秦添男，賈衛(wèi)國(guó)

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037)

截至2018年，我國(guó)共有自然保護(hù)地1.18萬處，在生物多樣性保護(hù)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善及國(guó)家生態(tài)安全維護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。2018年國(guó)家公園進(jìn)行試點(diǎn)工作，國(guó)家公園成為加快我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的的重要舉措。然而不管是國(guó)家公園還是自然保護(hù)區(qū)，其建立和管理在一定程度上都對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)造成一定影響[1-3]。為具體了解國(guó)家公園與保護(hù)區(qū)社區(qū)參與情況與差異，本文選取四川大熊貓國(guó)家公園及金寨天馬自然保護(hù)區(qū)作為案例點(diǎn)，通過半開放訪談與農(nóng)戶問卷，對(duì)兩地的企業(yè)、政府、農(nóng)戶等參與主體的參與情況進(jìn)行調(diào)查，期望了解目前兩地社區(qū)參與情況，從而發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)參與存在的問題，并根據(jù)問題提出具有操作性的意見。

1 研究區(qū)概況

1.1 大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)

1.1.1 區(qū)域分布

大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱大熊貓國(guó)家公園）跨川、陜、甘三省，其中四川園區(qū)占地20 177km2，占總面積的74.36%擁有自然保護(hù)區(qū)、森林公園、森工企業(yè)等各類自然保護(hù)區(qū)167個(gè)。四川片區(qū)正式的規(guī)劃在擬定中，面積和區(qū)域范圍會(huì)略作調(diào)整?？紤]到大熊貓國(guó)家公園范圍較大，本文選取其范圍內(nèi)的蜂桶寨國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱蜂桶寨）和夾金山國(guó)家森林公園（以下簡(jiǎn)稱夾金山）開展實(shí)地調(diào)研。

1.1.2 管理體制及機(jī)構(gòu)構(gòu)成

目前大熊貓國(guó)家公園實(shí)行“國(guó)家管理局——四川省管理局——管理分局”分級(jí)管理體制，采用國(guó)家林業(yè)和草原局與省政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省政府管理為主的管理方式。四川省管理局下設(shè)置7個(gè)市管理分局，作為其派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)生態(tài)修復(fù)、組織實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)和社會(huì)參與等，實(shí)行四川省管理局與市（州）政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以市（州）政府管理為主的管理方式。此外在綜合考慮山系、臨近相似區(qū)域、自然邊界和行政區(qū)劃及相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)情況的基礎(chǔ)上，對(duì)保護(hù)地各類機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)一塊牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。

國(guó)家管理局下設(shè)置社區(qū)發(fā)展處、法律監(jiān)督處、科研教育處、基礎(chǔ)建設(shè)處、棲息地保護(hù)處5個(gè)處。2019年初四川省7個(gè)管理分局已掛牌。其中雅安分局掛牌于蜂桶寨國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，目前機(jī)構(gòu)、人員、編制等正在落實(shí)中。

1.1.3 社區(qū)與居民

目前大熊貓國(guó)家公園涉及四川省7個(gè)市（州）19個(gè)縣。其中蜂桶寨和夾金山所在的雅安寶興縣共有5.9萬居民居住，初期規(guī)劃將有86%的面積被劃入國(guó)家公園范圍內(nèi)，其中蜂桶寨約390km㎡，夾金山約1 650km㎡。區(qū)域內(nèi)原住居民較少，村鎮(zhèn)多集中于周邊地區(qū)。此外區(qū)域內(nèi)有16個(gè)森工企業(yè)和37個(gè)林場(chǎng)，因此如何對(duì)這些員工進(jìn)行轉(zhuǎn)型是面對(duì)的重要問題[4]。

1.2 天馬國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

1.2.1 區(qū)域分布

金寨天馬自然保護(hù)區(qū)（簡(jiǎn)稱天馬保護(hù)區(qū)）位于皖西大別山腹地，鄂、豫、皖三省交界處，包括天堂寨和馬鬃嶺兩個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，窩川、鮑家窩、九峰尖、康王寨四個(gè)國(guó)有林區(qū)和天堂寨鎮(zhèn)集體林林區(qū)。保護(hù)區(qū)總面積28 913.7 hm2，核心區(qū)、緩沖區(qū)及實(shí)驗(yàn)區(qū)分別占總面積的20%，28%和52%。目前保護(hù)區(qū)內(nèi)有1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個(gè)行政村、3個(gè)國(guó)有林場(chǎng)（天堂寨、馬宗嶺、九寨峰），耕地面積1 363 hm2，林地面積24 935 hm2。

1.2.2 管理體制

保護(hù)區(qū)實(shí)行管理局——管理站——管護(hù)點(diǎn)（檢查站）三級(jí)垂直管理體系。管理局下包括辦公室、計(jì)劃財(cái)務(wù)科、保護(hù)管理科、科技管理科、社區(qū)教育科等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。天堂寨、馬宗嶺與九寨峰已設(shè)管理站，天堂寨保護(hù)站負(fù)責(zé)管理工作的運(yùn)轉(zhuǎn)與區(qū)域環(huán)境與野生動(dòng)物保護(hù)，接受管理局指導(dǎo)，保護(hù)站人、財(cái)、物劃歸天堂寨鎮(zhèn)管理。其余管理站實(shí)際由國(guó)有林場(chǎng)、林業(yè)站代管，未形成管理局與管理站之間垂直統(tǒng)一的管理模式。

1.2.3 社區(qū)與居民

節(jié)能降耗、提產(chǎn)提質(zhì)是鋁電解永恒的話題。不同大小的鋁電解槽的散熱情況見圖2，隨著鋁電解槽的大型化，單槽散熱損失也隨之增加，綜合圖1、圖2可以看出，鋁電解槽余熱回收具有巨大意義。

目前天馬保護(hù)區(qū)共有8個(gè)行政村、181個(gè)居民組、4 559戶居民、17 484人居住，每個(gè)村設(shè)有村委會(huì)承擔(dān)社區(qū)工作，進(jìn)行宣傳、聽取居民意見、開展活動(dòng)等工作。對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)部的居民，雖然陸續(xù)采取了遷移補(bǔ)貼的手段，但是目前仍有16 000多農(nóng)業(yè)人口未遷出[5]。

2 研究區(qū)社區(qū)參與自然保護(hù)地建設(shè)情況分析

2019年4月分別對(duì)兩地進(jìn)行為期一周的調(diào)研，共召開座談會(huì)7次，村級(jí)訪談3次，農(nóng)戶問卷121份。

2.1 大熊貓國(guó)家公園社區(qū)參與

保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其員工構(gòu)成國(guó)家公園保護(hù)、管理和運(yùn)行工作的參與主體。區(qū)域內(nèi)雖然沒有原住村民，但周邊居民的生活與國(guó)家公園的運(yùn)行、監(jiān)管等動(dòng)息息相關(guān)，是部分環(huán)節(jié)的參與主體。下文將對(duì)蜂桶寨和夾金山實(shí)地調(diào)研結(jié)果進(jìn)行介紹。

2.1.1 社區(qū)參與環(huán)節(jié)分析

①設(shè)立環(huán)節(jié)。大熊貓國(guó)家公園是自上而下推動(dòng)設(shè)立的，蜂桶寨主要由中央及地方政府主導(dǎo)設(shè)立，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與居民表示并未參與其中。這是因?yàn)樯鲜兰o(jì)80年代初，公眾尚未對(duì)自然資源保護(hù)有足夠的認(rèn)識(shí)和理解，政府主導(dǎo)設(shè)立在地方起到示范作用，對(duì)破壞行為起到禁止作用。夾金山林業(yè)局的設(shè)立由當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位主導(dǎo)組建，當(dāng)?shù)鼐用褚参磪⑴c。

②建設(shè)環(huán)節(jié)。蜂桶寨啟動(dòng)了天然林資源保護(hù)工程、退耕還林試點(diǎn)工程等項(xiàng)目，并積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。保護(hù)區(qū)還與世界自然基金會(huì)（WWF）等社會(huì)組織合作監(jiān)測(cè)大熊貓棲息地、調(diào)查社區(qū)經(jīng)濟(jì)情況等，與全球環(huán)境基金（GEF）的資助下幫助居民修建沼氣池。夾金山開展了林下資源采伐、養(yǎng)殖及生態(tài)旅游等建設(shè)項(xiàng)目。此外保護(hù)區(qū)周邊的部分居民在不干擾保護(hù)區(qū)的情況下開展了以農(nóng)家樂、藏家樂為主的旅游接待項(xiàng)目。

④監(jiān)督環(huán)節(jié)。大熊貓國(guó)家公園相關(guān)地方政府部門嚴(yán)格依據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》實(shí)施保護(hù)監(jiān)督與科普宣傳工作。目前，蜂桶寨已具備完整的監(jiān)測(cè)指標(biāo)和體系，監(jiān)測(cè)工作主要由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局執(zhí)行。夾金山已進(jìn)行了監(jiān)測(cè)的硬件建設(shè)和調(diào)試，即將正式運(yùn)行。此外，監(jiān)督環(huán)節(jié)重視并鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的參與，截止至2018年，社區(qū)居民共協(xié)助辦理了44起相關(guān)案件。

2.1.2 社區(qū)參與途徑與方式分析

①參與決策。根據(jù)訪談與問卷顯示，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、居民基本沒有參與大熊貓國(guó)家公園的設(shè)立與決策環(huán)節(jié)。涉及投資建設(shè)項(xiàng)目的情景下，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、具有一定投資資源的居民在當(dāng)?shù)卣闹С趾凸膭?lì)下具有一定的參與度。大熊貓國(guó)家公園建立之后，各相關(guān)方在建設(shè)項(xiàng)目決策過程中的參與程度及方式，還需待大熊貓國(guó)家公園正式運(yùn)行后進(jìn)一步確定。

②參與管理。現(xiàn)階段大熊貓國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的管理工作，主要由國(guó)土部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門參與執(zhí)行，周邊村民主要作為被管理的對(duì)象。地方政府、森工和旅游企業(yè)是旅游產(chǎn)業(yè)的管理主體，主要負(fù)責(zé)規(guī)范企業(yè)建設(shè)和管理、規(guī)范游客行為等，當(dāng)?shù)鼐用癫粎⑴c旅游項(xiàng)目的管理。當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)保護(hù)區(qū)管理的參與僅限于向村委會(huì)及政府提出自己的意見與建議，社區(qū)居民基本沒有參與到保護(hù)區(qū)的管理中，也難以保證自己的意見反饋到相關(guān)部門。

③參與分享。目前，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和運(yùn)行已對(duì)社區(qū)與居民產(chǎn)生一定程度的影響[10-11]。在參與分享方面，部分社區(qū)居民和原林場(chǎng)的員工通過擔(dān)任護(hù)林員、巡視員等相關(guān)工作和進(jìn)入生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)獲益，原森工企業(yè)的員工也通過與政府、旅游公司合作進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)，但還有約45.8%的居民表示保護(hù)區(qū)對(duì)他們的生活造成較大的影響，主要體現(xiàn)為生產(chǎn)活動(dòng)受限導(dǎo)致種植畜牧業(yè)收益降低、收入減少、野生動(dòng)物傷害等。此外還有一部分原從事旅游產(chǎn)業(yè)的居民表示收入受到一定的沖擊。

2.2 安徽天馬國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與

2.2.1 社區(qū)參與環(huán)節(jié)分析

①設(shè)立環(huán)節(jié)。保護(hù)區(qū)的設(shè)立主要經(jīng)過以下幾個(gè)過程.1958年馬宗嶺、天堂寨等國(guó)有林場(chǎng)建立。1982年，安徽省人民政府批準(zhǔn)建立馬宗嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，1990年安徽省人民政府批準(zhǔn)建立天堂寨省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。1998年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)組建成安徽天馬國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)（國(guó)函【1998】68號(hào)），在天堂寨、馬宗嶺兩個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，新增鮑家窩、窩川、九峰尖、康王寨四個(gè)國(guó)有林區(qū)和天堂寨鎮(zhèn)集體林區(qū)。

②建設(shè)環(huán)節(jié)。在政府層面，保護(hù)區(qū)進(jìn)行了生態(tài)旅游、桃園、漂流及光伏電站等項(xiàng)目建設(shè)。在企業(yè)層面，天堂寨景區(qū)于2004年交由安徽旅游集團(tuán)進(jìn)行管理。景區(qū)總計(jì)投入3個(gè)億用于防雷預(yù)警裝置、電車進(jìn)出道路等景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目與生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目。景區(qū)擴(kuò)建索道規(guī)劃于2015年通過批準(zhǔn)，現(xiàn)暫停建設(shè)。在社區(qū)與當(dāng)?shù)鼐用駥用妫迕穹e極參與農(nóng)家樂、旅館、農(nóng)副產(chǎn)品銷售等旅游服務(wù)，約9%的居民表示自己的收入來源主要依靠旅游產(chǎn)業(yè)。以千坪村為例，該村22戶從事農(nóng)家樂，平均3-5萬/年，此外該村村政府還對(duì)農(nóng)家樂面積規(guī)模、接待收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。

③運(yùn)行環(huán)節(jié)。在天馬自然保護(hù)區(qū)的運(yùn)行管理方面，目前采用部門協(xié)同管理、同時(shí)介入的方式，參與部門包括林業(yè)局、國(guó)土局、旅游局、環(huán)保局等。在政府層面，旅游項(xiàng)目的運(yùn)行主要體現(xiàn)地方政府及林業(yè)部門在對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及對(duì)景區(qū)、村民旅游項(xiàng)目的管理，包括旅游規(guī)劃方案的實(shí)施、投資引資、項(xiàng)目審批等。在企業(yè)層面，景區(qū)內(nèi)旅游公司履行項(xiàng)目申請(qǐng)、建設(shè)、管理、維護(hù)、盈利等行為。

④監(jiān)督環(huán)節(jié)。監(jiān)督工作涉及政府行為、保護(hù)區(qū)建設(shè)、企業(yè)行為、游客行為等。政府主要依照保護(hù)條例對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與限制。保護(hù)區(qū)內(nèi)的護(hù)林、巡護(hù)工作主要由管理站員工負(fù)責(zé)，部分由周邊居民擔(dān)任。環(huán)保部門對(duì)保護(hù)區(qū)使用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)，每月監(jiān)測(cè)、每年兩次對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)是否有生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、核心區(qū)是否有人為活動(dòng)等進(jìn)行反饋。對(duì)于存在的問題采取“無理由、無資金、不解釋就追責(zé)”的原則處理。社區(qū)居民可以通過向村委反映或網(wǎng)站反饋的方式進(jìn)行監(jiān)督。

2.2.2 社區(qū)參與途徑與方式分析

①參與決策方面。保護(hù)區(qū)的設(shè)立及相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的決策主要由各級(jí)政府主導(dǎo)，保護(hù)區(qū)內(nèi)景區(qū)的建設(shè)規(guī)劃由保護(hù)區(qū)管理局主導(dǎo)決策，旅游企業(yè)則在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，主導(dǎo)旅游開發(fā)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的決策。針對(duì)保護(hù)區(qū)的建設(shè)和運(yùn)行，保護(hù)區(qū)主要采用后期宣傳的方式告知社區(qū)和村民，未參與前期決策。

②參與管理方面。當(dāng)?shù)卣?guó)土部、環(huán)保部和林業(yè)部是保護(hù)區(qū)管理工作的主體，主要負(fù)責(zé)管理保護(hù)區(qū)生態(tài)、規(guī)范企業(yè)建設(shè)和管理、規(guī)范游客行為等。除部分居民以林業(yè)部門職工的身份參與外，當(dāng)?shù)鼐用裰饕鳛楸还芾淼膶?duì)象。雖然網(wǎng)絡(luò)意見反饋平臺(tái)已經(jīng)開通，但當(dāng)?shù)鼐用裰饕ㄟ^向村委會(huì)及政府提出自己的意見與建議，雖然有42.3%的居民表示曾向村委會(huì)提出意見但大部分居民表示并不清楚自己的意見是否得到考量。

③參與分享方面。保護(hù)區(qū)的發(fā)展在帶來利益的同時(shí)也帶來了損失。首先，保護(hù)區(qū)給予社區(qū)參與分享更好的生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)，但同時(shí)給居民帶來了野生動(dòng)物破壞的損失。其次，保護(hù)區(qū)給社區(qū)提供了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)分享的機(jī)會(huì)。天堂寨景區(qū)除了領(lǐng)導(dǎo)人從總部分配而來，其余200多個(gè)員工都是當(dāng)?shù)厝恕５瑫r(shí)也給原本就在旅游行業(yè)的居民與企業(yè)帶來一定的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力。最后，給部分居民的生產(chǎn)生活帶來不便。可利用林地減少、采集種植限制、非公益林缺乏補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求無法滿足等都是居民參與保護(hù)區(qū)負(fù)面影響的體現(xiàn)[8-10]。

3 結(jié)論與啟示

通過對(duì)大熊貓國(guó)家公園與天馬保護(hù)區(qū)的區(qū)域概況與社區(qū)參與情況進(jìn)行分析之后，發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)參與主要存在以下幾點(diǎn)問題與差異：

①參與對(duì)集中在運(yùn)行與分享方面，對(duì)建設(shè)與監(jiān)督有所涉及，但較少參與設(shè)立、決策與管理環(huán)節(jié)。其中監(jiān)督環(huán)節(jié)雖然有所涉及，但監(jiān)督主體主要是國(guó)土、環(huán)保等部門與政府，居民主要通過網(wǎng)站進(jìn)行舉報(bào)，但意見較難達(dá)到。決策與管理則主要由政府與管理部門進(jìn)行，居民基本沒有參與，這極易導(dǎo)致選擇的理性缺失。

②兩地在管理主體上存在多頭管理、多單位并存等現(xiàn)象。國(guó)土、安全、環(huán)保、旅游等部門都是管理的主體，由于各部門的管理目標(biāo)存在不同，容易導(dǎo)致各自為政、低效管理等問題的出現(xiàn)。

③兩地重點(diǎn)關(guān)注的社區(qū)參與主體有所不同。大熊貓國(guó)家公園的保護(hù)更注重差異化劃區(qū)與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域內(nèi)的原住民較少，人與保護(hù)的矛盾較為舒緩。而天馬保護(hù)區(qū)的保護(hù)更關(guān)注區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，區(qū)域內(nèi)居民較多，矛盾較為激烈。因此前者的重點(diǎn)應(yīng)該放在管理部門上，而后者的重點(diǎn)應(yīng)該放在居民參與上。

為此針對(duì)兩地的問題，提出以下幾點(diǎn)建議：

①堅(jiān)持中央層面的統(tǒng)一管理。針對(duì)大熊貓國(guó)家公園管理體制問題，可以在中央之下設(shè)立省級(jí)—市級(jí)—縣級(jí)管理，實(shí)現(xiàn)垂直管理模式。同時(shí)可以整合不同保護(hù)地，并重新進(jìn)行功能分區(qū)簡(jiǎn)化管理機(jī)

構(gòu)[11]。

②實(shí)行社區(qū)共管機(jī)制。政府部門可以通過社區(qū)共管部門發(fā)布保護(hù)地相關(guān)信息同時(shí)了解居民的意見，確保居民的知情權(quán)，提高居民的信賴度。同時(shí)社區(qū)共管部門可以收集并總結(jié)居民的問題，減輕政府部門的工作負(fù)擔(dān)，并及時(shí)反映居民問題。

③加強(qiáng)社區(qū)參與能力建設(shè)。被調(diào)研居民中近90%的居民處于初中及以下學(xué)歷，總體教育水平較低，難以參與保護(hù)地相關(guān)項(xiàng)目并解決生計(jì)問題。因此要通過知識(shí)、觀念與技能三個(gè)部分的學(xué)習(xí)，提高居民的參與能力，培養(yǎng)居民自主就業(yè)能力，鼓勵(lì)發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，減輕競(jìng)爭(zhēng)壓力[12-15]。

④提高社區(qū)發(fā)展的公平性。主要體現(xiàn)在以旅游發(fā)展為主的利益公平獲得、生態(tài)補(bǔ)償制度的完善和落實(shí)以及獲取與非政府機(jī)構(gòu)合作社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的機(jī)會(huì)三方面。旅游方面需要探索更多旅游形式，擴(kuò)大居民參與機(jī)會(huì)。生態(tài)補(bǔ)償方面完善非公益林補(bǔ)償機(jī)制，減少因差別對(duì)待造成的補(bǔ)償不平等。在項(xiàng)目發(fā)展方面應(yīng)拓寬視野通過與外部機(jī)構(gòu)合作的模式，探索社區(qū)發(fā)展的新方向[16-17]。