陳世煒，鄧昭華

（華南理工大學(xué)建筑學(xué)院）

1 引言

水是城市存在和發(fā)展的必要條件，發(fā)揮著行洪排澇、供給水源等各項功能。由于傳統(tǒng)的土地開發(fā)模式對城市洪澇風(fēng)險、水質(zhì)與水生態(tài)變化情況等方面缺乏系統(tǒng)性分析，中國大量城市在快速城市化進程中都沒有協(xié)調(diào)好城市空間與水空間的關(guān)系，導(dǎo)致新、老城區(qū)都出現(xiàn)了不同程度的水問題，水系的規(guī)劃與整治日益受到重視。

2 我國涉及水系規(guī)劃建設(shè)的法律法規(guī)及政策解讀

2.1 “九龍治水”的現(xiàn)狀

隨著我國快速的城市化進程，各種各樣的城市水問題逐漸顯現(xiàn)，原水利、規(guī)劃建設(shè)等部門紛紛出臺了保護水資源、預(yù)防水災(zāi)害等水問題相關(guān)的法律法規(guī)。由于立法的時間、背景不同以及部門間條塊分割的原因，各部門從自身利益出發(fā)形成了規(guī)劃編制體系及管理體系。原水利部門負責(zé)中小河流治理等水安全相關(guān)工作，原環(huán)保部門管理水質(zhì)、水功能區(qū)等水環(huán)境相關(guān)工作；原規(guī)劃建設(shè)部門管理藍線、水岸地區(qū)土地開發(fā)利用、水岸景觀等相關(guān)工作，“九龍治水”現(xiàn)象突出。

2.2 協(xié)調(diào)手段的欠完善

2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，任命地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為河長，整合各種資源，實現(xiàn)職能、手段綜合，履行水資源保護等六大工作，意圖以河長制建立高效協(xié)同的治理體系。但是河長制依舊存在法律保障不足，缺乏規(guī)范性、和程序性等問題。

3 東濠涌的規(guī)劃編制和實施管理

東濠涌是珠江廣州段的主要河涌之一，起于麓湖水閘，止于珠江前航道，位于老城區(qū)越秀區(qū)，全長4.51km，流域面積9.42km2，周邊住宅、商鋪密集。上世紀90 年代以來由于城市化發(fā)展，為疏導(dǎo)當(dāng)時廣州新舊城的南北交通，在東濠涌上建起了雙層的高架路，河涌從此暗無天日，環(huán)境也日益惡化。

3.1 東濠涌的規(guī)劃建設(shè)歷程

東濠涌水系的整治實行總體規(guī)劃，分期實施，以越秀區(qū)水務(wù)部門為主體組織編制。為迎接亞運會，一期以東風(fēng)路以南為重點的整治工程于2009 年開始，二期則以東風(fēng)路以北為重點于2011 年開始。整治策略包括水生態(tài)修復(fù)、水安全保障以及水環(huán)境修補。河涌通過新建凈水廠凈化水質(zhì)，通過從珠江調(diào)水補水至上游實現(xiàn)水體的良性循環(huán)，同時部分河段采用生態(tài)駁岸及梯田式堤岸來帶動河流的生態(tài)恢復(fù)。為恢復(fù)河涌納雨泄洪的功能，整治工程于河涌兩側(cè)設(shè)置了截污管道，同時通過河道斷面設(shè)計及深邃工程提高了老城區(qū)的防洪排澇標(biāo)準。更為重要的是，整治中拆除了4.8 萬m2房屋，建設(shè)了濱水景觀帶以及多個公共綠化休閑活動場所，以兩岸步道或橋梁相連，為舊城區(qū)市民提供了一處寶貴的帶狀濱水休閑生態(tài)長廊。

3.2 東濠涌整治的實施管理現(xiàn)狀

東濠涌的行政主管部門是越秀區(qū)水務(wù)部門，負責(zé)東濠涌巡查以及相關(guān)配套設(shè)施、配套綠化公共空間的維修與養(yǎng)護工作；組織協(xié)調(diào)城市建設(shè)中涉及東濠涌的相關(guān)工作；按權(quán)限辦理涉及東濠涌的水務(wù)方面的審批和備案。其他部門也有相應(yīng)的職責(zé)分工，例如環(huán)保部門負責(zé)水質(zhì)監(jiān)測等工作。

此外，東濠涌也受到河長制的管理，受市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）四級河長監(jiān)督與管理。

4 問題分析

4.1 整治目標(biāo)單一

河流作為完整的生態(tài)系統(tǒng)，包括了水生態(tài)系統(tǒng)、濱水空間陸地河岸生態(tài)系統(tǒng)以及相關(guān)濕地、沼澤等生態(tài)系統(tǒng)，河流的生態(tài)服務(wù)功能包括了淡水及水能供應(yīng)、物質(zhì)生產(chǎn)、生物多樣性維持、生態(tài)支持、環(huán)境凈化、災(zāi)害調(diào)節(jié)、文化及娛樂功能等[1]。河流水系的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該考慮自然生態(tài)、環(huán)境景觀、人文體驗等多方面因素，是多元目標(biāo)的共贏。

而東濠涌整治工程的規(guī)劃作為建設(shè)性規(guī)劃，以改善水質(zhì)及周邊景觀環(huán)境為核心目標(biāo)，突出了工程建設(shè)與嶺南水文化的項目策劃，雖然在整治工程中其水質(zhì)以及部分濱河區(qū)域的景觀建設(shè)得到了極大的成功，同時部分河段采用的自然駁岸等生物修復(fù)技術(shù)也發(fā)揮了較大作用，但在氣候調(diào)節(jié)、水災(zāi)害調(diào)節(jié)、生物多樣性支持等生態(tài)廊道作用尚未有效發(fā)揮。作為東濠涌的對標(biāo)案例清溪川，雖然較東濠涌早完成整治，但依舊將目標(biāo)定為恢復(fù)河流作為城市生態(tài)廊道的功能。具體做法包括在濕地建設(shè)、堤岸及濱河景觀的設(shè)計上考慮了魚類、兩棲類、鳥類的棲息空間等。

新一輪的《廣州市河涌水系規(guī)劃》明確將包括東濠涌在內(nèi)的廣州市主城區(qū)水系定位為城市水廊修復(fù)區(qū)，重點進行水生態(tài)修復(fù)的同時加強水安全治理及水景觀建設(shè)，但是依舊沒有給出具體的水系建設(shè)指引或岸邊空間的管控措施。

4.2 部門間缺乏聯(lián)動

水系的規(guī)劃建設(shè)涉及了多個部門，由于各部門長久以來形成了自己的規(guī)劃編制與管理體系，所以各部門對于水系的規(guī)劃或者管理往往是單目標(biāo)的。例如：水利部門看待水系整治會看到行洪斷面、水質(zhì)水量；建設(shè)部門看待水系整治會看到水利工程及岸線景觀的建設(shè)；規(guī)劃部門看待水系整治會看到水系周邊的用地，這就造成各部門往往各自為政，難以形成有效聯(lián)動，最后導(dǎo)致水系規(guī)劃建設(shè)的質(zhì)量不高。

東濠涌整治工程主要由水務(wù)部門負責(zé)組織編制，同時水務(wù)部門又是東濠涌的行政主管部門，其編制的規(guī)劃可以按自己的運營機制運營下去，可以保證水環(huán)境的質(zhì)量，但對水體外其他要素的改善作用卻有限。例如東濠涌的景觀塑造雖然成功，但是缺乏文化以及規(guī)劃部門的參與，對城市文脈的繼承處理卻不理想，歷史遺址、文物建筑沒有與河涌建立良好聯(lián)系，只是運用一些空泛的歷史題材和符號[2]。在舊城區(qū)的河涌整治中，重點是如何建設(shè)歷史文化生態(tài)綜合長廊，在普通社區(qū)河涌整治中，重點落實如何營造生態(tài)實用的公共休閑場所與設(shè)施，河涌的規(guī)劃整治與周邊的土地利用或者其他要素息息相關(guān)，這就決定了河涌的規(guī)劃整治不能只由單一組織編制。

4.3 河長制統(tǒng)籌功能未發(fā)揮完全

目前廣州市級“河長辦”是一個以水務(wù)局為基礎(chǔ)構(gòu)建的臨時議事機構(gòu)，具體工作仍由水務(wù)局承擔(dān)。同樣，區(qū)級河長制的權(quán)限也在區(qū)水務(wù)部門內(nèi)。這就容易導(dǎo)致對其他部門的協(xié)調(diào)力度有限的問題發(fā)生。

另外，根據(jù)《廣州市全面推行河長制實施方案》，河長的職責(zé)主要是河涌治理和管理保護，但是單純的管理與保護無法根治我國的城市水問題，也需要從規(guī)劃層面進行統(tǒng)籌解決。

5 東濠涌對我國城市舊城區(qū)水系規(guī)劃編制與實施管理的啟發(fā)

5.1 多元目標(biāo)結(jié)合的規(guī)劃編制方法

從一些國外知名河流的河流復(fù)興規(guī)劃或規(guī)劃導(dǎo)則來看，芝加哥河通過加強河岸的自然特性，來回復(fù)芝加哥河的生物多樣性[3]；荷蘭三角洲項目提出了城市熱島應(yīng)對等城市微氣候改善的措施[4]；荷蘭奈梅亨針對區(qū)域的綠帶和水系，通過實施“還河流以空間”系列工程，實現(xiàn)韌性緩沖能力[5]；洛杉磯河通過鼓勵、支持河流的文化藝術(shù)，提供了周邊社區(qū)復(fù)興的路徑。

由此可見，在綠化配套以及基礎(chǔ)設(shè)施配置稍顯落后的舊城區(qū)，水系規(guī)劃的編制已經(jīng)不僅僅只重視水環(huán)境及濱水景觀的改善，還應(yīng)強調(diào)水系的生物多樣性功能、微氣候調(diào)節(jié)功能、韌性防洪防澇功能以及復(fù)興周邊社區(qū)的功能，實現(xiàn)多元目標(biāo)的共贏。

5.2 河長制的進一步完善

日本的河川規(guī)劃、城市規(guī)劃與中國一樣分屬于兩個部門機構(gòu)，卻在職能部門以外設(shè)置了獨立的規(guī)劃建議反饋機構(gòu)，即國土審議會，行使規(guī)劃建議權(quán)[6]。機構(gòu)使各類規(guī)劃在同一平臺討論審批，增加規(guī)劃的科學(xué)性同時對規(guī)劃進行實時 矯正。

我國的河長制可以學(xué)習(xí)日本經(jīng)驗，在市、區(qū)級設(shè)置獨立于職能部門以外的河長辦，通過制定針對性的規(guī)則，在承擔(dān)水系的管理和保護職能同時承擔(dān)涉水空間的規(guī)劃建議、審批職能。另外目前已經(jīng)有河長辦組織規(guī)劃編制的先例，例如廣東省河長辦組織編制的廣東省萬里碧道總體規(guī)劃，所以在必要時，河長辦可以直接負責(zé)組織編制水系規(guī)劃，直接進行多目標(biāo)的協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃的實踐性及適用性。

6 結(jié)語

盡管東濠涌的整治在水環(huán)境和周邊景觀建設(shè)方面取得了極大的成功，但在規(guī)劃的編制和實施管理方面還存在有些許遺憾。通過解讀目前涉及水系規(guī)劃建設(shè)的法律法規(guī)及政策、東濠涌整治存在的問題，在結(jié)合一些外國案例的基礎(chǔ)上，明確了舊城區(qū)水系的規(guī)劃編制方向、河長制的完善方向，為城市水系規(guī)劃的編制實施管理做出了一點 探索。