張貢生

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究所，甘肅 蘭州 730020)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡稱《九五計(jì)劃》)[1]首先提出要依托長江沿江大中城市建設(shè)“綜合性經(jīng)濟(jì)帶”，在中部地區(qū)建設(shè)“新的經(jīng)濟(jì)帶”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃綱要》(簡稱《十五計(jì)劃》)[2]進(jìn)一步提出要在隴海、長江、京廣、京九、京哈等沿線地區(qū)培育新的“經(jīng)濟(jì)帶”。在此基礎(chǔ)上，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》(簡稱《十二五規(guī)劃》)[3]增加了“遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶”的建設(shè)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》(簡稱《十三五規(guī)劃》)[4]進(jìn)一步增加了“一帶一路”“沿海沿江沿線”、淮河和珠江—西江等經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)。由此可見，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入帶式發(fā)展階段。然而，究竟應(yīng)當(dāng)如何看待經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的機(jī)遇，加快經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)又將面臨怎樣的挑戰(zhàn)，以及怎樣加快經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，亟待于理論的深化。為此，筆者談?wù)剛€人的看法，希冀引起學(xué)界的重視，并有助于實(shí)踐的發(fā)展。

一、經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策依據(jù)

(一)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)提供了根本遵循

雖然“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”一詞最早出現(xiàn)于《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》(簡稱《十一五規(guī)劃》)[5]，但真正將其上升為國家層面的“戰(zhàn)略”，則是在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上才提出，即要堅(jiān)定實(shí)施“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”[6]。在此總體發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中，無論是海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和海洋強(qiáng)國的建設(shè)、陸海統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，還是東北地區(qū)的振興、西部大開發(fā)、中部的崛起、東部地區(qū)的率先發(fā)展和四大板塊之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以至于各地區(qū)與全國一道同步步入現(xiàn)代化等宏偉藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)，均需要從更大范圍內(nèi)以經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)為契機(jī)，以交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通為突破口，以產(chǎn)業(yè)鏈條的延長和有序分工為紐帶，打破區(qū)域行政邊界，建立大跨度的區(qū)域合作機(jī)制，消除區(qū)域之間的惡性競爭，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部和經(jīng)濟(jì)帶之間的共建共享和共贏。

(二)珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶等規(guī)劃的出臺，為經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒

繼國務(wù)院頒布《珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》(國函〔2014〕87 號)[7]之后，從國家層面上，又出臺了“一帶一路”愿景與行動[8]、長江經(jīng)濟(jì)帶[9]、漢江經(jīng)濟(jì)帶[10]和淮河經(jīng)濟(jì)帶[11]等規(guī)劃。這些規(guī)劃均對相關(guān)經(jīng)濟(jì)帶的范圍、發(fā)展方向、水土資源保護(hù)和開發(fā)利用、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)、文化和旅游產(chǎn)業(yè)空間布局、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、對外開放格局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)能承接、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化格局、城鄉(xiāng)一體化、精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，以及區(qū)域合作重點(diǎn)和方向等方面給予了系統(tǒng)的規(guī)劃，從而為加快相關(guān)經(jīng)濟(jì)帶以及新的經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供了政策依據(jù)和制度保障。

(三)城市群和都市圈建設(shè)步伐的加快，助力經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)

首先，從城市群看，一方面為避免單個城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的局限性，打破相互之間的惡性競爭，另一方面為了從更大的范圍內(nèi)支持經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，所以繼《十一五規(guī)劃》[5]提出“新城市群”的理念之后，《十二五規(guī)劃》[3]和《十三五規(guī)劃》[4]分別對“兩橫三縱”的軸帶式的城市群空間布局給予了規(guī)劃。為確保城市群建設(shè)的有序進(jìn)行，從國家層面上，先后出臺了成渝(發(fā)改規(guī)劃〔2016〕910 號)[12]、長江三角洲(發(fā)改規(guī)劃〔2016〕1176 號)[13]、哈長(國函〔2016〕43 號)[14]、中原(發(fā)改地區(qū)〔2016〕2817 號)[15]、廣西北部灣(發(fā)改規(guī)劃〔2017〕277 號)[16]、關(guān)中平原(發(fā)改規(guī)劃〔2018〕220 號)[17]、呼包鄂榆(發(fā)改地區(qū)〔2018〕358 號)[18]、蘭州—西寧(發(fā)改規(guī)劃〔2018〕423 號)[19]等城市群規(guī)劃。其次，為加快重點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展，先后出臺了環(huán)渤海區(qū)域合作(發(fā)改地區(qū)〔2015〕2310號)[20]、京津冀協(xié)同發(fā)展(2015 年4 月30 日中央政治局會議審議通過)[21]、海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)(中發(fā)〔2018 〕12 號)[22]等規(guī)劃或方案，與此同時，長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等規(guī)劃亦將頒布實(shí)施。這五大重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃一旦上升為國家戰(zhàn)略，不僅為沿海經(jīng)濟(jì)帶的跨越式發(fā)展，而且必將為“一帶一路”的建設(shè)、實(shí)現(xiàn)東中西部和南北地區(qū)之間的深度合作打下良好的基礎(chǔ)。再次，為加快都市圈建設(shè)，國家發(fā)展改革委近期又發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號)[23]，重點(diǎn)對一體化的內(nèi)容、城市之間的功能分工、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)的融合發(fā)展和保障機(jī)制等給予了規(guī)劃指引。此意見的出臺，不僅為加快城市群內(nèi)都市圈的建設(shè)和形成，而且對今后經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，以至于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落地生根提供了戰(zhàn)略支撐。

(四)“綠色一帶一路”和生態(tài)文明建設(shè)[24]等規(guī)劃或意見的實(shí)施，為打造綠色經(jīng)濟(jì)帶打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

進(jìn)入21 世紀(jì)第二個十年之后，為加快生態(tài)文明建設(shè)，中共中央國務(wù)院先后在《十二五規(guī)劃》[3]《十三五規(guī)劃》[4]、十八大和十九大報(bào)告中提出要實(shí)現(xiàn)“綠色發(fā)展”的理念。應(yīng)當(dāng)說，“綠色發(fā)展”是頂層設(shè)計(jì)。也正因?yàn)榇耍?，繼中共中央提出五大發(fā)展理念[4]之后，環(huán)境保護(hù)部等四部委聯(lián)合制定了“關(guān)于推進(jìn)綠色‘一帶一路’建設(shè)的指導(dǎo)意見”(環(huán)國際[2017]58 號)[25]。該意見分別對綠色文化、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色貿(mào)易、綠色城鎮(zhèn)化、綠色建筑、大氣污染治理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)紅線和環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容給予了明確界定。之后，習(xí)近平總書記又在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上所作的報(bào)告中明確提出，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的總體思路就是“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”[6]。廣義地講，這些理念均適應(yīng)于所有經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，或者說是所有經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的根本遵循。

二、經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

雖然加快經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的意義非同小可，且時機(jī)已經(jīng)基本成熟，但現(xiàn)實(shí)中仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)，主要有：

(一)南北區(qū)域之間的差距日趨明顯

1.就“一帶一路”GDP 總量方面而言，地處東南沿海地區(qū)的海上絲綢之路國內(nèi)段①海上絲綢之路國內(nèi)段包括上海、浙江、福建、廣東和海南五省市。區(qū)域明顯的要比絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國內(nèi)段②絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國內(nèi)段包括西北地區(qū)的陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古六省區(qū)，東北地區(qū)的黑龍江、吉林、遼寧，西南地區(qū)的重慶、廣西、云南和西藏等省區(qū)市。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。不僅如此，而且兩者的分化程度越來越明顯。如圖1 所示，1995 年絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國內(nèi)段的GDP 總量為13 323.61 億元，海上絲綢之路國內(nèi)段的GDP 總量為14 448.18 億元，兩者的差距僅為1 124.57 億元；2015 年前者的GDP 總量為162 279.1 億元，后者為170 505.1 億元，兩者的差距擴(kuò)大為8 226.00 億元。但進(jìn)入2017 年之后，兩者的差距則進(jìn)一步擴(kuò)大為36 454.1 億元。

2.就“一帶一路”國內(nèi)段人均GDP 而言，如圖2 所示，1995 年絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國內(nèi)段區(qū)域的人均GDP 為4 029.77 元，海上絲綢之路國內(nèi)段區(qū)域的人均GDP 為9 129.29 元，差距僅為5 099.52 元；2017 年，前者的人均GDP 為47 354.97 元，后者的則為86 146.00 元，兩者的差距擴(kuò)大為38 791.03 元。其中的原因，除了自然稟賦的差異之外，可能更多地與改革開放40 年來東南沿海地區(qū)率先實(shí)行新區(qū)和特區(qū)政策、建立證券交易所、港口的發(fā)展以及對外開放有著直接的關(guān)系。在此，我們更有理由相信，伴隨著粵港澳大灣區(qū)、長江三角洲一體化和海南自由貿(mào)易區(qū)等具有國家戰(zhàn)略意義規(guī)劃的出臺，海上絲綢之路國內(nèi)段將更加如虎添翼，踏上快速發(fā)展的軌道。

3.對北京、天津、上海、廣州和深圳五個城市的人均GDP 做一比較，如圖3 所示，地處粵港澳大灣區(qū)的深圳和廣州的人均GDP 均要高于其他三個城市，尤其是深圳市發(fā)展的速度越來越快。以2017 年為例，深圳市人均GDP 為183 127.00 元，比地處北方的天津市和北京市分別要多64 183.43 元和54 128.89 元。就上海而言，與其所處的地理位置基本相同，人均GDP 處于五市的中位。由此可見，僅就經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，怎樣通過都市圈、城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)以及在此基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，縮小中國南北差距，或者說，如何實(shí)現(xiàn)南北地區(qū)之間區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)刻不容緩。

圖1 “一帶一路”國內(nèi)段GDP 總量變化趨勢

圖2 “一帶一路”國內(nèi)段人均GDP 變化趨勢

圖3 北京、天津、上海、廣州和深圳人均GDP 變化趨勢

(二)四大經(jīng)濟(jì)帶之間的差距不容忽視

改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，客觀上已經(jīng)形成沿海①沿海經(jīng)濟(jì)帶包括：遼寧、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南、廣西。、長江②長江經(jīng)濟(jì)帶包括：江蘇、上海、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、四川、重慶、貴州、云南。、珠江—西江③珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶包括：貴州、云南、廣東、廣西、湖南、江西。和黃河④黃河經(jīng)濟(jì)帶包括：山東、陜西、山西、內(nèi)蒙古、河南、寧夏、甘肅、青海。因四川劃歸長江經(jīng)濟(jì)帶，故沒有包括在內(nèi)。四大經(jīng)濟(jì)帶，因此，這里主要對四大經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力做一比較。

首先，從GDP 總量方面看(圖4)，沿海經(jīng)濟(jì)帶自1995 年以來基本上要占到全國GDP 總量的55%左右，長江經(jīng)濟(jì)帶占全國的比重基本上在41%到43%之間，珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶和黃河經(jīng)濟(jì)帶的GDP 大體持平，基本上均在22%到23%之間，但珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶有后來居上的趨勢。由此可見，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域主要在沿海經(jīng)濟(jì)帶、長江經(jīng)濟(jì)帶和珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶——統(tǒng)計(jì)顯示，僅廣東省2017 年的GDP 就要占到珠江經(jīng)濟(jì)帶GDP 總量的46.71%。其次，從人均GDP 方面看(表1、圖5)，沿海經(jīng)濟(jì)帶最高，2017 年達(dá)到78 786.05 元，比最低的黃河經(jīng)濟(jì)帶高出28 051.06 元。由此亦可見，中國區(qū)域之間的差距不僅僅表現(xiàn)在東西部之間，更重要的則是已經(jīng)出現(xiàn)南北分化的趨勢。再次，與上述兩方面相伴隨，人口流動方面，長江經(jīng)濟(jì)帶和珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶增長趨勢明顯，沿海經(jīng)濟(jì)帶雖然占全國的比重非常高，但從長期變化趨勢看，有趨緩的態(tài)勢。與此形成鮮明對照的則是，黃河經(jīng)濟(jì)帶無論是總量的變化，還是增長趨勢均令人堪憂①其中的原由，可能與其生態(tài)環(huán)境脆弱、預(yù)期收入水平低于其他三大經(jīng)濟(jì)帶，或者與其轉(zhuǎn)型壓力加大，以及創(chuàng)業(yè)環(huán)境不夠?qū)捤傻仍蛴嘘P(guān)，從而導(dǎo)致“孔雀東南飛”。(圖6)。因此，加快黃河經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)步伐，或者將其提升為國家的大戰(zhàn)略，既有助于有效對接“一帶一路”，加快中國北方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，縮小南北差距，也有助于以環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展為龍頭，實(shí)現(xiàn)東中西部地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1 四大經(jīng)濟(jì)帶及廣東省人均GDP 單位：元

圖4 四大經(jīng)濟(jì)帶GDP 總量分別占全國比重

圖5 各經(jīng)濟(jì)帶人均GDP 變化趨勢

圖6 各經(jīng)濟(jì)帶人口總量變化趨勢

(三)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部區(qū)域之間的差距同樣令人堪憂

1.就絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國內(nèi)段而言，無論是從GDP 總量，還是從人均GDP 方面考察，西北地區(qū)和西南四省市，均處于明顯的上升趨勢。與此形成強(qiáng)烈的反差，東北地區(qū)有進(jìn)一步塌陷的趨勢。詳見圖7、圖8。如圖7所示，2015 年之前，東北地區(qū)的GDP 總量均要高于西北和西南地區(qū)，但自2015 年始，被西北地區(qū)甩在后邊，尤其是2017 年，西北地區(qū)的GDP 總量比東北地區(qū)高出8 148.82 億元。因此，如何通過都市圈、城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶以及京哈經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，振興東北地區(qū)，已經(jīng)成為當(dāng)前和今后亟待破解的命題。

圖7 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶分區(qū)域GDP 總量變化趨勢

圖8 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶分區(qū)域人均GDP 變化趨勢

2.就珠江經(jīng)濟(jì)帶而言，2017 年廣東省的人均GDP 為80 932.00 元，而云南省人均GDP 僅為34 221.00 元，前者是后者的2.36 倍；從長江經(jīng)濟(jì)帶方面看，最高的上海市則是云南省的3.7 倍；黃河經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)蒙古自治區(qū)則是甘肅省的2.72 倍；沿海經(jīng)濟(jì)帶深圳市則為廣西壯族自治區(qū)的4.81 倍。由此亦可見，怎樣通過產(chǎn)業(yè)鏈條的拉長或者產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的通達(dá)性、公共服務(wù)的均等化、功能的分異，以及利益共享機(jī)制的建立，促進(jìn)后發(fā)地區(qū)都市圈、城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)區(qū)域之間的共同發(fā)展，亟待于理論的深化和實(shí)踐的探索。

(四)生態(tài)環(huán)境壓力加大，挑戰(zhàn)綠色發(fā)展

眾所周知，中國的沙漠區(qū)域主要分布在西北和東北地區(qū)靠近內(nèi)蒙古的部分地區(qū)，面積達(dá)130 多萬平方公里，基本上位于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國內(nèi)段區(qū)域。因此，如何于此區(qū)域內(nèi)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上加快綠色發(fā)展，建設(shè)綠色經(jīng)濟(jì)帶，本身就是一個具有戰(zhàn)略意義的命題。加之，資源型城市也主要集中在中國的北方地區(qū)，如環(huán)渤海七省區(qū)市，除北京和天津之外，其他五省區(qū)資源型城市達(dá)65 個，占全國資源型城市262 個的24.81%；黃河經(jīng)濟(jì)帶八省區(qū)除了青海和寧夏分別有2 個和3 個不屬于資源型城市之外，其他六省區(qū)有70 個，占全國比重的26.72%；從“一帶一路”方面看，海上絲綢之路國內(nèi)段五省區(qū)市，除上海之外，其他四省僅有18 個資源型城市。與此形成強(qiáng)烈反差，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國內(nèi)段東北地區(qū)有資源型城市37 個，西北地區(qū)有41 個，西南四省區(qū)市除了西藏只有1 個之外，其他三省區(qū)市有36 個(其中，僅云南就有17 個)，三者合計(jì)為115 個(國發(fā)〔2013〕45 號)[26]，占全國比重的43.89%。由此亦可見，以國家層面的主體功能區(qū)規(guī)劃為根本，以生態(tài)文明建設(shè)為頂層設(shè)計(jì)，以綠色發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，加快絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國內(nèi)段區(qū)域和黃河經(jīng)濟(jì)帶資源型經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)型發(fā)展，成為整個國家實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。

(五)區(qū)域之間的合作實(shí)踐并不樂觀

雖然早先于2015 年中共中央國務(wù)院已經(jīng)出臺京津冀協(xié)同發(fā)展、環(huán)渤海區(qū)域合作發(fā)展、中原城市群、關(guān)中平原城市群、蘭西城市群、呼包鄂渝城市群、長江中游城市群、長江經(jīng)濟(jì)帶、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶等規(guī)劃綱要，以至于早于21 世紀(jì)初期將中國的區(qū)域劃分為西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展四大板塊。但是，無論是從小到都市圈內(nèi)大中小城市之間，尤其是產(chǎn)業(yè)的分工合作、公共服務(wù)的均等化、交通基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享——尤其是縣鄉(xiāng)村交通的通達(dá)性等方面考察，還是從相關(guān)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部，比如沿海經(jīng)濟(jì)帶海洋資源的共同保護(hù)和開發(fā)、江河湖海的共同治理、保護(hù)和開發(fā)等方面考察，并沒有形成共同保護(hù)、共同開發(fā)和共贏的理念。事實(shí)上，如果不是依托于十八大以來強(qiáng)大的問責(zé)機(jī)制——而不是自愿性的通過市場化的機(jī)制形成共保共贏的合作機(jī)制，那么無論是長江經(jīng)濟(jì)帶、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶，還是黃河經(jīng)濟(jì)帶以及三大河流支流的水生態(tài)環(huán)境將令人堪憂。在此，我們不妨以蘭西城市群為例，雖然從國家層面上已經(jīng)出臺相關(guān)規(guī)劃綱要，但其邊界究竟在哪里，甘肅和青海各有各的認(rèn)識和劃分。這是其一；其二，兩省至今都沒有達(dá)成共識——即如何通過發(fā)揮蘭州和西寧兩個省會城市的聚集和擴(kuò)散功能，或者通過都市圈的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的合理分工——共建黃河上游經(jīng)濟(jì)帶走廊，并通過共建快速交通、軌道交通、城際交通、縣鄉(xiāng)公路等基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市與城市之間、城鄉(xiāng)之間的共同繁榮與發(fā)展；其三，怎樣通過利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，以及成本分擔(dān)機(jī)制，確保天藍(lán)地綠水清，至今都沒有出臺一個詳細(xì)的規(guī)劃；其四，就公共服務(wù)而言，怎樣實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)科技、教育、醫(yī)療、健康養(yǎng)老、體育等方面的一體化，亦沒有出臺一個詳細(xì)的具體項(xiàng)目的合作規(guī)劃。以至于在人力資源市場一體化、特色產(chǎn)業(yè)的錯位發(fā)展、全域旅游、區(qū)域開放格局和生態(tài)環(huán)境的共同保護(hù)等方面，并沒有形成公認(rèn)的合作備忘錄，從而使得國家層面的該城市群規(guī)劃難以落到實(shí)處，以至于黃河經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)更是成為空中樓閣。

三、經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的路徑選擇

(一)設(shè)立經(jīng)濟(jì)帶管委會，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的責(zé)任主體

如上所述，雖然從國家層面上目前已經(jīng)出臺長江、珠江—西江、淮河和漢江經(jīng)濟(jì)帶，以及“一帶一路”等規(guī)劃或意見，沿海經(jīng)濟(jì)帶、京哈—京廣經(jīng)濟(jì)帶、黃河經(jīng)濟(jì)帶和包昆經(jīng)濟(jì)帶等規(guī)劃亦正在緊鑼密鼓的制定當(dāng)中，但從已有的規(guī)劃、實(shí)施意見或方案來看，只是要求相關(guān)省區(qū)市加以貫徹落實(shí)。客觀地講，這些規(guī)劃或意見，僅具有指導(dǎo)意義——而不具有約束性，或者說可操作性并不是很強(qiáng)。因此，要想真正將其落到實(shí)處，并從實(shí)踐上打破行政壁壘，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈條形成，形成強(qiáng)有力的支撐新時代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的框架，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快建立具有約束性的相關(guān)經(jīng)濟(jì)帶管委會，具體承擔(dān)以下七項(xiàng)功能：(1)由相關(guān)省區(qū)市主要領(lǐng)導(dǎo)參加，簽訂經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)議定書和合作備忘錄。并定期召開聯(lián)席會議，商討、磋商經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中的相關(guān)問題；(2)協(xié)調(diào)相關(guān)省區(qū)市五年規(guī)劃與所處經(jīng)濟(jì)帶五年規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，確保兩個層次規(guī)劃的銜接與落實(shí)。同時，對經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部區(qū)域之間合作的具體內(nèi)容給予詳細(xì)規(guī)劃，并確保落實(shí)；(3)制定詳細(xì)的水(包括干流河支流)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施細(xì)則，確保江河湖海資源的清潔和再生利用；(4)以國家主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，劃定“三生三區(qū)”空間，確保綠水青山就是金山銀山和綠色發(fā)展理念的落地生根；(5)依托于自然資源部和各省區(qū)市縣規(guī)劃部門，對各地的資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)承載能力、社會承載能力、城市和都市圈及城市群承載力等給予詳細(xì)規(guī)劃，形成強(qiáng)大的約束，促進(jìn)各經(jīng)濟(jì)帶“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”，最終呈現(xiàn)給當(dāng)代人和后代人一個美好的生態(tài)環(huán)境；(6)對經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)、制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)給予規(guī)劃，指導(dǎo)各省區(qū)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步；(7)對交通等基礎(chǔ)設(shè)施給予中長期規(guī)劃，確保經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部城市之間、城鄉(xiāng)之間和經(jīng)濟(jì)帶之間經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的互聯(lián)互通，最終形成強(qiáng)大的命運(yùn)共同體。

(二)加快制定黃河、沿海、京哈—京廣和包昆等經(jīng)濟(jì)帶國家戰(zhàn)略，完善長江、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略規(guī)劃，對接“一帶一路”

在黃河經(jīng)濟(jì)帶、沿海經(jīng)濟(jì)帶、京哈—京廣經(jīng)濟(jì)帶和包昆經(jīng)濟(jì)帶四大經(jīng)濟(jì)帶中，除了黃河經(jīng)濟(jì)帶屬于橫向經(jīng)濟(jì)帶——橫跨東中西部三大經(jīng)濟(jì)地帶之外，其他三個經(jīng)濟(jì)帶均為縱向的經(jīng)濟(jì)帶——其中，沿海經(jīng)濟(jì)帶最為發(fā)達(dá)，其次是京哈—京廣經(jīng)濟(jì)帶，最后則是包昆經(jīng)濟(jì)帶。分析2017 年人均GDP 數(shù)據(jù)，沿海經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如圖9 所示，呈現(xiàn)出明顯的中間強(qiáng)、兩頭弱的態(tài)勢；而京廣經(jīng)濟(jì)帶(圖10)則呈現(xiàn)出兩頭強(qiáng)、中間弱的態(tài)勢；黃河經(jīng)濟(jì)帶呈現(xiàn)出明顯的東強(qiáng)西弱的態(tài)勢(圖11)。與此截然不同，包昆經(jīng)濟(jì)帶深居內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出北方的內(nèi)蒙古和西南的重慶市較高的特征(圖12)。因此，就經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)本身而言，總體思路[27]則是：(1)以問題導(dǎo)向和戰(zhàn)略導(dǎo)向?yàn)樽ナ郑龃笞鰪?qiáng)已有的都市圈和城市群，規(guī)劃具有發(fā)展?jié)摿Φ男碌亩际腥统鞘腥?，夯?shí)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的經(jīng)濟(jì)增長極；(2)以省區(qū)內(nèi)小型經(jīng)濟(jì)帶(如沿海地區(qū)的遼寧、山東、廣東、福建、浙江和江蘇等省均提出要加快沿海經(jīng)濟(jì)帶港產(chǎn)城融合發(fā)展，并實(shí)施陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略)建設(shè)為切入點(diǎn)，促進(jìn)小區(qū)域合作取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，進(jìn)而促進(jìn)大型跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，最終形成若干具有世界意義的經(jīng)濟(jì)帶；(3)以對接和融入“一帶一路”為頂層設(shè)計(jì)，加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施老、少、邊、窮地區(qū)專項(xiàng)行動計(jì)劃——如易地搬遷、特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、“一企一村”“一縣一品”、智力扶貧、“大數(shù)據(jù)＋”等行動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部經(jīng)濟(jì)“洼地”向經(jīng)濟(jì)“高地”發(fā)展；(4)以主體功能區(qū)規(guī)劃為約束，做好前期規(guī)劃調(diào)研，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)(商品糧基地)、特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、城市空間布局等給予中長期規(guī)劃；(5)創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式。如對于各經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)，實(shí)行差別化的區(qū)域財(cái)政、稅收、金融、信貸、土地、人才流動和對外開放等政策，一方面，為打贏“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”打下基礎(chǔ)，另一方面，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。在此，尤其值得一提的就是雖然中央對長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提出“不搞大開發(fā)、實(shí)施大保護(hù)”的總原則，但客觀地講，這一戰(zhàn)略思想適用于所有的經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。因此，這是加快經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的總原則，必須以一貫之；(6)以“綠色發(fā)展”為統(tǒng)領(lǐng)，做好所有經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的加減乘除法(表2)；(7)以前述的多條經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為“樹干”，促進(jìn)若干次級經(jīng)濟(jì)帶的形成，最終形成“樹冠型”的經(jīng)濟(jì)帶和面。如黃河支流有湟水、汾河、渭河、黑河、洛河等13 條河流，完全可以以此支流為切入點(diǎn)，加快小流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，進(jìn)而形成點(diǎn)—帶—面式的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

圖9 沿海經(jīng)濟(jì)帶各省區(qū)人均GDP

圖10 京廣經(jīng)濟(jì)帶各省區(qū)人均GDP

圖11 黃河經(jīng)濟(jì)帶各省區(qū)人均GDP

圖12 包昆經(jīng)濟(jì)帶各省區(qū)人均GDP

表2 綠色發(fā)展的加減乘除法

(三)加快都市圈和城市群建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)帶的形成和發(fā)展提供戰(zhàn)略支撐

首先，相對于城市群而言，都市圈有兩大特征：一是其主要以“一小時經(jīng)濟(jì)圈”的形成為邊界。從距離上講，伴隨著技術(shù)和交通基礎(chǔ)設(shè)施的改變與發(fā)展——如快速交通體系的建設(shè)，或者核心城市建設(shè)步伐的加快，向外可能延伸至100 公里～130 公里左右。從都市圈形成的過程講，既有可能是因?yàn)橹行某鞘械南蛲鈹U(kuò)展，或者產(chǎn)業(yè)的近距離轉(zhuǎn)移，抑或在周邊地區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等，形成都市圈；也有可能是中心城市及附近中小城市或小城鎮(zhèn)——如衛(wèi)星城鎮(zhèn)，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，以及與中心城市聯(lián)系的加強(qiáng)，在未來一定時期內(nèi)很自然的形成一個以中心城市為依托的新的都市圈。二是都市圈本身只能是單中心，但與此相對應(yīng)的城市群則有可能是多中心，如蘭—西城市群就是由蘭州和西寧兩個都市圈所組成，屬于雙核心城市群。但無論如何，就都市圈的建設(shè)而言，應(yīng)高度關(guān)注以下幾個問題：(1)盡快實(shí)現(xiàn)圈內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)的一體化，促使大中小城市和小城鎮(zhèn)形成功能各異、錯位發(fā)展、互聯(lián)互通、共建共贏的命運(yùn)共同體；(2)都市圈產(chǎn)業(yè)、交通等規(guī)劃應(yīng)與即將形成的城市群、經(jīng)濟(jì)帶等規(guī)劃相銜接，盡量避免行政壁壘和相互之間的惡性競爭；(3)不僅要考慮核心城市人口在500 萬以上的大都市圈建設(shè)，更要考慮核心城市人口在300 萬～500 萬人口之間中小都市圈的建設(shè)。其中的原因不僅源于“小的就是美好的”，而且對于中西部地區(qū)來講，過于強(qiáng)調(diào)大都市圈的建設(shè)，既與其所處區(qū)域的生態(tài)環(huán)境不相符，也不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，進(jìn)而縮小區(qū)域發(fā)展差距。在此，我們不妨以山西省南部地區(qū)的臨汾市和運(yùn)城市為例，2018 年兩市常住人口分別為450.03 萬和535.96 萬人，二者之間的距離僅為150 公里左右。這里的生態(tài)環(huán)境也較為適宜經(jīng)濟(jì)的發(fā)展——也正為此，所以國家將其列為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。因此，建議山西省首先對這兩個中小型都市圈加以規(guī)劃，一方面有助于加快百里汾河經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，對接關(guān)中平原經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市群，另一方面，有助于與山西中部城市群建設(shè)遙相呼應(yīng)，甚至與中原城市群對接，打破行政壁壘和區(qū)際貿(mào)易保護(hù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在更大范圍內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展；(4)雖然國家發(fā)改委對都市圈的概念已經(jīng)有明確規(guī)定，但從現(xiàn)實(shí)方面看，必須立足中國“市管縣”(如蘭州市管轄城關(guān)、安寧、七里河、西固、紅古5 個區(qū)和榆中、皋蘭、永登3 個縣)的現(xiàn)實(shí)，明確究竟是要實(shí)現(xiàn)橫向——以“市管縣”為一個整體向外擴(kuò)展的都市圈建設(shè)，還是要實(shí)現(xiàn)縱向——以現(xiàn)有的區(qū)為整體，加快其所管轄的縣改區(qū)以及二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而形成都市圈? 依筆者之見，從長遠(yuǎn)考慮可以從更大范圍內(nèi)規(guī)劃都市圈，即跨越“市管縣”范圍規(guī)劃都市圈邊界——包括支持發(fā)展“飛地小城鎮(zhèn)”，但從操作層面上，重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)縱向的都市圈建設(shè)，即：以十九大報(bào)告提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”[6]為頂層設(shè)計(jì)，一方面，疏散疏解大城市病，促進(jìn)功能各異的次核心城市、小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，另一方面，加快都市農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，切實(shí)形成城鄉(xiāng)和一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新格局。最終形成眾星捧月、“你中有我，我中有你”，田中有城，城在田中，生態(tài)良好，宜居宜業(yè)的各具特色的都市圈；(5)在都市圈建設(shè)的過程中，一定要以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)“名城古鎮(zhèn)”、特色風(fēng)景區(qū)和留得住鄉(xiāng)愁的心態(tài)對待歷史文化遺產(chǎn)，切忌以“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“村容整潔”為由“拆城墻”、毀“鄉(xiāng)愁”，一味地實(shí)現(xiàn)地域的城鎮(zhèn)化、農(nóng)民生活方式等的城鎮(zhèn)化，以及產(chǎn)業(yè)的工業(yè)化和服務(wù)業(yè)化，結(jié)果使得城不像城、鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展和鄉(xiāng)村的振興化為烏有。在此尤其值得一提的就是，自然資源部和國家發(fā)改委一定要嚴(yán)格督查各地借都市圈建設(shè)之名行“圈地運(yùn)動”之實(shí)，切實(shí)將都市圈建設(shè)成為強(qiáng)大的城市群形成和經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的經(jīng)濟(jì)增長極。

其次，如果我們將城市群看作是由兩個或兩個以上都市圈組團(tuán)發(fā)展的話，那么，就城市群本身而言，涵蓋若干中小城市、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，向外與若干經(jīng)濟(jì)帶相連。以長三角城市群為例，既是“一帶一路”、沿海經(jīng)濟(jì)帶的重要節(jié)點(diǎn)，也是長江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭和節(jié)點(diǎn)，向北對接京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，向南與海峽西岸城市群對接，承擔(dān)著諸多經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的功能。因此：(1)建議進(jìn)一步強(qiáng)化城市群聯(lián)席會議制度，具體落實(shí)所處經(jīng)濟(jì)帶五年規(guī)劃，并制定詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、對外開放、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、同城化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展、“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”等，以及深度融入“一帶一路”的詳細(xì)規(guī)劃；(2)以綠色發(fā)展為頂層設(shè)計(jì)，綠色產(chǎn)業(yè)——如綠色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)或基地、綠色制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綠色建筑、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等為核心，綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為紐帶，綠色制度的建立和完善為保障，加快綠色城市群[28]建設(shè)的步伐，進(jìn)而為在國內(nèi)形成若干各具特色的經(jīng)濟(jì)帶鋪平道路。

最后，無論是綠色都市圈建設(shè)，還是綠色城市群建設(shè)，都要走綠色城鎮(zhèn)化道路，最終的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于城鎮(zhèn)。因此，在城鎮(zhèn)建設(shè)中，筆者建議：(1)以綠色化的理念為起點(diǎn)和目標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃所有城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、人口資源等承載力，夯實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，走綠色城(鎮(zhèn))市建設(shè)的道路；(2)綠色城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的載體，應(yīng)以人為核心，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化——先是實(shí)現(xiàn)“失地農(nóng)民市民化”，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民工市民化”和農(nóng)民市民化。舍此，只能是物的城鎮(zhèn)化，即形式上而不是實(shí)質(zhì)性的城鎮(zhèn)化[29]；(3)以分類指導(dǎo)的形式，加快綠色城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，落實(shí)綠色城鎮(zhèn)化道路和綠色經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的每一個節(jié)點(diǎn)(表3)。

表3 綠色城鎮(zhèn)建設(shè)模式

總之，加快經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的時機(jī)已經(jīng)成熟，關(guān)鍵是要以“五位一體”“四個全面”和“五大發(fā)展理念”，尤其是“不搞大開發(fā)、實(shí)施大保護(hù)”“一帶一路”建設(shè)為總原則，以都市圈、城市群建設(shè)和鄉(xiāng)村振興為支撐，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為紐帶，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和綠色產(chǎn)業(yè)為核心，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為根本遵循，以開放帶動開發(fā)、創(chuàng)新發(fā)展等方式，加快經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的步伐。

本文的不足之處在于：一是沒有對每條經(jīng)濟(jì)帶的空間布局、支撐每個經(jīng)濟(jì)帶新的都市圈和城市群、對外開放格局、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等給予詳細(xì)闡述；二是更沒有采取實(shí)證分析的方法對相關(guān)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)做統(tǒng)計(jì)分析。后續(xù)的研究將彌補(bǔ)此方面的不足。