江洪友,張秋豐,朱祖浩

(1.自然資源部第四海洋研究所 北海 536000;2.國家海洋局天津海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 天津 300457)

1 我國海洋生態(tài)修復(fù)存在的問題

我國經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)歷40余年的高速發(fā)展,在人民生活水平大幅提高的同時,也遭遇環(huán)境污染和生態(tài)破壞,正逐步接近環(huán)境庫茲涅茨曲線峰值。黨的十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)受到前所未有的重視,海洋和海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)也成為我國海洋事業(yè)的重要內(nèi)容[1-2]。長期以來,我國生態(tài)修復(fù)主要集中在水體修復(fù)、土壤修復(fù)和大氣修復(fù),海洋生態(tài)修復(fù)工作的系統(tǒng)性較差,仍以景觀修復(fù)為主,而對生態(tài)功能關(guān)注不夠。目前我國海洋生態(tài)修復(fù)主要存在4個方面的問題。

1.1 責(zé)任主體亟須理清

當(dāng)前我國海洋生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體是中央和各級地方政府,企業(yè)、社會組織和民間團(tuán)體主要作為服務(wù)提供方?！罢l污染誰治理”是我國環(huán)境保護(hù)工作的重要原則之一,但由于海洋生態(tài)修復(fù)工程投入巨大,大多數(shù)企業(yè)無法承擔(dān),該原則落實起來存在極大困難。通過建立吸引社會資本投入生態(tài)修復(fù)的市場化機(jī)制,推行環(huán)境污染第三方治理,是解決該問題行之有效的方法。

1.2 資金來源渠道較窄

海洋生態(tài)修復(fù)工程的資金來源主要為中央政府和地方政府投入,企業(yè)和社會資金參與度較低。海洋生態(tài)修復(fù)模式主要為政府出資采購服務(wù),企業(yè)為政府提供技術(shù)、人力和物力支持并完成政府布置的任務(wù),主動參與程度較低。

1.3 產(chǎn)業(yè)化和市場化程度不高

海洋生態(tài)修復(fù)是投入大和見效慢的工作,很多企業(yè)難以承擔(dān)所需費用,相關(guān)工作難以開展。由于海洋生態(tài)修復(fù)項目的地域性較強(qiáng),通常由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo),在招投標(biāo)的過程中地方保護(hù)有時妨礙市場化參與,不利于更好地發(fā)揮企業(yè)的作用。鼓勵社會資本進(jìn)入海洋生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域亟須建立更完善的市場機(jī)制,不僅要支持社會資本進(jìn)入,更要找到幫助其進(jìn)入的方法。

1.4 產(chǎn)業(yè)化管理制度不完善

我國海洋生態(tài)修復(fù)起步較晚,且大多是政府主導(dǎo)項目,產(chǎn)業(yè)化發(fā)展較慢,主要原因是缺少相關(guān)的政策指導(dǎo)、市場化的管理機(jī)制、合理的考核評估辦法、通暢的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和明確的收益分配制度,導(dǎo)致企業(yè)參與海洋生態(tài)修復(fù)項目的能力或積極性不高。

2 海洋生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化的模式

2.1 投融資模式

目前我國海洋生態(tài)修復(fù)由政府主導(dǎo),部分采用PPP模式,在體現(xiàn)政府職能和生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益性方面工作到位,但在生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)業(yè)化、市場化和減輕政府壓力等方面存在很多不利因素。探討建立新的生態(tài)修復(fù)模式可為生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)業(yè)化和市場化提供思路。

2.1.1 政府引導(dǎo),社會資本投資,專業(yè)企業(yè)修復(fù)

中央或地方政府提出海洋生態(tài)修復(fù)的需求和標(biāo)準(zhǔn),由投資機(jī)構(gòu)或企業(yè)以多種方式籌集資金投入,通過招標(biāo)等方式授權(quán)第三方企業(yè)具體實施,由專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管修復(fù)過程,修復(fù)后由投資機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)管理并引入市場化機(jī)制(如建設(shè)生態(tài)旅游度假區(qū)、海洋公園和海水浴場休閑區(qū)),產(chǎn)生的收益由管理機(jī)構(gòu)按比例分配,社會可獲得美好環(huán)境,企業(yè)也可獲得一定的收益。這種模式不僅大大降低政府資金投入的壓力,而且能促進(jìn)企業(yè)之間的競爭,有利于提高專業(yè)水平和技術(shù)水平,適用于沙灘修復(fù)、海灣修復(fù)和濕地修復(fù)等較大型海洋生態(tài)修復(fù)工程。

2.1.2 政府引導(dǎo),企業(yè)修復(fù)

政府出臺相關(guān)政策并通過市場競爭的手段選擇企業(yè)進(jìn)行投資和修復(fù)。這種模式適用于小型海濱公園建設(shè)、廢棄蝦塘生態(tài)功能恢復(fù)和重建以及小型島礁修復(fù)等較小型海洋生態(tài)修復(fù)工程,由政府承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé),具體修復(fù)過程和后期管理運行由企業(yè)自主完成并自負(fù)盈虧,可極大地提高企業(yè)和社會資本的投資積極性。

2.1.3 多元化投資,共同受益

通過建立生態(tài)基金和發(fā)行債券等形式吸引社會投資,并給予投資者一定比例的利潤。鼓勵符合條件的治理和修復(fù)企業(yè)發(fā)行股票,開展重點行業(yè)企業(yè)環(huán)境保護(hù)污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點,鼓勵企業(yè)和社會資金投入,也可引入社會環(huán)保組織、國家開發(fā)銀行和基金會等機(jī)構(gòu)參與投資。通過市場的參與有效調(diào)和資本主體的剛性,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)主體自身的積極性和主動性,引導(dǎo)多元主體參與海洋生態(tài)修復(fù),最終實現(xiàn)海洋生態(tài)修復(fù)投融資的高效性。

2.2 基本思路

探索海洋生態(tài)修復(fù)和海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的發(fā)展路徑,樹立“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展思路[3]。根據(jù)海洋生態(tài)修復(fù)的各個環(huán)節(jié)發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè),并以各類產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)擴(kuò)大市場化機(jī)制。

2.2.1 主體市場化

通過市場化模式引導(dǎo)專業(yè)修復(fù)企業(yè)、社會組織、投資機(jī)構(gòu)和公益組織等作為修復(fù)主體,負(fù)責(zé)海洋生態(tài)修復(fù)項目的組織、實施和管理,并適當(dāng)獲得修復(fù)成果收益。

2.2.2 裝備產(chǎn)業(yè)化

海洋生態(tài)修復(fù)需要專業(yè)化的工程裝備、監(jiān)測分析設(shè)備、藥品試劑和材料,同時需要大量基礎(chǔ)性輔助產(chǎn)業(yè)。因此,應(yīng)引導(dǎo)建立專業(yè)化的海洋生態(tài)修復(fù)企業(yè),如生態(tài)修復(fù)工程裝備生產(chǎn)企業(yè)、環(huán)境監(jiān)測分析儀器生產(chǎn)企業(yè)以及針對濕地修復(fù)的紅樹林苗種培育和養(yǎng)護(hù)企業(yè)、海草苗種培育和種質(zhì)資源保護(hù)企業(yè)、珊瑚礁培育和移植企業(yè),促進(jìn)海洋生態(tài)修復(fù)的系統(tǒng)化和專業(yè)化。

2.2.3 技術(shù)產(chǎn)業(yè)化

建立專業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并為海洋生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)人員,是技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的重要途徑。海洋生態(tài)修復(fù)企業(yè)的專業(yè)化主要體現(xiàn)在技術(shù)優(yōu)勢上,專業(yè)的濱海濕地修復(fù)企業(yè)、水體修復(fù)企業(yè)、沙灘修復(fù)企業(yè)和生態(tài)海堤設(shè)計建造企業(yè)等是當(dāng)前海洋生態(tài)修復(fù)的主力,在技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用方面開展大量工作。尤其在技術(shù)轉(zhuǎn)化方面,很多企業(yè)通過企業(yè)收購、技術(shù)購買、技術(shù)合作或技術(shù)參股等形式提高自身技術(shù)實力并快速轉(zhuǎn)化為本企業(yè)的技術(shù),實現(xiàn)技術(shù)的推廣應(yīng)用,推動海洋生態(tài)修復(fù)的快速發(fā)展。

2.2.4 產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化

海洋生態(tài)修復(fù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化是引入社會資本的必要手段[4]。社會資本投入后一定要有回報,即將未來的生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收入,以“反哺”前期的修復(fù)投入。在海洋生態(tài)修復(fù)項目完成后,可建設(shè)海洋生態(tài)公園、旅游休閑度假區(qū)、海濱浴場旅游區(qū)和高端游樂區(qū)等或發(fā)展新的產(chǎn)業(yè),從而形成產(chǎn)業(yè)鏈。

2.2.5 案例

以北海市試行的廢棄蝦塘生態(tài)修復(fù)工程為例。政府提出修復(fù)需求,企業(yè)投資,技術(shù)支撐單位提供技術(shù)指導(dǎo),養(yǎng)殖企業(yè)或養(yǎng)殖戶實施修復(fù),實現(xiàn)模擬自然環(huán)境紅樹林生態(tài)系統(tǒng)的重建以及魚、蝦、蟹、貝的立體養(yǎng)殖。修復(fù)后的生態(tài)蝦塘養(yǎng)殖的綠色生態(tài)產(chǎn)品通過市場化手段進(jìn)入高端消費市場,所得收益歸企業(yè)和養(yǎng)殖戶所有,大大地促進(jìn)修復(fù)企業(yè)和養(yǎng)殖戶的積極性,快速實現(xiàn)廢棄蝦塘生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)業(yè)化和市場化。

3 對策建議

海洋生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化須以完善的管理制度為保障,從空間規(guī)劃制度、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制定、資金使用、管理和監(jiān)督制度、修復(fù)效果考核評估制度、獎懲制度以及收益分配制度等方面系統(tǒng)開展。

3.1 科學(xué)合理的空間規(guī)劃制度提供宏觀指導(dǎo)

目前我國的海洋功能區(qū)劃制度和海洋主體功能區(qū)制度以及《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地管理與保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》和《全國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2017-2020)》等明確了海洋保護(hù)修復(fù)的原則、目標(biāo)和考核指標(biāo):推進(jìn)海洋環(huán)境治理修復(fù),在重點區(qū)域開展系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理;構(gòu)建海洋綠色發(fā)展格局,加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系;加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù),全面維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和海洋生態(tài)服務(wù)功能;推動海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測提能增效;強(qiáng)化陸海污染聯(lián)防聯(lián)控,實施流域環(huán)境和近岸海域污染綜合防治;防控海洋生態(tài)環(huán)境風(fēng)險,構(gòu)建事前防范、事中管控和事后處置的全過程和多層級風(fēng)險防范體系[5]。各地可在宏觀政策的基礎(chǔ)上制定實施細(xì)則,使各項規(guī)劃和制度更具操作性,更好地指導(dǎo)海洋生態(tài)修復(fù)工作。

3.2 修復(fù)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)建立科學(xué)依據(jù)

我國擁有較先進(jìn)的海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù),但尚缺乏明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn),因此可參考國際生態(tài)修復(fù)學(xué)會2016年發(fā)布的《生態(tài)修復(fù)實踐國際標(biāo)準(zhǔn)》制定海洋生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。《生態(tài)修復(fù)實踐國際標(biāo)準(zhǔn)》明確生態(tài)修復(fù)最佳實踐的6個概念、提出規(guī)劃和實施生態(tài)修復(fù)項目的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程以及生態(tài)修復(fù)面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)。該標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布旨在為國際生態(tài)修復(fù)工作厘定重要概念,并提供統(tǒng)一的指導(dǎo)原則、規(guī)范的工作流程、最佳實踐和評價管理基準(zhǔn),有利于規(guī)范企業(yè)操作,使生態(tài)修復(fù)更加系統(tǒng)化和規(guī)范化。

3.3 建立完善的資金使用、管理和監(jiān)督制度

在面對大量修復(fù)資金投入時,部分地方政府不知道資金應(yīng)如何使用、何時使用和如何監(jiān)督使用,甚至可能出現(xiàn)資金挪用的情況。建立完善的資金使用、管理和監(jiān)督制度以及對項目全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)管,可保證?？顚Ｓ靡约懊抗P款項都使用合理[6]。

3.4 制定修復(fù)過程監(jiān)督管理制度和修復(fù)效果考核辦法

建立多部門合作機(jī)制,定期或不定期對修復(fù)過程進(jìn)行監(jiān)督檢查。制定生態(tài)修復(fù)效果評價標(biāo)準(zhǔn),在完成項目目標(biāo)的基礎(chǔ)上,對水體、底質(zhì)、生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)健康程度以及人-海和諧程度等指標(biāo)進(jìn)行考核。溫州市(洞頭)藍(lán)色海灣海洋生態(tài)整治修復(fù)技術(shù)團(tuán)隊研究編制《“藍(lán)色海灣指數(shù)”評估技術(shù)指南》,提出水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐、人和6個指標(biāo)以及管理保障和約束2個特色指標(biāo),為藍(lán)色海灣整治項目工程提供評估標(biāo)準(zhǔn)。我國可出臺海洋生態(tài)修復(fù)評估的國家標(biāo)準(zhǔn),使修復(fù)成果評價有標(biāo)準(zhǔn)可依。在此基礎(chǔ)上,建立獎懲制度,對修復(fù)效果良好的予以獎勵,對修復(fù)效果不理想或完不成修復(fù)目標(biāo)的予以懲罰。

3.5 制定合理的收益分配制度

傳統(tǒng)海洋生態(tài)修復(fù)項目完成后受益的是政府和社會,而修復(fù)企業(yè)和參與者并不能直接受益或受益小于投入。建立合理的收益分配制度,使修復(fù)企業(yè)或參與者受益,可極大地促進(jìn)企業(yè)和社會資本的投入,從而促進(jìn)海洋生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)業(yè)化和市場化。