張文

到2020年底，全國現(xiàn)行標準的貧困人口將全部脫貧，區(qū)域性整體貧困將得到全面解決。下一階段，相對貧困將成為貧困的主要表現(xiàn)形式。十九屆四中全會已經(jīng)要求建立解決相對貧困的長效機制。

什么是相對貧困？其對象和范圍有哪些？工作任務(wù)是什么？扶持政策需要怎樣設(shè)計？這些問題各界普遍關(guān)注，一線扶貧工作人員也在思考。

隨著相對貧困治理期的到來，扶貧工作需要作一系列調(diào)整和變化。總體上說，就是要實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變，解決三大問題。

“三大轉(zhuǎn)變”

首先，在扶貧方式上，應(yīng)實現(xiàn)由到戶到人的開發(fā)式精準扶貧，向開發(fā)式扶貧、保障式扶貧“雙輪驅(qū)動”轉(zhuǎn)變。

脫貧攻堅期的目標任務(wù)是消除絕對貧困。解決“兩不愁三保障”問題，需要點對點、單對單、到戶到人精準扶貧全覆蓋。相對貧困是指一部分社會群體在衣食住行等方面雖然得到最基本的解決，但與周邊人群相比仍存在較大差距。相對貧困解決的是縮小差距、改善狀況和共治共享，這將是一個長期的過程，需要多方位綜合施策。可以說，相較于脫貧攻堅，相對貧困治理的難度反而加大了。

一方面，農(nóng)民收入較為脆弱，已脫貧仍可能返貧，邊緣貧困群體也可能因各種原因致貧，由新冠疫情和洪澇災(zāi)害對脫貧攻堅帶來的沖擊可見一斑。今后仍然可能遇到類似的不可測風險，因此，到戶到人的精準扶貧這一兜底措施任何時候也不能松手。

另一方面，總有一部分群體的貧困和生計問題是開發(fā)式扶貧所解決不了的。2019年，我國城鄉(xiāng)低保對象4316.6萬人（其中城市860.5萬、農(nóng)村3456.1萬），農(nóng)村特困供養(yǎng)人員439.3萬人，二者合計4756萬人，相當于一個中等國家的人口規(guī)模。對于這部分基本喪失發(fā)展能力或發(fā)展能力很弱的群體，只能以兜底保障為主。下一步要健全覆蓋城鄉(xiāng)的多層次社會保障體系，防止低收入群體或邊緣貧困人口墜入貧困。同時更大力度深化“三權(quán)分置”等農(nóng)村改革，增加農(nóng)民財產(chǎn)性和權(quán)益性收入的保障，把脫貧攻堅的基礎(chǔ)扎得更牢固。新時期新階段，開發(fā)式、保障式扶貧必須雙管齊下，才更加切合實際。

其次，在決策模式上，應(yīng)實現(xiàn)由集中決策單向推進，向分散決策多點發(fā)力轉(zhuǎn)變。

脫貧是倒計時的攻堅戰(zhàn)，瞄準的是一個方向、一個目標，有一把尺子、一個標準，需要上下各級一切行動聽指揮，步調(diào)一致齊步走。而相對貧困治理是持久戰(zhàn)，貧困對象的變動更為頻繁，貧困成因不同、困難需求不同、點與面的扶持方法也不盡相同，在統(tǒng)一精準指揮的前提下，需要更為靈活的方法途徑，這就需要形成有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的決策模式，實行戰(zhàn)略上集中決策，戰(zhàn)術(shù)上分散決策，最大程度地調(diào)動基層的積極性。

攝影/ 李 鑫 李 巖

標準擬訂、對象識別、區(qū)域選擇、政策具組合等，實行國家集中統(tǒng)一決策;資源調(diào)配、責任落實、績效評價等，由省市一級來負責落實。特別是省轄市一級攻堅期無摘帽任務(wù)，更多的是上傳下達的“二傳手”角色，在相對貧困治理期，應(yīng)更多發(fā)揮這一級的決策指揮作用。

第三，在工作機制上，應(yīng)實現(xiàn)由攻堅拔寨的戰(zhàn)時調(diào)度狀態(tài)，向均衡推進的常態(tài)指揮轉(zhuǎn)變。

脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，形成了五級書記抓扶貧、全省上下促攻堅的局面，這是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要法寶。攻堅期由于時間的倒逼，一些地方以行政行為代替市場行為，做了本該由市場做的事情，現(xiàn)在應(yīng)及時調(diào)整。戰(zhàn)時狀態(tài)調(diào)整為常規(guī)狀態(tài)，不再大包大攬，有所為有所不為，政府的歸政府，市場的歸市場。尤其是各級領(lǐng)導在思想上要有行政行為的邊界意識，更加尊重扶貧對象本身，更加尊重科學，更加尊重市場規(guī)律?！奥こ黾毣睢?，特別要給基層留足操作空間和落實時間。相對貧困治理期，應(yīng)更多以制度化和法治化手段，更多運用民間和社會力量抓扶貧，推動形成政府、市場、社會多方協(xié)同的“大扶貧”工作格局。

解決三大問題

在相對貧困治理期，扶貧工作的邏輯將發(fā)生重大調(diào)整，需要解決好三大問題。

首先是科學擬訂相對貧困衡量標準。

擬訂相對貧困的標準主要有兩條，一是收支法，二是比例法。收支法就是設(shè)定一個相對貧困的收入線，如全國農(nóng)民年人均可支配收入的50%或70%，或者年人均可支配收入5000元（2020年不變價）等等。再參考家庭實際支出，低于該收入線或者收入較高但支出較大的，如大病、重病或家庭變故支出驟增，就是相對貧困人口。該方法好處是簡單直觀，與現(xiàn)行標準一致，便于工作接續(xù)，不足是收支難測、規(guī)模難料。

比例法，即設(shè)定一個比例數(shù)，如最低收入10%群體作為相對貧困人口。這一方法的優(yōu)點是簡單明了，可以起到“一勞永逸”作用，不需每若干年重新劃定新貧困線，缺點是不同地區(qū)的貧困水平不平衡。

當然，無論收支法還是比例法，都需計算一定規(guī)模農(nóng)民家庭收支，才能匡定2020年后的相對貧困群體。因此，建議國家規(guī)定一個相對貧困的收入標準和規(guī)模比例供參考，將相對貧困標準的具體劃定權(quán)交給省一級。各省在國家標準基礎(chǔ)上，擬訂自身的貧困標準，報國家備案。

例如，按照收支型標準，東部省份可在國家標準上上浮，西部省區(qū)可以略低于國家標準。如果按比例法，可根據(jù)人口密度和經(jīng)濟社會發(fā)展程度，東中西部分別劃定不同的比例，如東部不超過8%，中部和西部分別不超過10%、15%。

其次是合理劃定相對貧困區(qū)域范圍。

貧困縣摘帽后，建議國家層面取消貧困縣概念，統(tǒng)稱欠發(fā)達地區(qū)。劃定欠發(fā)達地區(qū)，大的思路無外兩種，一種是設(shè)立貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村，各省根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善主要指標，設(shè)立不超過一定比例（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)不超過15%、村不超過20%）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，分別作為貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村。這一方法的好處是與現(xiàn)行扶貧政策將貧困村貧困戶作為工作重點銜接一致，因為規(guī)模小而容易做到更為精準，缺點是在基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的規(guī)劃布局方面有一定的制約。

另一種思路是擴大識別單元，以地級市作為欠發(fā)達扶持區(qū)域。這種方法的好處是能夠統(tǒng)籌經(jīng)濟社會大環(huán)境的發(fā)展，在資源調(diào)配和基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等方面優(yōu)勢明顯，但缺點也很突出，即因范圍擴大而在精準度上會產(chǎn)生偏差。

兩種思路可以合二為一，即在全國范圍將地級市作為欠發(fā)達地區(qū)的主要識別單元，但兼顧貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的劃定。以地級市為單元的欠發(fā)達地區(qū)，由國家統(tǒng)一劃定，而貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)由各省自行劃定，報國家備案，并原則上三到五年一輪換。這種方法做到了“大小兼顧”，欠發(fā)達地區(qū)由脫貧攻堅期的“貧困縣+貧困村”的“縣村模式”，調(diào)整為相對貧困期的“貧困市+貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的“市鎮(zhèn)模式”。

第三是精準確定扶貧部門的職能范疇。

脫貧攻堅是殲滅戰(zhàn)，啃硬骨頭、打硬仗需要“大兵團”“大會戰(zhàn)”，扶貧部門發(fā)揮著“中軍帳”和“前線指揮部”的作用，因而職能范圍較廣。相對貧困治理期，扶貧工作應(yīng)當回歸正常軌道，該政府的交給政府，該市場的交給市場，該社會的交給社會。政府主要確保公平，效率的兼顧應(yīng)適當交給市場和社會。

政府在相對貧困治理期的職能，首先是擬訂標準，識別相對貧困群體和劃定欠發(fā)達區(qū)域范圍，其次是提供最低生活保障和促進區(qū)域發(fā)展，第三是進行工作評價。在扶貧職能的分工上，改變扶貧部門“包打天下”的做法，適度“瘦身”。總的來說，即“保障的職能納進來，發(fā)展的職能分出去”。

目前，對各類困難群體的保障性職能散落在民政、殘聯(lián)等不同部門，應(yīng)當統(tǒng)一歸整合并。扶貧辦除了負責上述政府扶貧的三大職責，同時要將貧困對象中有發(fā)展意愿和發(fā)展能力的群體甄別出來，推薦給相關(guān)部門。保障之外的職責應(yīng)交給其他部門，或由市場和社會承擔。工作職責上，只有抓住牛鼻子才能事半功倍。切忌什么都抓，貌似忙忙碌碌，實質(zhì)上是以戰(zhàn)術(shù)上的勤奮掩蓋戰(zhàn)略上的懶惰，扶貧工作也要做好“斷舍離”。