王若磊

（中共中央黨校 政法部，北京 100091）

張五常先生曾在《中國的經(jīng)濟制度》一書中提出過一個發(fā)人深省的問題，“我可以在一個星期內(nèi)寫一本厚厚的批評中國的書。然而，在有那么多的不利的困難下，中國的高速增長持續(xù)了那么久，歷史上從來沒有出現(xiàn)過。中國一定是做了非常對的事才產(chǎn)生了我們見到的經(jīng)濟奇跡。那是什么呢？這才是真正的問題”①。

改革開放四十多年的高速發(fā)展，中國做對了什么？這一“諾貝爾獎級別”的問題激發(fā)了大量思考。有從人口紅利、資源稟賦角度的回答，有歸結(jié)于開放政策和融入經(jīng)濟全球化的觀點，有學者認為得益于采取了符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)政策，也有學者贊同產(chǎn)權(quán)相對明確界定與保護的激勵作用這一制度經(jīng)濟學的視角。此外，還有一種觀點非常具有影響力，將關(guān)注點聚焦于國家治理體系中的“地方”。張五常就是從這一角度做出回答的，認為“縣域競爭”催生了中國當代的經(jīng)濟奇跡②。隨后錢穎一、周黎安、周雪光等人分別從財稅制度③、官員選拔機制④、央地關(guān)系模式⑤和治理內(nèi)在結(jié)構(gòu)⑥等維度對這一命題進行了更深入的分析和闡釋。

事實上，從此次新冠肺炎疫情防控工作取得重大階段性勝利的治理實踐也能看出地方基層治理的重大作用。在整個防控過程中，基層組織力量“快速下沉”“迅速鋪開”“有效運轉(zhuǎn)”且“扎實到位”。僅憑觀察就可發(fā)現(xiàn)，幾乎每個小區(qū)門口都有官方和物業(yè)大量一線工作人員測量體溫、提醒注意，每個單位都會落實各項防控舉措，每個商場、飯店都有巡查工作人員。這些基層工作人員不分晝夜，隨著疫情從嚴冬值守到酷暑，累倒甚至犧牲的報道也并非個例，令人感動、心疼。是一個個基層工作人員的奉獻筑起了防控的第一道防線，這種快速下沉、布局細密的基層組織及其高效聯(lián)動是防控最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。相比較而言，一些國家疫情仍在大規(guī)模傳播、難以有效控制，甚至采取“群體免疫”的政策，并非其不想防控，而是“心有余而力不足”，其治理體制決定了幾乎不可能動員、投入并下沉海量官方、準官方、半官方人財物資到一線，完成“督促”保持“社交距離”這一基礎性防控工作。治理策略的區(qū)別典型地反映了“治理體制”的差異?？梢哉f，疫情防控很大程度取決于“基層治理能力”。

所以，地方基層治理⑦的制度、邏輯與結(jié)構(gòu)對于理解中國、解碼中國是極為重要的主題之一。已有不少學者作出了開創(chuàng)性研究，不過這些研究也存在一些不足。其一，這些學說間的邏輯關(guān)聯(lián)并不清晰，還未能將其融貫到一個體系之中，勾勒地方治理模式的整體面貌及其運轉(zhuǎn)邏輯。其二，暫未挖掘當代中國地方治理與傳統(tǒng)治理模式之間的關(guān)聯(lián)。前者并非憑空產(chǎn)生的，它實際有著深厚的歷史社會基因，對其認知有助于“穿透性”地理解治理模式的來龍去脈與利弊得失。其三，這些觀察研究大多是描述性的，并未過多涉及這一體系模式面臨的“結(jié)構(gòu)性難題”。相應地，本文的研究目標有三：首先對當代中國治理成就背后的地方治理組織形態(tài)、制度邏輯與體系結(jié)構(gòu)進行描述和整合；其次回溯這套治理制度模式的傳統(tǒng)歷史社會基因；再次就其面臨的“結(jié)構(gòu)性兩難”進行梳理，并探討其進一步“現(xiàn)代化”的初步思路。需要指明的是，地方治理不僅僅是國家治理的終端和抓手，它展現(xiàn)的就是國家治理的整體性結(jié)構(gòu)和運轉(zhuǎn)機制本身?；鶎又卫砣绾芜\轉(zhuǎn)、央地之間實行何種互動模式，是國家治理體系的核心維度。

一、當下地方治理體系的制度模式與運轉(zhuǎn)邏輯

疫情來臨，中央高度重視、統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)布置，但最終需要治理體系的終端——地方基層組織迅速動員起來，快速下沉、有效聯(lián)動、貫徹執(zhí)行，在管人治事的一線，需要靠他們一件一件去落實，一個環(huán)節(jié)一個環(huán)節(jié)去推進，幾乎人盯人地去督促。同樣，基層面臨大量信訪征遷、招商引資、防洪防火、防災、危房改造、安全生產(chǎn)等具體工作，上級一聲令下，基層必須行動和落實。那么，面對一項治理任務，整個治理體系是如何被調(diào)動起來的？為何有如此“治理效能”？這是如何做到的？這一過程展現(xiàn)了國家治理體系的運轉(zhuǎn)邏輯。

首先，地方基層組織具有一套系統(tǒng)完整、深入基層、全面覆蓋的組織網(wǎng)絡。這套組織網(wǎng)絡是整個治理體系運轉(zhuǎn)的“基礎設施”，類似一套血液或神經(jīng)網(wǎng)絡系統(tǒng)。它鋪設得越完整細密，傳導聯(lián)動效果越好。就我國體制而言，縱向看，從中央、省、市到區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)完整建立起五級黨政組織，形成了一套覆蓋力較強的正式組織架構(gòu)；橫向看，它又覆蓋了財稅、治安、工商、環(huán)境、教科文衛(wèi)等各個領(lǐng)域。更重要的是，這套體制還進一步向基層延伸，搭建了更為嚴密的治理網(wǎng)絡，其目標一是在物理形態(tài)上將治理區(qū)域劃分得更為集約，能夠?qū)嵤┯行Ч芸?；二是在治理結(jié)構(gòu)上使官方意志能夠有效延伸；三是在責任鏈條上盡量“明確到人”，保證有主體能夠“負責-追責”。為此，它大致采取了三種“延伸性的組織方式”：一種是將村、社區(qū)等基層自治性組織體制與官方連接，主要通過政黨體制和半官方指揮系統(tǒng)實現(xiàn)；另一種是進一步把鄉(xiāng)、村特別是社區(qū)再作劃分，更為細密地鋪設組織，建立各種“網(wǎng)格”，如街長制、巷長制、河長制等，把管理區(qū)域盡可能壓縮到最??；再一種是組建起受官方領(lǐng)導和指導的各種“群眾性組織”，由官方組織并負責部分經(jīng)費，典型的如輔警、協(xié)警、西城大媽、朝陽群眾等“非編制性”協(xié)管力量。這樣一個自上而下、完整鋪設、層層推進、覆蓋到最小區(qū)域、力量不斷下沉的“金字塔”組織結(jié)構(gòu)，是治理的“物理網(wǎng)絡”。相比較而言，大多數(shù)國家的治理體系遠未如此細密深入，特別是一般不會延伸滲透到更小的基層單位。發(fā)達國家基層治理更多交由自治性組織和社會團體；而對于諸多后發(fā)國家，“厚植”網(wǎng)絡往往受制于國家能力和財力。

其次，具有一套功能完備的任務傳導系統(tǒng)。組織架構(gòu)網(wǎng)絡只是“物理基礎”，是權(quán)力運轉(zhuǎn)的基礎設施，工作要正常運轉(zhuǎn)還需一套功能完備的任務傳導系統(tǒng)。傳導系統(tǒng)如何設置？聯(lián)邦制國家不同于單一制國家，而單一制國家中，層級關(guān)聯(lián)的強弱也有不小差別。相對而言，我國是一個中央權(quán)力較為集中、層級黏合度較高的單一制國家。中央是總體性掌控和決策機構(gòu)，出臺政策、布置任務、下達命令；省市兩級黨政組織主要承擔任務傳遞功能，也包含一定根據(jù)中央要求“結(jié)合實際”的“落實性決策”空間；縣鄉(xiāng)的職責是落實、執(zhí)行，真正在一線管人治事，當然其擁有前述三種類型的“非正式制度性”執(zhí)行助手，如鄉(xiāng)村社區(qū)工作人員、網(wǎng)格長、輔警、協(xié)管等，但主體責任仍在其身上?？傮w而言，金字塔結(jié)構(gòu)的官僚體系網(wǎng)絡是由中央集權(quán)指揮體制聯(lián)系起來的，中央命令，中層傳導，基層落實；多級黨政組織之間，自上而下決策空間逐級減小，執(zhí)行職能逐級增加。

不過，中央集權(quán)體制仍只能保證“制度-紙面上”的執(zhí)行力，其可能無法“變?yōu)楝F(xiàn)實”，即紙面上的制度如何成為“活生生”的執(zhí)行力、如此龐大的體系內(nèi)部如何發(fā)生“化學反應”，這才是問題的重點，也是中國治理成功最核心的要素之一，更是很多國家難以企及的治理能力。它涉及這套金字塔體制背后運作機制和結(jié)構(gòu)性邏輯的“秘密”。

首先，它將中央集權(quán)體制形塑為一種更為實質(zhì)性的“壓力型”體制，上級將任務層層分解并傳導到下級，再借助各種考核、督查、問責等手段督促執(zhí)行⑧。中央集權(quán)體制層級間的“指揮-執(zhí)行”系統(tǒng)需要具體機制使之落實。比較典型的是一票否決制、目標責任制和考核制度，通過制定各種“硬性考核指標”以及層層簽訂責任狀、軍令狀等形式保證命令任務的傳導，形成自上而下“加壓”的壓力型體制。各種巡視、督查工作也是壓力體制的重要保障機制，以保證政令暢通、上行下效。這種壓力不僅存在于中央與地方之間，基層政府也用在其下級，一路延伸、層層加壓直至一線，再進一步“發(fā)包”給個人，落實在河長制、街巷長制、網(wǎng)格長制和各種“掛聯(lián)”“包干”制度之上，以保證責任和壓力“明確到人”。這種壓力型體制“內(nèi)嵌”于整個系統(tǒng)之中，如“神經(jīng)系統(tǒng)”一樣將頭部決策一路傳輸?shù)缴窠?jīng)末梢。當然，“壓力”主要由人事任免權(quán)、財政分配權(quán)和紀律懲戒權(quán)保障。比較而言，其他治理體制同樣試圖層層加壓保證政策執(zhí)行和落實，但一方面受制于人事權(quán)、財權(quán)等體制性限制，一方面技術(shù)上其責任機制的設計也未有我們?nèi)绱思氈碌轿?。如在?jīng)濟領(lǐng)域，無論招商引資還是項目建設，很多地方政府都會采取“項目推進表”“任務分解單”“項目清單制度”“項目臺賬制度”等舉措確保任務推進的力度。

其次，這種體制能夠?qū)ⅰ凹s束”與“激勵”相結(jié)合。僅靠“加壓”“約束”并不能保證有效執(zhí)行，長期效果是有限的，反而可能滋生下級“形式主義的應付了事”和上級“不合實際的一刀切”等結(jié)構(gòu)性負面效應。必須將“約束”與“激勵”結(jié)合。事實上，任何治理體制都有政治約束的面向，但“有效激勵”更具“體制性”價值。改革開放成功的一個重要原因是“激發(fā)了”干部的能動性，讓其投入中央界定的“發(fā)展”目標之上。已有不少研究從激勵機制入手探討“巨變”的根源。早些時候，錢穎一和溫加斯特認為改革開放初期經(jīng)濟“起飛”的關(guān)鍵在于80 年代中國形成了中央與地方財政包干分成的“財政聯(lián)邦主義”⑨。這一制度給予地方足夠的“經(jīng)濟激勵”：地方發(fā)展越好，財政留成就越多，地方自主行動的空間自然越大。這就解釋了20 世紀八九十年代地方政府為何如此熱衷于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。隨后，“發(fā)展”被確立為整個國家“壓倒性”的中心任務和“硬道理”，這時的激勵機制從財政包干留存的自發(fā)動力，轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壗M織主動運用“選拔任命權(quán)”將“GDP”這一經(jīng)濟指標作為官員選拔“非正式核心標準”的官員競爭機制，形成了一種自上而下的“激勵”氛圍，借以推動經(jīng)濟增長，這種模式被稱為“地方官員晉升的錦標賽模式”⑩。這種方式將真實世界經(jīng)濟增長的動力放在了官員激勵之上，使官員仕途晉升與轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展捆綁起來，成為發(fā)展的“幫助之手”。

再次，在這種體制內(nèi)還有多種約束和激勵并存的機制以推動治理任務的達成。典型的是“項目制”“轉(zhuǎn)移支付制度”和“爭優(yōu)創(chuàng)先試點創(chuàng)建工作”等。項目制是指中央或上級通過將治理目標（如經(jīng)濟發(fā)展、工程建設以及社會治理目標等）設定為“項目”，再對其進行申請審批、資金發(fā)放、指標考核的治理渠道或機制。一方面它具有激勵面向，地方可通過上級項目獲得資金、政策和資源支持，以發(fā)展地方事業(yè)，實現(xiàn)區(qū)域增長，甚至有時可將上級資金“打包”“為我所用”；另一方面上級借助項目評估考核和資金發(fā)放約束下級的治理行為，而其設定和發(fā)包何種項目本身也是防止下級偏離中央目標各行其是的一種約束。各種財政獎勵以及轉(zhuǎn)移支付制度同樣包含約束和激勵的雙重維度。上級通過設定增長、環(huán)保、社會治理、土地使用等各項指標約束地方政府行為，并對任務完成或者排名靠前者給予財政上的獎勵。它是分稅制改革后替代“財政聯(lián)邦主義”的新“財政激勵”措施。

最后，中央集權(quán)體制下制度性約束與激勵之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，還因為存在一個結(jié)構(gòu)性的體制因素——“行政發(fā)包制”。在中央集權(quán)的權(quán)威型官僚體制下，中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)中地方仍擁有“概括性的治理權(quán)”。這種體制被稱為“行政發(fā)包制”，即上下級政府間存在一種上級政府總體任務下達、進行目標考核，下級擁有一定自由裁量權(quán)和自主權(quán)完成任務的層層發(fā)包制度。究其根源，行政發(fā)包制的出現(xiàn)，與作為一個后發(fā)復雜多元大國巨大的治理體量和治理負荷相關(guān)。在周雪光看來，原本意在利于有效治理的一元統(tǒng)理，由于超大型國家中委托授權(quán)鏈條過長，會出現(xiàn)層層傳導過程中逐級衰減的狀況，導致“治理不能”或“激勵不足”，一統(tǒng)體制實際難以實現(xiàn)對基層的有效治理，因此必須依賴于地方，出現(xiàn)制度性或者事實性（非正式制度）分權(quán)?！靶姓l(fā)包”的出現(xiàn)意在破解這一困境。

中央集權(quán)體制下存在具有分權(quán)性質(zhì)的“行政發(fā)包制”是當代中國治理體制的結(jié)構(gòu)性特征，即在縱向壓力型體制中層層傳導為地方基層政府的“屬地管理”權(quán)力與責任。這一結(jié)構(gòu)建立在整體建制化的系統(tǒng)完整、全面鋪開、深入基層的官僚體制網(wǎng)絡上，而其運用了諸多約束和激勵機制，如縱向的責任考核制度以及橫向的晉升錦標賽模式等，以保證治理體系的“系統(tǒng)化協(xié)同”和“執(zhí)行力貫徹”。

以疫情防控為例，可以窺見這一體制的運轉(zhuǎn)邏輯。中央發(fā)布防控命令和任務，要求實施對社交距離的有效管控，但中央不可能直接“上手”，而是通過中層政治傳遞交由地方落實。中央集權(quán)體制決定了這一治理目標必須得到執(zhí)行，而基層的貫徹執(zhí)行依賴于全面覆蓋的地方黨委政府系統(tǒng)，并能快速聯(lián)動到系統(tǒng)建制的大量“儲備性”“半官方-準官方”工作力量，二者間的傳導系統(tǒng)之前已有效建立，能夠快速鋪開、擴展，人員也相對充足。與此同時，行政發(fā)包制的結(jié)構(gòu)性特征要求“地方”對于防控“概括性”負責，否則承擔“屬地管理”的領(lǐng)導責任。在此基礎上，為保障這套治理體系的有效運行，各種具體的約束和激勵機制并舉，包括約束性的各種責任狀、問責制、細化考核機制、臺賬清單等，以及激勵性的一線工作補貼和“火線提拔”等措施。整套機制如此聯(lián)動運轉(zhuǎn)起來，使有效防控這一治理目標成為可能。

二、治理體系的傳統(tǒng)基因

“觀今宜鑒古，無古不成今?！蔽覀?yōu)楹文軌蛐纬蛇@樣一套權(quán)威高效的治理體系？事實上，這套有效治理的官僚體系的構(gòu)建和運轉(zhuǎn)有著深厚的“歷史基因”。它是理解當代治理體制來龍去脈與利弊得失的歷史線索，也提示著“治理現(xiàn)代化”不斷推進和完善的方向。

傳統(tǒng)中國兩千多年前就已早早建立了大一統(tǒng)的中央集權(quán)郡縣制和完整細密的官僚制，經(jīng)過長時間實踐固化成了“深層歷史社會結(jié)構(gòu)”，從制度和行為層面潛移默化但又深刻地影響著當代中國的治理形態(tài)。環(huán)顧世界，當代諸多后發(fā)國家只有東亞國家的追趕發(fā)展與現(xiàn)代治理成功了，一個重要原因是歷史上它們繼受了傳統(tǒng)中國官僚制，扎根下來成為某種內(nèi)在傳統(tǒng)，能夠迅速建立起行政制度成為治理能力的載體。相對而言，非洲、南美諸國這一治理的“基礎設施”和“能力載體”存在較大缺陷。任何國家都可以在短期內(nèi)“頒布”“移植”一些制度，但其發(fā)揮效用需匹配、契合自身深層歷史社會結(jié)構(gòu)，后者會在“輸入端”影響制度形態(tài)，也會在“輸出端”制約制度效果。

當然，傳統(tǒng)中國地方治理體系從制度、層級、官制、權(quán)力到地位都不是一成不變的，有著發(fā)展演化，也有過曲折反復。然而自秦設郡縣后傳統(tǒng)社會兩千年大體呈現(xiàn)出一種具有延續(xù)性的“整體模式”，具備某種超越王朝的相似性。

最典型的是“中央集權(quán)官僚制”，它同樣是“框定”在傳統(tǒng)國家之上的治理組織網(wǎng)絡。其主要包含兩大面向：一是郡縣制度，二是官僚制度?？たh制是相對于分封制而言的，上古三代施行封邦建國的分封制，但周秦之變之際禮崩樂壞，各諸侯國獨立性的增強及其內(nèi)部為強化集中統(tǒng)治開始設立郡縣使得分封制走向崩潰。公元前221 年秦統(tǒng)一中國，郡縣制正式確立，大一統(tǒng)格局至此成為國家體制的主脈延續(xù)至今，構(gòu)成了國家治理的“骨架”。秦漢之后地方治理層級雖逐步從兩級擴展到三級或四級，但政治權(quán)威仍高度一統(tǒng)。另一維度是官僚制度。郡縣制自上而下設定框架，官僚制填充其中。后者使上古封建基于貴族血緣的身份繼承制變?yōu)榛诠兣c賢能的“官僚制度”，從卿大夫走向士大夫，隨后歷代王朝一直是“士人政府”，建立起了世界上最早且系統(tǒng)完整、部門齊全、分工合理并以科層晉升、文牘主義、常規(guī)行事和“相對理性化”著稱的文官制度和官僚國家，典型的如三公九卿、三省六部等復雜官制的設置。中央集權(quán)郡縣制與官僚制一直是傳統(tǒng)治理的骨架和經(jīng)絡，經(jīng)過兩千多年的延綿演化，成為中華民族某種深層次的“文化心理結(jié)構(gòu)認同”和“社會歷史結(jié)構(gòu)成分”。

傳統(tǒng)社會地方政治內(nèi)嵌于這一中央集權(quán)官僚制的系統(tǒng)性治理網(wǎng)絡之中，它使前者至少又呈現(xiàn)出兩大特征：第一，不同于分封制，郡縣制中的地方政權(quán)是中央權(quán)力的延伸，并非獨立的政治實體，其目的是貫徹中央政令，而無獨立職能?？たh制下，舉國官僚皆為中央官吏，由中央層層任免、發(fā)放俸祿，代表國家管理某一政區(qū)。第二，相對于其他古典帝國政體“放任基層”的治理模式，完整細密的官僚體系在當時社會歷史和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟條件下已經(jīng)將官制建立在縣一級，更為深入持久，擁有著更為突出的基層治理能力。

不過，這一體系性治理結(jié)構(gòu)還擁有三項特殊機制，使傳統(tǒng)中國的治理進一步延伸到縣以下，直抵治理網(wǎng)絡的終端，甚至直接或間接聯(lián)系到億萬小農(nóng)：一是編戶齊民，二是宗法制度，三是儒家倫理。編戶齊民是政府將所有平民按戶編制、統(tǒng)一管理的基層治理制度。其從戰(zhàn)國開始延續(xù)兩千多年，構(gòu)成了傳統(tǒng)中國政治社會的“基盤”，固牢了統(tǒng)治的社會根基。亭長、里長的設置是編戶齊民的典型方式，后代還疊加了更加“技術(shù)化”的魚鱗圖冊、黃冊等數(shù)字化管理方式。宗法制度是第二種半官方控制方式。氏族化的“家”是傳統(tǒng)中國最小的治理單位，其依靠等級制和倫理化的宗法制度維系。宗法制度雖是家族內(nèi)部治理的核心機制，但外部它與國家倫理體系是一體的，同時族長和鄉(xiāng)紳作為地方精英或國家精英的身份使其在結(jié)構(gòu)上也與國家體制聯(lián)系起來。儒家倫理，它是基層和宗法制度高度結(jié)合形成的一種特殊的意識形態(tài)“彌散性治理方式”，將官方的儒家思想和行動倫理延伸到家族這一傳統(tǒng)社會的最小單位之中，使之與中央帝國的意識形態(tài)保持一致，實現(xiàn)“觀念性”“倫理性”的一體化控制。傳統(tǒng)治理體制的“滲透”能力有限，自漢武帝獨尊儒術(shù)樹立儒家意識形態(tài)觀念后，借助觀念的統(tǒng)一性進行“彌散性”治理。隋唐開始科舉取士，這種儒家觀念有了制度化載體，并借之擴散到基層社會，成為一種成本較低但內(nèi)在認同度又頗高的治理方式。

然而，傳統(tǒng)中國一體化格局下地方仍有空間，需要概括承擔“屬地管理”責任。在某種意義上，“行政發(fā)包制”是從傳統(tǒng)中國一脈相承繼承下來的制度體系。這一治理結(jié)構(gòu)是由中國歷史地理條件決定的。超大疆域、眾多人口的巨型國家這一客觀狀況決定了傳統(tǒng)中國治理結(jié)構(gòu)存在某種內(nèi)在張力，一面是大江大河大平原和多民族結(jié)構(gòu)需要有效統(tǒng)合、一元統(tǒng)理，以維系其歷史地理極限；一面是超長的治理鏈條導致了治理效用層層衰減，需要地方擁有概括性權(quán)力統(tǒng)攬治理事務。當時交通、信息等技術(shù)因素等更放大了這一點。因此，無論基于治理需要還是基于現(xiàn)實可能地方政治都有其空間。

那么，行政發(fā)包制下傳統(tǒng)帝國中央權(quán)力如何控制地方呢？最重要的就是選官機制和監(jiān)察制度。傳統(tǒng)中國“為官入仕”是獲取權(quán)力、贏得尊重、光耀門楣、實現(xiàn)自我的唯一途徑，官方借助科舉“壟斷”了仕途，控制地方主要依靠官員選任，形成了某種程度的“政治忠誠錦標賽”。此外，監(jiān)察制度自戰(zhàn)國時期中央集權(quán)官僚制出現(xiàn)伴隨而生。君主為了監(jiān)督、考核代替貴族卿大夫的士大夫平民官吏，建立了一套完整的監(jiān)察官職與制度，謂之“官吏是治國之要，察吏是治國之本”。此后，從御史大夫到刺史、臺諫、都察院等一直延續(xù)到清末。當然，后來中央下派的監(jiān)察官員逐漸常駐地方，壓縮了地方空間又增加了行政層級，如刺史、總督、巡撫等原本皆為欽差大臣負責監(jiān)察或巡查地方。

這套體制在傳統(tǒng)社會經(jīng)濟和技術(shù)條件下是一套較為高超的治理技術(shù)體系，它通過金字塔結(jié)構(gòu)組織網(wǎng)絡實現(xiàn)帝國的“一體化治理”。在這一結(jié)構(gòu)中，上層是中央集權(quán)官僚制，中層是鄉(xiāng)紳自治，基層是編戶齊民和宗法制度，縱向再借助儒家意識形態(tài)使其貫通起來，形成了一套剛?cè)岵挠行е卫眢w制。相對于其他古典帝國的貴族分封制和宮廷君主制，其“滲透”和“管控”基層的能力更強。這是傳統(tǒng)社會有效組織基層的制度基礎和體制性邏輯。實際上，在傳統(tǒng)社會賑災中也是如此運轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用的。

由此看出，當代治理體系在諸多方面與傳統(tǒng)一脈相承，從基礎性的中央集權(quán)郡縣官僚制治理架構(gòu)及其完整鋪設的組織網(wǎng)絡，到延伸性的半官方-準官方治理力量和組織形態(tài)，以及地方概括治理的行政發(fā)包制及激勵與約束并重的控制機制，可以說是高度關(guān)聯(lián)的。這一回溯性研究，有利于認知當代體制形成的歷史社會根源，也有利于分析其利弊得失。

三、治理體系的結(jié)構(gòu)性兩難及其“現(xiàn)代化”調(diào)適

上文就當下治理體系的制度邏輯及其歷史根源進行了勾勒，解釋了整個治理體制高效運轉(zhuǎn)、治理有效的結(jié)構(gòu)性因素和機制性動力。體制這種貫通傳統(tǒng)與當代的構(gòu)成性要素使其兼具傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩重維度，既包含“組織覆蓋性”“官僚科層制”“高效率”“聯(lián)動性”“有效性”等“現(xiàn)代”面向，自然也遺留下一些傳統(tǒng)體制的積弊。中央強調(diào)推進“治理現(xiàn)代化”，也是意在破解體制運轉(zhuǎn)中的激擾和難題。

當然，沒有任何體制是完美的，這一體制自然也能從不同角度列舉一些不足。從某種意義上講，它是體制模式性設置不可避免帶來的“兩難局面”。整體而言，這一體制根源于“多元大國面臨的復雜治理局面”，其歷史地理客觀狀況決定了“有效整合與治理”是這個古老文明古往今來一直面臨的頭號問題，因之也在歷史進程中形成了針對性的治理體系和機制。為應對這一根本問題和主要矛盾，其他方面可能會有所忽略。然而，當前大規(guī)?？焖倭鲃印⑸虡I(yè)化、信息化、個人化的“現(xiàn)代社會”需要更加重視先前被忽略的內(nèi)容，否則可能會引發(fā)以往不曾出現(xiàn)的治理挑戰(zhàn)。要言之，需在保持這一適宜性的體制模式和優(yōu)勢的前提下，不斷自我調(diào)適，去克服和應對自身運轉(zhuǎn)邏輯帶來的負面影響。

通俗地講，當我們?nèi)ビ^察真實世界的政治時，有時制度的優(yōu)勢和不足并非割裂的。正相反，當試圖追求一定制度效果時，它或許會在其他方面導致“計劃外的隱性負面影響”。正如錢穆先生所言，“就歷史經(jīng)驗論，任何一制度，絕不能有利而無弊”。很多時候，好制度擁有八分優(yōu)勢，但也會自帶兩分缺憾。

我們?nèi)绾卫斫膺@一體制“結(jié)構(gòu)性的兩難”局面呢？

基于前述研究，當代中國地方基層治理中主要包含五大“結(jié)構(gòu)性要素”：壓力型體制、行政發(fā)包制、官員選拔制度、政府高度參與市場和人情社會。其中，前四個是“有效治理”體制內(nèi)在運轉(zhuǎn)的四大機制，人情社會是治理體制所在的基層社會“生態(tài)系統(tǒng)”。五大要素在互動中構(gòu)筑了基層治理真實的運轉(zhuǎn)邏輯。

那么，其在自身運轉(zhuǎn)或機制互動過程中會出現(xiàn)哪些結(jié)構(gòu)性兩難呢？

比如，“壓力型體制”是自上而下的縱向命令傳導與支配系統(tǒng)，形成了一個高度嚴肅和政治化的權(quán)威服從體制。它是基層動員、運轉(zhuǎn)和執(zhí)行力的根本，是地方黨政系統(tǒng)有效治理的“約束性”“紀律性”保障。在當前階段被不斷強化，其意在針對先前地方政府各自為政、腐敗叢生甚至一手遮天的亂象，試圖通過自上而下的加壓確保集中統(tǒng)一、政令暢通和上下一盤棋，防止基層亂政。然而它可能也會產(chǎn)生一些結(jié)構(gòu)性的負面效果。其一，責任下移、無限下壓。壓力型體制下自然產(chǎn)生自上而下的壓力傳導，上級不斷將任務和責任層層下推，最終所有管人治事的任務都推向最基層的一線，后者不堪重負，作為治理鏈條中的“最弱勢”者也無處推脫?？梢钥吹椒酪?、征遷、信訪、招商、安全生產(chǎn)幾乎所有領(lǐng)域的責任狀、軍令狀都是層層簽訂，最終落在無法下移、無處拆分的縣鄉(xiāng)一級，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。上級負責布置任務、考核督查，下級承擔所有具體的治理任務和最終責任，甚至會出現(xiàn)上級“甩鍋”“找替罪羊”的情況。其二，敷衍塞責、形式主義。壓力型體制下三重因素單獨作用或相互疊加會引發(fā)形式主義。一是上級不斷布置任務，基層人員、資源有限，應接不暇。二是上級不在一線，無法設置實質(zhì)性的監(jiān)督目標，只有依靠形式性和程序性要求來檢查，異化為表格、指標、會議記錄的考核。兩難在于不考核任務難以落實，考核了卻會發(fā)生形式主義應對。三是責任無限下移、治理任務不斷加重的情況下，疊加基層晉升空間有限、天花板可見，選官機制的激勵效用不斷衰減，無意升遷、無法升遷之人大多只會做表面工作。其三，不合實際、一刀切。壓力型體制的意圖之一是防止各行其是，追求政令暢通、上下一盤棋，考核機制也決定了唯有統(tǒng)一標準才能實施有效競爭，但這樣會忽視地方差異，難以做到因地制宜。其四，政治過剩、層層加碼。壓力型體制中上級的中心任務往往采取“政治化”的方式推動，明確其為“政治任務”，否則千頭萬緒的基層很難高度重視。但這又會導致基層治理“政治過?！?“泛政治化”的現(xiàn)象，同時當治理問題統(tǒng)統(tǒng)上升為政治問題時，在壓力型體制和同級錦標賽晉升模式互構(gòu)下會出現(xiàn)“層層加碼”的現(xiàn)象。

又如，“行政發(fā)包制”在橫向上賦予地方較大的治理空間及概括治理權(quán)，既解決治理鏈條過長導致治理效能逐級衰減的問題，又能防止地方責任大、權(quán)力小等權(quán)責不匹配的情況，也給地方留出自主空間使其能“因地制宜”解決“特殊性”治理事項，調(diào)節(jié)“條狀”治理的缺陷。然而，一方面行政發(fā)包制是由上級發(fā)包形成的“屬地管理”責任，結(jié)合壓力型體制會加劇前述任務和責任無限下壓甚至“甩鍋”的現(xiàn)象，弱勢基層唯有“照單全收”“疲于奔命”，或是“形式主義應對”。另一方面，發(fā)包制有時會賦予基層政府過于寬泛的概括治理權(quán)，上級往往只要求“結(jié)果”，在這一過程中權(quán)力可能會缺乏監(jiān)督，在基層“人情社會”的環(huán)境下易于誘發(fā)裙帶主義、特權(quán)行為和尋租腐敗。

再如，“官員選拔制度”是影響官員行為進而影響治理行為最核心的約束和激勵機制，在推進治理目標落實中發(fā)揮著最重要的“指揮棒”作用。但其激勵和約束的效應可能會隨著“時間”推移逐漸衰減，提拔無望、年齡到點特別是上升通道有限的基層工作人員，當其心理預期發(fā)生變化時激勵效應會相對有限。此時，結(jié)合行政發(fā)包制下的寬泛權(quán)力和基層人情社會，反而更容易引發(fā)尋租和腐敗，至少會出現(xiàn)消極懈怠的狀況。

此外，“政府高度參與經(jīng)濟”是改革開放四十年經(jīng)濟騰飛的一種重要因素。政府招商引資、建設基礎設施、優(yōu)惠補貼、產(chǎn)業(yè)政策等高度介入市場的行為推動了經(jīng)濟快速增長。對后發(fā)國家而言，政府組織市場、供給基礎設施能起到降低交易成本、提高市場效率的作用。其要想追趕發(fā)展，必須適當參與而不是放任市場自生自發(fā)，提供力所能及的“支持”。然而“組織市場”和“介入市場”之間的界限在現(xiàn)實中難以把握，容易介入微觀經(jīng)濟領(lǐng)域和具體市場行為。政府大筆一揮，土地、融資、補貼等都能給企業(yè)帶來巨大利益，自然“誘惑”頗多。特別是在當前經(jīng)濟下行壓力大、政府基礎設施項目增多的情況下，人情社會中“升遷激勵有限”的基層官員周圍會出現(xiàn)大量依附在政府建設項目旁的工程承包商。

那么，如何破解這樣的“兩難局面”？其制度邏輯決定了這是一個結(jié)構(gòu)性難題，不可能一蹴而就，也必須有所取舍。面對“治理現(xiàn)代化”的要求，本文提出一些初步思路。

第一，保持制度優(yōu)勢。整個治理體制架構(gòu)是“有效治理”的制度基礎，超大規(guī)模國家復雜治理的局面是面臨的根本問題，這一體制的應對擁有諸多優(yōu)勢，必須堅持與保持，不能因噎廢食。

第二，進行自我調(diào)適。制度結(jié)構(gòu)及其運轉(zhuǎn)機制要根據(jù)“現(xiàn)實情勢”不斷“自我調(diào)適”，與之匹配。整體模式的保持并不影響其根據(jù)任務和問題的變化對權(quán)力劃分、上下聯(lián)動的制度比例和強度適當調(diào)整。事實上，當前不斷強化自上而下的“壓力型體制”本身就是面對一段時期基層各行其是、權(quán)力過大、無所約束的對策性“體制調(diào)節(jié)”。我國的體制并非僵化教條封閉的，其成功的因素之一就在于其注重問題導向和針對情勢和矛盾變化的不斷自我調(diào)適甚至自我革命。

第三，明確權(quán)力邊界。上述負面影響并非體制本身的原因造成的，問題的關(guān)鍵是“邊界不清”。無論壓力型體制中層級間的權(quán)力責任劃分、發(fā)包制本身屬地管理的權(quán)力邊界，或政府與市場及社會間的界限不清，都會使體制的結(jié)構(gòu)性運轉(zhuǎn)與互動成為一種權(quán)勢而非確定的規(guī)則化關(guān)系。因此要推進各種機制的法治化運轉(zhuǎn)，即“權(quán)力邊界”的法定化。法治，其本身意在明確和規(guī)范各種行為和權(quán)力的界限。法律，是社會交往的“語法規(guī)則”。

第四，賦權(quán)基層主體。壓力型體制擁有自上而下的命令傳導鏈條，行政發(fā)包制內(nèi)含政區(qū)內(nèi)官方對社會自上而下的概括治理權(quán)，政府高度參與市場本身會使政府對市場擁有縱向權(quán)力關(guān)系，而選拔機制同樣是自上而下的權(quán)力系統(tǒng)。因此整體體制為實現(xiàn)治理的效率與效果強化了縱向支配關(guān)系，在調(diào)適中需要加強基層主體，無論是基層政府、群眾和市場主體的作用，優(yōu)化其監(jiān)督、評價和意見反饋的渠道，提升其聲音的權(quán)重。

第五，確保信息暢通真實。當代國家治理體系在上級決策后下級能夠整體性有機聯(lián)動、高效執(zhí)行。因此重點是保證上級決策信息的真實、可靠，防止決策、命令、懲戒、監(jiān)督、考核或提拔的信息依據(jù)不準確、有偏差，保證體制內(nèi)外信息渠道暢通，不被扭曲、掩蓋。

四、結(jié)語

中國國家治理過程中地方與基層發(fā)揮了巨大作用，是“有效治理”的基礎性保障，展現(xiàn)了國家治理體系的整體邏輯。這套體制有著巨大的治理優(yōu)勢，但也面臨著“結(jié)構(gòu)性兩難”。稱之為兩難，是指其制度效果是一體兩面的，在真實世界的現(xiàn)實政治中要做出艱難選擇，需著眼于重大問題與主要矛盾。任何現(xiàn)實政治都是如此，必須理性看待，也不能過于苛責，因為它是結(jié)構(gòu)性的，追求某一效果或許必然帶來其他影響。但面臨其結(jié)構(gòu)性影響也不能無動于衷、束手無策，需在保持制度定力過程中不斷自我調(diào)適，面朝“治理現(xiàn)代化”的目標不斷努力。這不僅是一個理論問題，而且也考驗著治理者的政治智慧。

注釋：

①②張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社2009年版，第117、148—159頁。

③⑨Qian Yingyi，Barry Weingast，“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”，Journal of Economic Perspectives，V.11，No.4，1997，pp.83-92。

④⑩周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。

⑦本文并不過于區(qū)分“地方”和“基層”的概念。事實上文章研究的主要對象是縣域及以下在“一線”具體“管人治事”的“基層黨委政府”。它是相對于在我國體制中主要發(fā)揮“決策命令”功能的中央政府和“傳遞-傳導”作用的省市級的“中層政府”而言的。當然，由于當前相關(guān)研究的核心文獻約定俗成使用“地方政府”“地方治理”這一概念，本文也如此沿用，并不嚴格區(qū)分“地方”與“基層”。

⑧榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作型體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社1998年版；楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。