yùn)行狀況以及財(cái)務(wù)狀況等。

PPP模式下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化，在我國剛剛起步，面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，采取科學(xué)合理的對(duì)策可以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平，提升養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，推動(dòng)PPP模式在我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用可持續(xù)發(fā)展。