掌孝恩

海關(guān)總署倪岳峰署長在2020 年全國海關(guān)工作會議上指出：“必須堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，用改革的思維和辦法解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題。推動改革頂層設(shè)計和基層探索互動……讓各項改革相得益彰、發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，……更加適應(yīng)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展要求?！被赝覈庸べQ(mào)易40 多年發(fā)展路程，海關(guān)對加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的改革創(chuàng)新從未停止，也經(jīng)歷了幾次比較大的變動。但無論怎么改革，都沒有跳出加工貿(mào)易手（賬）冊的框框，本文試從提升新時代海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)，打造先進的、在國際上最具競爭力的監(jiān)管體制機制的視角，談?wù)勗谛滦蝿菹聞?chuàng)新海關(guān)對加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的頂層改革問題，以期最終實現(xiàn)海關(guān)管得住、放得開、效率高、成本低的監(jiān)管效果。

一、取消手（賬）冊創(chuàng)新加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的現(xiàn)實意義

當前，世界新的多邊復(fù)雜的經(jīng)濟、外貿(mào)、環(huán)境形勢對我國加工貿(mào)易企業(yè)提出了嚴峻挑戰(zhàn)和考驗。海關(guān)以合同為單元（手冊管理）、以企業(yè)為單元（賬冊管理）的傳統(tǒng)加工貿(mào)易保稅監(jiān)管模式顯得力不從心，甚至在一定程度上變成了海關(guān)改革和企業(yè)發(fā)展的障礙。面對加工貿(mào)易監(jiān)管新的客觀情況，取消現(xiàn)有的加工貿(mào)易手（賬）冊，是促進加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)” 的必要條件，對于將加工貿(mào)易改革引向深處促進企業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）有利于海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力提高，是海關(guān)創(chuàng)新理念模式，持續(xù)推進 “放管服” 改革的重要舉措

近年來，受國際競爭、經(jīng)濟環(huán)境的影響，加工貿(mào)易企業(yè)生存環(huán)境不容樂觀，一些加工工廠不斷向國外轉(zhuǎn)移，企業(yè)用工、材料成本上升，特別是2020 年受新冠肺炎疫情的影響，企業(yè)的生存空間和轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨著極大的挑戰(zhàn)，這時候更需要包括海關(guān)在內(nèi)的各級監(jiān)管部門從當前的國內(nèi)外形勢、企業(yè)生存的狀況及面臨的困難出發(fā)，想方設(shè)法簡政、放權(quán)，為企業(yè)減負，并借此契機，改變以往對加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革修修補補、放不開手腳的做法，勇于把企業(yè)從 “手（賬）冊” 的禁錮中解脫出來，在思想解放和觀念碰撞中找準海關(guān)對加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的頂層設(shè)計，以既專業(yè)簡化又嚴密高效的效果實現(xiàn)海關(guān)加工貿(mào)易管理的 “少、精、好”；另一方面，“海關(guān)改革2020” 方案已進入最后收官階段，新時代海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)目標的號角已經(jīng)吹響，作為海關(guān)監(jiān)管重要組成部分的加工保稅監(jiān)管，再也不能把改革始終停留在防控風(fēng)險、防止利用加工貿(mào)易走私、想盡辦法管住企業(yè)上，而應(yīng)該適應(yīng)國際、國內(nèi)形勢的要求，接軌國際海關(guān)先進的監(jiān)管機制，響應(yīng)海關(guān)總署 “用改革的思維和辦法解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題” 號召，在推進海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)的目標上邁開堅定的步伐。

（二）有利于打造先進的、在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管機制，持續(xù)改善海關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式，釋放人力資源

加工貿(mào)易管理是我國海關(guān)在各種貿(mào)易方式中最為復(fù)雜的監(jiān)管方式，因為復(fù)雜，所以在保稅監(jiān)管初期，海關(guān)就制定了嚴格的手（帳）冊管理制度。其實，面對同樣的問題，歐美西方國家海關(guān)并沒有采用手（帳）冊管理模式。我們不應(yīng)該被以往固有的保稅監(jiān)管模式所羈系，也不應(yīng)該總是帶著有色眼鏡去看待加工貿(mào)易及企業(yè)。取消加工貿(mào)易手（賬）冊，放開前道的備案審批，通過 “互聯(lián)網(wǎng)+ 稽核查” 模式將海關(guān)監(jiān)管的重點后移，企業(yè)對保稅貨物的提取、生產(chǎn)可以通過相連的系統(tǒng)應(yīng)用直接傳輸?shù)胶ｊP(guān)，可避免關(guān)企雙方使用大量的資源用于準備單證資料、審核單證資料以及驗證單耗核銷上，不僅提升了海關(guān)監(jiān)管質(zhì)量，還提高了行政效率，真正實現(xiàn)創(chuàng)新監(jiān)管；其次，簡化且具有競爭力的監(jiān)管制度，有利于促進加工貿(mào)易企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈高端延伸，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和多元化發(fā)展。

（三）有利于企業(yè)守法自律，持續(xù)推動守法誠信建設(shè)，達到真正意義上的企業(yè)信用體系的構(gòu)建

企業(yè)信用管理是海關(guān)監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作，風(fēng)險管理是海關(guān)第二步戰(zhàn)略目標的中心內(nèi)容，取消加工貿(mào)易手（賬）冊對于企業(yè)的自律行為要求極高。因此，如何將風(fēng)險管理與構(gòu)建海關(guān)對加貿(mào)企業(yè)的信用體系管理緊密的結(jié)合起來，采取包容謹慎的新型保稅監(jiān)管模式尤為重要，這比單純的簡化手續(xù)、簡化流程，放權(quán)于企業(yè)要求更高，對海關(guān)保稅監(jiān)管也是新的考驗和挑戰(zhàn)。但是，我們也充分地意識到，只有創(chuàng)新管理，放權(quán)企業(yè)、信任企業(yè)，海關(guān)才能有效適應(yīng)“放管服” 對市場主體的新要求，確保加工貿(mào)易市場不因放權(quán)簡權(quán)而放松監(jiān)管，加工貿(mào)易秩序不因放權(quán)簡權(quán)而失去應(yīng)有的秩序。所以，要想構(gòu)建真正的企業(yè)信用體系，必須一面強化監(jiān)管制度的創(chuàng)新，一面積極引導(dǎo)企業(yè)的自律行為，讓企業(yè)極度重視信用管理體系，讓信用管理體系成為企業(yè)約束自身行為的枷鎖。

（四）有利于創(chuàng)造寬松的進出口營商環(huán)境，持續(xù)促進加工貿(mào)易穩(wěn)步健康發(fā)展

我國的加工貿(mào)易經(jīng)過40 多年的發(fā)展，逐步形成了富有特點的開放型經(jīng)濟和國際產(chǎn)業(yè)合作形式，由于兩頭在外，日常生活中大量的日用品、消費品、工業(yè)品等都是在世界范圍內(nèi)加工合作生產(chǎn)的產(chǎn)品，既關(guān)聯(lián)民生又牽動就業(yè)。其 “進出口額占比在1998 年曾一度達到外貿(mào)總量的53.4%。受國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化的影響，又跌至去年底的25.2%”。①商務(wù)部：《1-2月我國進出口和出口分別下降9.6%、15.9%》，http://news.sina.com.cn/o/2020-04-10/doc-iircuyvh6989216.shtml。當前，新冠疫情嚴重沖擊著全球經(jīng)濟，加工貿(mào)易首當其沖，企業(yè)同時面臨著進口原料和成品出口的雙重擠壓，受到的影響顯而易見。一面是全球供應(yīng)鏈受阻，原材料、零配件進口不暢；另一面是出口不暢增加訂單明顯減少。從病毒的形成原因和疫情的蔓延趨勢上看，全球疫情不會在短時間內(nèi)結(jié)束，因此，加工貿(mào)易面臨著前所未有的困境，當下比任何時候都有必要采取最有力的措施推動加工貿(mào)易企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，使其能夠達到隨時隨地按所需要的進出口營商環(huán)境，及時進口料件生產(chǎn)或及時出口訂單產(chǎn)品來快速占領(lǐng)國際市場。在新形勢下取消加工貿(mào)易手（賬）冊管理，創(chuàng)新更具競爭力、更加寬松快捷的新保稅監(jiān)管模式更具現(xiàn)實價值意義。

二、基于加工貿(mào)易手（賬）冊管理模式改革的局限性及啟示

統(tǒng)籌推進海關(guān)改革與制度建設(shè)是新海關(guān)貫徹落實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，持續(xù)深化加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革攻堅，促進加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革發(fā)生 “化學(xué)反應(yīng)” 是海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。筆者認為，加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革的 “化學(xué)反應(yīng)” 是指改革要完全破除現(xiàn)有的加工貿(mào)易手（帳）冊管理模式，改革要具有徹底性，要既有破又有立，而不是政策上簡單的修修補補。要實現(xiàn)加工貿(mào)易改革的 “化學(xué)反應(yīng)”，首先要找準從哪里 “破”，即要找出傳統(tǒng)的加工貿(mào)易手（賬）冊管理模式下的改革有哪些痛點。

（一）手（賬）冊管理模式下的改革業(yè)務(wù)手續(xù)依然繁瑣，政府及企業(yè)期待更加寬松的松綁

簡政放權(quán)，從政府的要求看，首先是 “破除不合理體制機制障礙，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造”，堅決把該放的放開，該減掉的減掉；從企業(yè)的需求看，是政府最大限度地為市場主體松綁，更加突出優(yōu)化政府服務(wù)，“繼續(xù)取消和減少行政審批”。通過多次接觸加工貿(mào)易企業(yè)可知，其實企業(yè)最想得到的實惠無外乎減少稅、費，簡化手續(xù)。稅是國家層面的稅收，在支持企業(yè)加工出口退稅等方面也調(diào)整一些稅率，讓企業(yè)從中受益，其它關(guān)稅、增值稅等，無法減免；費，大多屬于地方政府或行業(yè)層面的保障，已減少了許多，特別是一些不合理的收費、無形增加企業(yè)負擔(dān)的稅都減掉了。那對于繁瑣的手續(xù)，應(yīng)該越簡越好，最好不要審批。對于加工貿(mào)易保稅貨物進出口，雖然取消了橫向部門相關(guān)門檻的審批，如商務(wù)部門的合同審批、企業(yè)生產(chǎn)能力證明、銀行保證金臺賬等，但還是要向海關(guān)辦理設(shè)立手冊的申請。雖然電子手（賬）冊的設(shè)立已經(jīng)可以不見面審批，但大多企業(yè)在前期的自主歸類、政策了解以及單證準備方面，因諸多問題的存在還要往返關(guān)企兩地，當面溝通、了解或取得其它方面的支持。中后期涉及到的保證金的管理、合同的修改、單證的變化、報核的準備等也是經(jīng)常如此。

（二）手（賬）冊管理模式下的改革已見成效，但仍有 “最后一公里” 亟待打通

政策制度上，自2016 年9 月1 日起取消商務(wù)部門對加工貿(mào)易的審批；2017 年4 月1 日起推進單耗標準向單耗參數(shù)轉(zhuǎn)變、從以合同為單元，到以企業(yè)為單元的監(jiān)管制度；2017 年8月1 日起，取消加工貿(mào)易銀行保證金臺賬制度；允許符合條件的企業(yè)按月集中辦理內(nèi)銷申報和納稅手續(xù)，無法復(fù)出口的殘次品按實際狀態(tài)辦理內(nèi)銷申報和納稅手續(xù)；模式創(chuàng)新上，實施企業(yè)自主備案、核報、繳稅管理模式，賬冊設(shè)立由審核向嵌入轉(zhuǎn)變，核銷由企業(yè)自主核算并提交核算結(jié)果；賬冊管理上，除了將保稅監(jiān)管的14 種賬冊精簡為進料加工、來料加工、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、保稅物流和設(shè)備5 種類型外，還優(yōu)化海關(guān)審核作業(yè)環(huán)節(jié)，取消企業(yè)備案資料庫審核、手冊設(shè)立（變更）、核銷復(fù)審、外發(fā)加工申報表人工審核、收發(fā)貨等級，深加工結(jié)轉(zhuǎn)申報表、收發(fā)貨登記等13 項環(huán)節(jié)；作業(yè)流程上，強化“雙隨機” 要求和應(yīng)用，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)隨機審核、派單和選查；合并賬冊設(shè)立（變更）、內(nèi)銷、深加工、余料結(jié)轉(zhuǎn)核銷結(jié)案等作業(yè)流程的初審和復(fù)審；功能拓展上，賦予特殊區(qū)域內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格、內(nèi)銷選擇性征稅、貨物按狀態(tài)分類監(jiān)管，支持企業(yè)開展研發(fā)設(shè)計、檢測維修、保稅展示、融資租賃等新型業(yè)態(tài)……多年積累的改革措施，有效地降低了加工企業(yè)運營成本和激發(fā)了外貿(mào)活力。但深究一下也可以得出這樣的結(jié)論：如此眾多 “放管服” 的措施積聚在一起，使得當下海關(guān)保稅手（賬）冊監(jiān)管，已經(jīng)只是一種固有的形式而已。如果不要這種形式，以現(xiàn)有的制度與模式再輔以新的管理手段與措施，一定能夠管好保稅監(jiān)管。所以，固守這種形式已經(jīng)失去了意義，“最后一公里” 就在眼前，打通了就能起到 “化學(xué)反應(yīng)”，不打通，加貿(mào)改革就不徹底、沒有實現(xiàn)頂層優(yōu)化設(shè)計。

（三）手（賬）冊管理模式下的改革未滿足海關(guān)及企業(yè)多元化需求，改革需敢 “傷筋動骨”

目前，海關(guān)對加貿(mào)保稅監(jiān)管改革的基層現(xiàn)實問題是，雖然在技術(shù)手段、業(yè)務(wù)流程、優(yōu)惠政策等方面都做了大量的改進，但是以手（賬）冊為抓手的監(jiān)管模式下的改革沒有讓海關(guān)及企業(yè)有充足的獲得感。一是從海關(guān)工作強度看，人力資源并沒有得到真正釋放?；鶎雍ｊP(guān)電子審核、紙質(zhì)審核、面洽溝通、單證遞交、內(nèi)銷補稅、報核結(jié)案等環(huán)節(jié)，每一個崗位都沒有減少。以成立集中審核的某直屬海關(guān)為例，集中關(guān)區(qū)業(yè)務(wù)人員專司企業(yè)加貿(mào)電子數(shù)據(jù)內(nèi)部核批工作，但是現(xiàn)實情況是，除此之外，關(guān)區(qū)各關(guān)還得在現(xiàn)場配備加貿(mào)崗位，以應(yīng)對作業(yè)中心指令的下達和企業(yè)的接洽等各項事務(wù)；二是從企業(yè)工作程度上看，所面臨的負擔(dān)并沒有真正減少，自主歸類、手冊備案、保證金處理、報核核注、通關(guān)申報、核銷結(jié)案等手續(xù)一個也沒有少。所以，我們可以反思，海關(guān)雖然改革了通關(guān)流程、優(yōu)化了作業(yè)方式、簡化了審批環(huán)節(jié)、運用了新技術(shù)，本應(yīng)達到較理想的監(jiān)管狀態(tài)，但事實并沒有實現(xiàn)預(yù)期的目標。

（四）手（賬）冊管理模式下的改革未充分發(fā)揮企業(yè)信用管理體系的作用，應(yīng)樹立信任管理的理念

從2008 年的《海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》到2018 年的《企業(yè)信用管理辦法》，我國海關(guān)用了十多年時間建立了企業(yè)信用管理體系，按照誠信守法便利、失信違法懲戒的原則，實施對進出口企業(yè)的信用管理。而海關(guān)對加貿(mào)企業(yè)的信用管理，無論是高資信還是低資信企業(yè)，都還是在圍繞從設(shè)立手（賬）冊到核銷結(jié)案的路徑中運行，只不過存在管理措施上的異同。以收取加貿(mào)保稅保證金為例，一般認證企業(yè) “可低于其可能承擔(dān)的稅款總額或者海關(guān)總署規(guī)定的金額”, 失信企業(yè) “全額提供保證金”，從中可以略見一斑，海關(guān)信用管理體系的觸及力還沒有完全釋放出來，相對于絕大多數(shù)的一般信用以上的企業(yè)，仍然沒有發(fā)揮出市場主體在資源配置中的決定性作用，而極少數(shù)的失信企業(yè)也并未舉步維艱，引導(dǎo)企業(yè)誠信經(jīng)營，放權(quán)、嚴懲企業(yè)的制度設(shè)計、監(jiān)管模式還沒有完全放開。因此，筆者認為，企業(yè)信用管理體系是海關(guān)加貿(mào)保稅監(jiān)管 “化學(xué)反應(yīng)” 的基石，建立之即應(yīng)信任之，建立在企業(yè)信用管理體系基礎(chǔ)之上的加貿(mào)改革，必須進一步解放思想、深化改革、除舊鼎新。一方面充分信任絕大多數(shù)加工企業(yè)，在海關(guān)管理上再給企業(yè)放權(quán)；另一方面嚴格懲戒極少數(shù)失信企業(yè)，不予辦理加貿(mào)保稅業(yè)務(wù)，提高海關(guān)創(chuàng)新改革深度和含金量。

（五）手（賬）冊管理模式下的改革風(fēng)險防控體系利用不充分，其“啄木鳥”作用有待進一步挖掘

我國海關(guān)風(fēng)險管理工作經(jīng)過幾十年的探索發(fā)展，已經(jīng)達到了對海關(guān)監(jiān)管各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)整體風(fēng)險防控體系的階段，海關(guān)總署、直屬海關(guān)一、二級風(fēng)險防控中心已全面建立，在全國范圍內(nèi)既可以解決對每一票進出口貨物 “能不能放” 的安全準入問題，也可以解決攔截未繳納稅款或擔(dān)保而放行的問題。相對于加貿(mào)保稅監(jiān)管的風(fēng)險防控，目前已經(jīng)建立了保稅監(jiān)管全過程、多層次的風(fēng)險參數(shù)體系，可以利用海關(guān)內(nèi)部各類監(jiān)管數(shù)據(jù)以及外部企業(yè)管理相關(guān)信息數(shù)據(jù)開展風(fēng)險分析和研判，加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的針對性和有效性得到了加強和保證。但風(fēng)險甄別的智能化和風(fēng)險參數(shù)的豐富度還不足，很多情況下風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)和判別仍然依靠人工，風(fēng)險防控體系作用未充分發(fā)揮。加貿(mào)保稅監(jiān)管改革是一項盡力做減法的改革，能放開的堅決放開，該簡化的堅決簡化，但也決不是放松不管，而是放管并重。海關(guān)風(fēng)險防控系統(tǒng)應(yīng)在放活的同時加強對加貿(mào)保稅過程、事后監(jiān)管的有力手段，實施以風(fēng)險分析、研判為基礎(chǔ)，加強過程、后續(xù)監(jiān)管的作業(yè)模式，達到簡化、監(jiān)管和防控同步強化，真正實現(xiàn)監(jiān)管模式的減法贏得企業(yè)主體活力的乘法。從這個意義上講，目前海關(guān)風(fēng)險防控系統(tǒng)這只 “啄木鳥” 完全能夠支撐改革海關(guān)保稅模式的 “化學(xué)反應(yīng)”，但仍需進一步挖掘其潛力。

三、促進加工貿(mào)易改革實現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)” 的頂層建設(shè)設(shè)想

《海關(guān)全面深化改革總體方案》確定了到2020 年 “重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)各項改革取得決定性成果”, 倪署長指出 “要持續(xù)深化改革攻堅，確保海關(guān)改革2020 各項任務(wù)年底前全面落地見效”。筆者認為，當前進一步深化加貿(mào)保稅監(jiān)管改革的 “化學(xué)反應(yīng)” 應(yīng)著力解決好4個方面的專屬設(shè)計。

（一）建立以企業(yè) “報關(guān)單+貨物清單” 為監(jiān)管載體的新型加貿(mào)保稅監(jiān)管模式

目前，海關(guān)對加貿(mào)保稅監(jiān)管的基本流程為：企業(yè)自主歸類——設(shè)立電子手（賬）冊——保證金管理——保稅核注清單申報——報關(guān)單通關(guān)申報——核銷結(jié)案。取消加工貿(mào)易保稅手（賬）冊，主要的監(jiān)管思路是放開較為復(fù)雜的備案、審批、報核、審核、核銷等手續(xù)，把海關(guān)監(jiān)管的重點放在通過技術(shù)手段對企業(yè)使用物料的過程監(jiān)管和后續(xù)管理上：一是海關(guān)保稅監(jiān)管不再建立在手（賬）冊管理物料的基礎(chǔ)之上，而直接依托企業(yè)進出口貨物報關(guān)單及其物料清單，企業(yè)可以直接申報進口保稅料件并附詳細的物料清單，貿(mào)易方式仍按實際方式填寫；二是簡化保稅監(jiān)管流程為：報關(guān)單保稅料件進口——保證金管理——報關(guān)單成品出口（或內(nèi)銷補稅）；三是進口料件清單計入企業(yè)ERP 系統(tǒng)，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中按照計劃需求領(lǐng)用進口料件，并在企業(yè)系統(tǒng)中進行實時扣減；四是海關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)與企業(yè)ERP 系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，定期對企業(yè)料件領(lǐng)用情況審核，掌握保稅監(jiān)管貨物的來龍去脈；五是企業(yè)成品出口或內(nèi)銷補稅放行替代核銷結(jié)案，不再實行傳統(tǒng)單耗核銷模式管理。

（二）建立 “預(yù)警防控+過程監(jiān)管” 的海關(guān)加貿(mào)保稅監(jiān)管風(fēng)險防控體系

長期以來，海關(guān)對保稅貨物監(jiān)管重前期審批和核銷模式，這在很大程度上既抑制了企業(yè)主體的活力，又增加了海關(guān)行政成本。管前期備案審批的不下廠，光看電子單證，后期的保稅核查也是建立在企業(yè)自查基礎(chǔ)之上的抽查、抽核，面對數(shù)據(jù)量那么大的企業(yè)，核查有時也難以發(fā)現(xiàn)問題。取消加貿(mào)保稅監(jiān)管手（賬）冊管理模式，不是放任不管。相反建立新型的具有革命性的保稅監(jiān)管模式更需要嚴密謹慎和監(jiān)管到位：一是在海關(guān)風(fēng)險防控系統(tǒng)中設(shè)立多個“加貿(mào)保稅監(jiān)管” 偽瞞報風(fēng)險甄別模型，通過設(shè)置法律法規(guī)類、禁止限制類、商品邏輯類、風(fēng)險預(yù)警類等參數(shù)規(guī)則，在企業(yè)進口保稅貨物環(huán)節(jié)進行預(yù)警提示，實際上就是通過智能技術(shù)的運用，把絕大部分違法違規(guī)行為通過風(fēng)險防控手段阻止在苗頭階段，達到對企業(yè)加工貿(mào)易手（賬）冊備案審批的同等功效；二是加強對加貿(mào)保稅貨物的過程常態(tài)化和無感化監(jiān)管，綜合運用風(fēng)險、通關(guān)、企業(yè)ERP 等系統(tǒng)構(gòu)建各類風(fēng)險模型，檢索、查看、掌控事中環(huán)節(jié)企業(yè)保稅貨物生產(chǎn)經(jīng)營情況，通過大數(shù)據(jù)計算等技術(shù)的運用，海關(guān)在后臺對數(shù)據(jù)進行各項驗證和分析，減少對企業(yè)的有形干擾，實現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管的無感化，保障企業(yè)加貿(mào)業(yè)務(wù)正常、健康運行。

（三）建立 “數(shù)據(jù)管理+稽核驗證” 的海關(guān)加貿(mào)保稅監(jiān)管風(fēng)險分類處置監(jiān)管機制

過程監(jiān)管主要是保稅監(jiān)管部門的工作職責(zé)，后續(xù)監(jiān)管的主要職責(zé)由稽核查部門實施。充分運用好海關(guān)后續(xù)監(jiān)管力量在保稅監(jiān)管中的作用，后續(xù)監(jiān)管的側(cè)重點由貨物向數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變。主要設(shè)想是：一是在監(jiān)管手段上，推行 “智能” 監(jiān)管，通過采集企業(yè)進出口、銀行、社保、稅務(wù)等各類數(shù)據(jù)，與企業(yè)管理信息系統(tǒng)（ERP）、倉庫管理系統(tǒng)（WMS）一道，形成海關(guān)對企業(yè)監(jiān)管的數(shù)據(jù)池，借助大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，實現(xiàn)對企業(yè)保稅貨物生產(chǎn)經(jīng)營活動合法性、合規(guī)性的全覆蓋、實時性監(jiān)控；二是在監(jiān)管時空上，后續(xù)監(jiān)管部門結(jié)合風(fēng)險防控系統(tǒng)給出的企業(yè)數(shù)據(jù)池異常、異動數(shù)據(jù)的風(fēng)險提示，分類開展實貨、單證、數(shù)據(jù)等方面的核查作業(yè)，查發(fā)企業(yè)有無違法違紀甚至走私行為；三是在監(jiān)管目標上，針對驗證過程中的實貨與數(shù)據(jù)不符等異常情況開展稽查作業(yè)，精準打擊利用加工貿(mào)易渠道走私違法行為。

（四）建立 “海關(guān)主管+協(xié)同共治” 的加貿(mào)保稅監(jiān)管企業(yè)信用專屬管理體系

加工貿(mào)易企業(yè)是我國外貿(mào)發(fā)展中一支特別的企業(yè)，創(chuàng)新改革現(xiàn)有的保稅監(jiān)管模式，必須建立在企業(yè)行業(yè)自律、誠信守法、失信懲戒的基礎(chǔ)之上。因此，對企業(yè)自律和信用度要求謹慎嚴密，對從事加貿(mào)保稅貨物的企業(yè)有必要建立專屬的信用管理體系。主要設(shè)想是：一是實時掌握企業(yè)信用信息基本狀況，影響企業(yè)信用的要素很多，不僅涉及海關(guān)管理各方面，還涵蓋企業(yè)經(jīng)營活動中與信用相關(guān)聯(lián)的各個要件，目前海關(guān)在大數(shù)據(jù)開發(fā)和使用上能夠滿足這種需求。二是實時推動企業(yè)信用信息監(jiān)管，建立企業(yè)經(jīng)營異常名錄、企業(yè)黑名單等制度，適時調(diào)整管理措施，實現(xiàn) “一處違規(guī)、處處受限”，使信用貫穿全過程。三是實施主動披露工作機制和規(guī)范，引入容錯、糾錯工作機制，引導(dǎo)企業(yè)對加工貿(mào)易過程中各個環(huán)節(jié)是否存在違規(guī)情況進行自查，對于自查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題可以按規(guī)定從輕或減輕處理。四是構(gòu)建協(xié)同共治監(jiān)管格局，對內(nèi)強化海關(guān)內(nèi)部聯(lián)系配合，優(yōu)化各部門協(xié)調(diào)協(xié)作。對外加快完善企業(yè)信用公示力度，推進信息互聯(lián)共享，形成一個平臺管信用。

（五）完善加貿(mào)保稅監(jiān)管改革配套政策制度

目前海關(guān)加貿(mào)相關(guān)政策均是以手（賬）冊模式為基礎(chǔ)制定的，取消手（賬）冊管理勢必造成大量法律法規(guī)及規(guī)范性文件的不適用，所以要在配套政策研究上下功夫，及時推動改革相關(guān)的法制化建設(shè)。一是前瞻研究，讓理論研究走在實踐前面。我國是典型的成文法國家，成文法的基因決定了其先天具有滯后性，等改革已經(jīng)迫在眉睫再去著手制定配套制度會嚴重阻礙改革的進度，應(yīng)及時著手相關(guān)政策的制定研究。二是建立法律法規(guī)及規(guī)范性文件梳理和清理制度。改革過程中發(fā)現(xiàn)不相適應(yīng)的政策規(guī)定，能夠及時修訂完善，確保執(zhí)法部門有法可依，用法便宜，增強制度規(guī)范的完備性、協(xié)調(diào)性、可操作性。三是打通上下級間政策研究交流渠道。及時將實踐過程中發(fā)現(xiàn)的政策問題反饋到立法部門，為立法部門制定相關(guān)政策法規(guī)提供參考，推動執(zhí)法規(guī)范和統(tǒng)一。探索建立加工貿(mào)易保稅監(jiān)管執(zhí)法過程記錄規(guī)章制度，真正做到改革頂層設(shè)計和基層探索互動。

四、結(jié)語

不可否認，取消海關(guān)對加工貿(mào)易保稅貨物手（賬）冊模式管理，是個少有人提及的話題，其個中原因主要還是擔(dān)心管不住、漏洞多、風(fēng)險大。但是，傳統(tǒng)的模式不打破，新的制度就難以立起來，只有持續(xù)創(chuàng)新改、創(chuàng)新管，海關(guān)對加貿(mào)保稅監(jiān)管才能有效適應(yīng)對市場主體監(jiān)管的新要求。本文對創(chuàng)新加工貿(mào)易保稅監(jiān)管頂層建設(shè) “化學(xué)反應(yīng)” 的思考，也只是針對其可行性、必要性以及基本的框架結(jié)構(gòu)等做了初步的思索，旨在引出話題和議題與海關(guān)同仁討論。而針對如何構(gòu)建監(jiān)管到位、風(fēng)險可控、操作簡單的封閉鏈條完整的新保稅監(jiān)管體系，以期各類、各級海關(guān)同仁、專家共同參與，成立專門的研究機構(gòu)或小組作細致的專題研究，期待這一刻的到來。