徐 凱，韓 鵬，劉博靜

（1.水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170；2.天津市中水科技咨詢有限責(zé)任公司，天津 300170）

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“把水資源作為最大的剛性約束”，突出強(qiáng)調(diào)了通過水資源監(jiān)管倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式優(yōu)化升級(jí)，為全面加強(qiáng)流域?qū)用嫠Y源管理工作明確要求，也為缺水地區(qū)水資源監(jiān)管工作提出新的解題思路與方向。“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)明確強(qiáng)監(jiān)管工作是水利工作的中心，貫穿水利工作全過程。全國(guó)水資源管理工作座談會(huì)針對(duì)水資源管理工作提出“合理分水、管住用水”的水資源管理工作目標(biāo)，將強(qiáng)化取用水監(jiān)管作為水資源管理的重要要求與工作目標(biāo)。

1 海河流域水資源現(xiàn)狀

海河流域總體屬于資源型缺水流域，多年平均水資源量為370.4 億m3，人均水資源量不足280 m3，占全國(guó)人均水資源量的13%，人均畝均水資源量均為全國(guó)七大流域最低。

20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，海河流域水資源需求顯著增加，加之流域進(jìn)入連續(xù)枯水段，水資源開發(fā)利用程度顯著增加。流域水資源開發(fā)利用率達(dá)到106%，地下水超采嚴(yán)重，形成石家莊、冀棗衡等多個(gè)地下水漏斗區(qū)。

從流域多年用水量分析，海河流域年用水量呈下降趨勢(shì)，表明流域近年來(lái)通過多管齊下開展系統(tǒng)治理取得顯著成效，總體水資源需求得到有效控制。隨著流域節(jié)水工作大力推進(jìn)、引黃引江等外調(diào)水工程投入運(yùn)行等一系列工作，流域水資源緊缺情況得到一定程度緩解，但流域供用水仍處于“緊平衡”狀態(tài)。近年來(lái)，京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)等重大戰(zhàn)略實(shí)施，用水需求還有增加的可能，重點(diǎn)區(qū)域水安全保障要求顯著提升，合理規(guī)劃利用流域水資源、嚴(yán)格取用水監(jiān)管仍是海河流域水利工作的關(guān)鍵。

2 強(qiáng)化流域取用水監(jiān)管的內(nèi)涵

從用水層面分析，取用水監(jiān)管是“管住用水”水資源管理工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本抓手，是“水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”工作的重要組成。做好流域取用水監(jiān)管，需要通過規(guī)范的取水許可審批、高效的取用水管理、嚴(yán)格的取用水監(jiān)督和強(qiáng)力的水行政執(zhí)法，糾正人們未經(jīng)許可取水、超量取水、無(wú)序引水等錯(cuò)誤行為，達(dá)到總量紅線不超、用水效率提升、生態(tài)水量保障的水資源管理人水和諧基本要求。

從管理層面分析，取用水監(jiān)管與習(xí)近平總書記提出的“十六字治水思路”緊密結(jié)合。取用水監(jiān)管是“節(jié)水優(yōu)先”的重要支撐，只有管住用水，才能推動(dòng)用水戶不斷提升用水效率；是“空間均衡”的基本要求，取用水監(jiān)管必須充分適應(yīng)流域區(qū)域?qū)嶋H，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，體現(xiàn)區(qū)域水資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求等實(shí)際情況；是“系統(tǒng)治理”的重要保障，只有管住用水，減少不合理的用水，才能引導(dǎo)各行業(yè)規(guī)范有序用水，才能保障河流生態(tài)流量不被擠占；是“兩手發(fā)力”的重要實(shí)踐，可以通過規(guī)范行政審批的政府手段和水資源稅改革的經(jīng)濟(jì)手段，推動(dòng)取用水管理深入開展。

從實(shí)施手段層面分析，強(qiáng)化海河流域水資源監(jiān)管，關(guān)鍵在于借助流域取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)、取水工程核查登記和水資源稅改革等措施，統(tǒng)籌發(fā)力。通過取水工程核查登記摸清“家底”，將應(yīng)納入取水許可管理的取用水全部納入流域取水許可管理；以取水許可臺(tái)賬管理、取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)、水資源稅改革為基礎(chǔ)，采取在線監(jiān)管、實(shí)地檢查等管理手段加強(qiáng)日常監(jiān)管；通過水量平衡分析、用水?dāng)?shù)據(jù)核對(duì)等技術(shù)措施，確保水資源的取用嚴(yán)格服從用水計(jì)劃和水量調(diào)度要求。

3 流域取用水監(jiān)管面臨的問題

3.1 相關(guān)法律法規(guī)及配套制度不完善

現(xiàn)有的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）《取水許可管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）等法律法規(guī)雖然近年經(jīng)過修訂，但總體上仍比較宏觀，難以支撐“放管服”、強(qiáng)監(jiān)管等實(shí)際工作開展，亟需修訂；用水總量控制指標(biāo)按水資源分區(qū)套行政分區(qū)分解工作尚未完成，海河流域跨省河流水量分配方案尚未獲得批復(fù)，總量控制缺乏詳細(xì)數(shù)據(jù)依據(jù)；各?。ㄖ陛犑校┰谌∷S可審批與管理上的流程不一致，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的工作流程。

（1）取用水定額方面。按照取用水定額要求，定額應(yīng)具有一定的先進(jìn)性，但實(shí)際操作中頒布的取用水定額基本未按照一般性標(biāo)準(zhǔn)和先進(jìn)性標(biāo)準(zhǔn)等分類明確列出，而是只作為“底線要求”和取水許可技術(shù)審查、評(píng)估的參考標(biāo)準(zhǔn)，不符合定額要求的則需要整改提標(biāo)，大幅優(yōu)于定額標(biāo)準(zhǔn)的不能獲得必要的獎(jiǎng)勵(lì)，從而失去了定額的先進(jìn)引領(lǐng)和激勵(lì)作用。

（2）“放管服”管理方面。隨著“放管服”工作深入推進(jìn)，火電項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限下放地方，流域管理機(jī)構(gòu)取水許可審批權(quán)限隨之下放，但對(duì)原流域管理機(jī)構(gòu)批復(fù)取水許可的火電項(xiàng)目，其取用水的日常監(jiān)管權(quán)限是否變更尚缺乏必要說明，造成不同?。ㄖ陛犑校?duì)該類項(xiàng)目審批權(quán)限的認(rèn)定不一致，容易在管理交接中形成工作盲區(qū)。

（3）再生水利用方面。對(duì)于再生水利用是否納入取水許可管理和取用水統(tǒng)計(jì)，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不一致，流域內(nèi)各省（直轄市）處理方式也不統(tǒng)一，需要相關(guān)法律法規(guī)予以明確?！稐l例》定義取水為“利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源”；《辦法》規(guī)定“直接取用其他取水單位或者個(gè)人的退水或者排水的，應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可申請(qǐng)”。因此，海河流域除天津市外，其他省（直轄市）均要求取用再生水取水戶辦理取水許可。但從理論分析，退水主要來(lái)源仍為新水，且多數(shù)已辦理取水許可審批，針對(duì)取用再生水再次進(jìn)行審批存在重復(fù)審批情況。目前，水資源公報(bào)、水資源年報(bào)等在取用水統(tǒng)計(jì)中，均將再生水納入“其他水源”類型內(nèi)統(tǒng)計(jì)，與《條例》定義“取水”統(tǒng)計(jì)范疇不一致。

3.2 流域?qū)嶋H取用水情況難以排查

流域取水口點(diǎn)多面廣，較為分散，多年來(lái)對(duì)流域取水工程（設(shè)施）摸底情況不夠，基礎(chǔ)資料掌握不全。對(duì)于近年來(lái)申請(qǐng)取水許可的建設(shè)項(xiàng)目，工程資料和取水?dāng)?shù)據(jù)相對(duì)充足；對(duì)于不申請(qǐng)取水許可的、歷史遺留的工程設(shè)施，工程資料基本空缺。此外，監(jiān)測(cè)計(jì)量覆蓋不足，特別是農(nóng)業(yè)取退水口計(jì)量設(shè)施缺失嚴(yán)重，實(shí)際取水情況依然主要靠推算方法獲得，缺乏精確的計(jì)量。

如，漳衛(wèi)南運(yùn)河流域的軍留揚(yáng)水站、馬莊引水閘等農(nóng)業(yè)灌溉取水口，多數(shù)建于19世紀(jì)80年代，多年來(lái)傍河取水，且灌區(qū)和取水工程均由地方農(nóng)業(yè)或水利部門管理，計(jì)量設(shè)施覆蓋取水口數(shù)量比重不足30%，多數(shù)中小規(guī)模灌區(qū)均未建立監(jiān)控設(shè)施，占流域用水總量50%以上的農(nóng)業(yè)灌溉用水量只能依靠推算統(tǒng)計(jì)，直接影響了取用水總量統(tǒng)計(jì)精度。

3.3 取用水監(jiān)督管理力度偏弱

事中事后監(jiān)管乏力，監(jiān)督檢查不夠深入，蹲點(diǎn)檢查不足；處置手段方面，發(fā)現(xiàn)問題后以整改通知為主，整改成效復(fù)核不足，容易形成“寬松軟”，也容易形成長(zhǎng)期遺留問題，行政處罰采用的偏少。因在線監(jiān)控計(jì)量設(shè)施不全，監(jiān)管檢查期間只能依靠現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)臺(tái)賬復(fù)核用水量，缺乏對(duì)取用水量的長(zhǎng)系列動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，也給了部分取用水戶篡改計(jì)量數(shù)據(jù)等弄虛作假的機(jī)會(huì)。

技術(shù)支撐方面，監(jiān)管主要依靠傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)，“四不兩直”突擊檢查少，衛(wèi)星影像、無(wú)人機(jī)等新技術(shù)新設(shè)備應(yīng)用于取水許可審批管理工作的研究偏少?！叭∷S可臺(tái)賬”系統(tǒng)雖啟用時(shí)間較早，但數(shù)據(jù)更新不夠及時(shí)，制證與取水許可審批工作脫節(jié)，水資源監(jiān)管工作中又難以提供實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)支撐，“互聯(lián)網(wǎng)+審批+監(jiān)管”的新型管理模式剛剛起步。

與考核工作結(jié)合方面，流域管理機(jī)構(gòu)在最嚴(yán)格水資源管理制度考核標(biāo)準(zhǔn)制定工作中參與度有限，考核的獎(jiǎng)前懲后激勵(lì)效果不明顯。

4 流域取用水監(jiān)管問題產(chǎn)生原因分析

4.1 對(duì)“強(qiáng)監(jiān)管”認(rèn)識(shí)深度不足

水資源監(jiān)管是“水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的重要組成，但目前對(duì)水資源監(jiān)管工作中監(jiān)管什么、如何監(jiān)管尚缺乏深入解讀和分析，特別是如何用好最嚴(yán)格水資源管理制度考核和監(jiān)督檢查強(qiáng)化水資源利用監(jiān)管還需要進(jìn)一步研究分析。在取水許可審批工作中，仍然存在“重建設(shè)、輕管理”“重審批、輕監(jiān)管”的情況。

4.2 法律法規(guī)頂層設(shè)計(jì)尚需完善

強(qiáng)化水資源監(jiān)督管理的法律法規(guī)支撐能力弱，體系不完備。如，山東省在衛(wèi)河段的取水許可審批權(quán)限，與水利部授予海河水利委員會(huì)取水許可審批權(quán)限存在不一致情況；《條例》和《辦法》中，關(guān)于監(jiān)管責(zé)任規(guī)定尚需補(bǔ)充；關(guān)于水資源管理方面，水行政執(zhí)法沒有授權(quán)管理相關(guān)規(guī)定，依靠流域管理機(jī)構(gòu)本級(jí)開展審批范圍內(nèi)取水許可監(jiān)管和水資源管理執(zhí)法工作，執(zhí)法人數(shù)偏少，力度和經(jīng)費(fèi)難以保障，震懾力不強(qiáng)。

4.3 體制機(jī)制尚需進(jìn)一步梳理

水資源管理制度和“放管服”改革過程中，存在“全國(guó)一刀切”的情況。如，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降幅度考核指標(biāo)，對(duì)京津等工業(yè)用水水平較高、節(jié)水潛力有限的區(qū)域區(qū)分作用有限，在取用水控制方面的激勵(lì)作用也不明顯；取水許可審批權(quán)限下放，但基層單位監(jiān)管能力有限，上級(jí)單位能“放”下去，但“管”和“服”的要求基層單位接不住、管理不了，人員、經(jīng)費(fèi)和軟硬件設(shè)施都缺乏保障。

5 強(qiáng)化取用水監(jiān)管工作建議

5.1 修訂完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合“放管服”行政審批改革和強(qiáng)監(jiān)管的工作要求，盡快組織開展《條例》《辦法》等法律法規(guī)和《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)的修訂，對(duì)實(shí)際工作中遇到的一切常見具體問題要補(bǔ)充指導(dǎo)性處理意見。特別是要解決水利部規(guī)章與地方性法規(guī)的沖突問題，使取用水監(jiān)管、最嚴(yán)格水資源管理制度考核等工作有法可依。

5.2 推進(jìn)指標(biāo)分解工作開展

推進(jìn)用水總量控制指標(biāo)按流域分解工作和海河流域跨省河流水量分配方案批復(fù)與實(shí)施工作，從流域和河流層面明確可取用水量。開展水量調(diào)度方案編制預(yù)備工作，并以水量分配方案確定的重要斷面生態(tài)水量為底線，分段合理確定流域直管河段地表水資源取用總量紅線，為取水總量核定提供基礎(chǔ)。

5.3 建設(shè)重點(diǎn)取水口監(jiān)管名錄與臺(tái)賬

加快監(jiān)管名錄與臺(tái)賬建設(shè)，做好下階段動(dòng)態(tài)臺(tái)賬管理的前期工作，并緊密結(jié)合取水工程核查登記等工作，摸清流域取水口基本情況，明確重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，為下階段監(jiān)管工作提供支撐。

5.4 完善取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)體系

完善國(guó)家水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目體系和數(shù)據(jù)聯(lián)通，擴(kuò)大納入水資源監(jiān)控范圍的取用水戶范圍，逐步實(shí)現(xiàn)水資源管理監(jiān)測(cè)的全覆蓋、信息化；出臺(tái)取用水監(jiān)測(cè)的體系和安裝規(guī)程，就取用水戶三級(jí)計(jì)量監(jiān)測(cè)體系安裝要求進(jìn)行全面分析和宣傳，并將三級(jí)計(jì)量體系建設(shè)要求納入取水工程現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

5.5 豐富取用水審批監(jiān)管方式

按照統(tǒng)一取水許可審批流程和服務(wù)細(xì)則，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，開展取水許可審批和取水許可證核發(fā)工作，并以取水許可證電子證照推進(jìn)行業(yè)信息共享，為信息化監(jiān)管方式奠定基礎(chǔ)；推進(jìn)新技術(shù)、新方法在最嚴(yán)格的水資源管理考核工作中的應(yīng)用，開展考核指標(biāo)體系研究，提升最嚴(yán)格水資源管理制度考核的激勵(lì)效應(yīng)；充分利用水資源稅改革，利用稅收強(qiáng)制性，從市場(chǎng)和行政兩方面著手，推進(jìn)流域水資源監(jiān)管。