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首都功能核心區(qū)重要責任在于保障中央政務環(huán)境

2020-01-10 07:12賀斌
中國新聞周刊 2020年1期
關鍵詞:核心區(qū)老城京津冀

賀斌

在2019年歲末的最后兩天,12月30日,“首都功能核心區(qū)控規(guī)”終于對外公示。

實際上,早在十年前“首都功能核心區(qū)”這一概念就被提出,圍繞首都功能核心區(qū)具體如何劃分、如何管理等問題備受社會關注。

北京市人民政府發(fā)布的《首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018年—2035年)》(草案)內容顯示,首都功能核心區(qū)規(guī)劃范圍包括東城區(qū)和西城區(qū)兩個行政區(qū),共32個街道辦事處,總用地面積約92.5平方公里,其中二環(huán)內的老城約62.5平方公里。

從戰(zhàn)略定位看,首都功能核心區(qū)是“全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區(qū),是歷史文化名城保護的重點區(qū)域,是展示國家首都形象的重要窗口地區(qū)”。

從空間布局看,首都功能核心區(qū)也是北京市的“核心”——根據(jù)2017年獲批的《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》(簡稱“北京新總規(guī)”),北京要建立“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間結構,首都功能核心區(qū)正是其中的“核”,并賦予這一地區(qū)政務環(huán)境優(yōu)良、文化魅力彰顯和人居環(huán)境一流三大任務。

“這三個任務,讓首都功能的核心區(qū)有著鮮明的特征。”北京市城市規(guī)劃設計研究院副院長石曉冬認為,這次規(guī)劃草案最大的亮點在于,將三大任務有機地統(tǒng)籌在一起。

從戰(zhàn)略定位可以看出,在保障中央政務環(huán)境方面,首都功能核心區(qū)有非常重要的責任。其中62.5平方公里老城,是中華文明源遠流長的古代都城留下的文化價值,所以把老城整體保護好是非常重要的責任,可以彰顯中華文明的魅力。同時有很多市民在東城和西城居住、工作,人居環(huán)境不斷改善提升是市民的需求。

“所以這三個方面從空間上結合在一起,讓它們的功能都充分發(fā)揮,它們的任務都充分實現(xiàn),相互支撐、相得益彰,這是首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃非常重要的一個特點?!笔瘯远f。

功能優(yōu)化

據(jù)了解,此次發(fā)布的規(guī)劃草案共分為五個章節(jié),其中二三四章分別從政務服務優(yōu)化提升、老城保護與復興、人居環(huán)境品質提升三個方面進行細化安排。

“從章節(jié)設置中就可以看出規(guī)劃的價值導向?!痹诰┙蚣絽f(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會專家、中國城市規(guī)劃研究院前院長李曉江看來,這是最核心的三件事,但其衍生出來的效果,一定是促進文化發(fā)展和國際功能提升,“其實全世界國際功能最發(fā)達的地區(qū),往往也是地域文化特征最鮮明的地區(qū),是最有文化吸引力和國際化吸引力的地區(qū)?!?/p>

在空間布局上,規(guī)劃強化了“兩軸、一城、一環(huán)”的城市空間結構,其中,“兩軸”指中軸線及長安街。中軸線以文化功能為主,展示傳統(tǒng)文化精髓,體現(xiàn)現(xiàn)代文明魅力。長安街以國家行政、文化、國際交往功能為主,體現(xiàn)莊嚴、沉穩(wěn)、厚重、大氣的形象氣質?!耙怀恰敝副本├铣?。推動老城整體保護與復興,建設承載中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的代表地區(qū)?!耙画h(huán)”指沿二環(huán)路的文化景觀環(huán)線。建設展示歷史人文景觀和現(xiàn)代化首都風貌的公園環(huán)。

在李曉江看來,首都功能核心區(qū)建設帶來的最有歷史價值和文化價值的效果,就是給古都北京的歷史文化保護創(chuàng)造了更好的條件,帶來了更好的環(huán)境。按照“老城不能再拆”的要求,此次規(guī)劃草案明確了十一類保護對象,并提出要實施嚴格的建筑高度、建筑風貌和街巷風貌管控,“讓老城不再長高,讓胡同不再拓寬,讓古都風韻成為核心區(qū)的風貌基調”。

“在老城區(qū)里,并非所有的建筑都必須保留,但是建筑的肌理,街巷的結構尺度一定要保護?!崩顣越颉吨袊侣勚芸吠嘎?,隨著多年城市的發(fā)展,一些四合院只是保留著外觀,還有一些四合院已經(jīng)損毀,成為危房,這些未必要保留。除此之外,對于老城的管控依然大有可為,可以拆違章,管理停車,“讓車能夠通過,人能夠行走即可”。

“當我們做好歷史文化保護,做好功能的優(yōu)化提升,以后一定會有很多高端的功能進到核心區(qū)。實際上,世界級城市,無論是東京還是紐約,倫敦還是巴黎,都是在核心區(qū)長出了最高端的功能?!崩顣越J為,高端的功能,特別是文化功能和國際化功能,都一定要尋找高品質的空間,因此,對于核心區(qū)而言,很重要的一點,就是培育一個有文化底蘊的高品質地區(qū)。

編制的復雜性高、難度更大

相較于雄安新區(qū)和北京城市副中心,首都功能核心區(qū)的規(guī)劃方案在時間上晚了很多,但在北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明看來,晚有晚的道理。因為《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035 年)》并沒有對“一核兩翼”做更加具體的闡述。

連玉明認為,“一核兩翼”是建設以首都為核心的世界級城市群的大格局,首要任務是解決北京“大城市病”、優(yōu)化提升首都核心功能。從建設路徑和時序來說,就是“在推動非首都功能向外疏解的同時,大力推進內部功能重組”,通過發(fā)展新的來保護舊的。中共中央總書記習近平提出,“在新的歷史階段,集中建設這兩個新城,形成北京發(fā)展新的骨架,是千年大計、國家大事”。

因此,雄安新區(qū)和北京城市副中心規(guī)劃方案先出,首都功能核心區(qū)規(guī)劃必然也要緊鑼密鼓地出臺。除了時序的安排以外,在連玉明看來,首都功能核心區(qū)規(guī)劃編制的復雜性更高,難度更大。

“核心區(qū)不光是北京的核心,更是全國的核心,應站在更廣闊的視角來看?!崩顣越硎?,在對京津冀的戰(zhàn)略定位中,第一條就是建立“以首都為核心的世界級城市群”。

然而,京津冀的問題在于城市分工的不合理,各級政府爭相招商引資,加上北京優(yōu)越的城市環(huán)境,相當于在京津冀制造了一塊成本洼地,不但造成城市功能的混雜局面,使得北京的人口和產(chǎn)業(yè)過度集聚,帶來各種大城市病問題,也不利于周邊省市的發(fā)展。

2014年,中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略,2015年6月,中共中央、國務院正式公布《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》,規(guī)劃綱要中指出了區(qū)域發(fā)展的五大問題,首當其沖的就是北京人口增長過快,“大城市病”問題凸顯。

2017年的全國兩會上,時任北京市市長蔡奇在回答“怎樣建設首都”的問題時,表示要跳出北京看北京,在京津冀協(xié)同發(fā)展中抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”,優(yōu)化提升首都核心功能,提升城市發(fā)展水平,建設國際一流的和諧宜居之都。

所謂非首都功能,就是除全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心以外的功能,就北京而言,主要有四個,即一般性制造業(yè),區(qū)域性物流批發(fā),部分醫(yī)療教育服務和部分行政性事業(yè)性服務機構。

2014年以來,北京每年都會發(fā)布《北京新增產(chǎn)業(yè)的禁止和新增目錄》,在控制增量的同時,也對北京市內不符合首都功能的產(chǎn)業(yè)進行疏解,動物園等區(qū)域性批發(fā)市場完成撤并升級和外遷,天意等批發(fā)市場實現(xiàn)關停……截至2019年2月,數(shù)據(jù)顯示,京津冀協(xié)同發(fā)展五年來,北京市疏解一般制造業(yè)企業(yè)累計達到2648家,累計疏解提升臺賬內市場581家、物流中心106個。

在核心區(qū)的規(guī)劃圖上,已經(jīng)劃出了居住、文化、政務和產(chǎn)業(yè)等主導功能街區(qū),其中,產(chǎn)業(yè)街區(qū)在圖中所占比例并不低,可見核心區(qū)內依然會發(fā)展部分產(chǎn)業(yè)。李曉江分析,目前東西城內的工業(yè)制造業(yè)基本被疏解騰退,剩下的主要是服務業(yè),包括金融服務業(yè)、商業(yè)。

然而,核心區(qū)的空間畢竟有限,如何在有限的92.5平方公里內,實現(xiàn)空間利用的最大化?這需要對已有的空間進行重新布局,對此,規(guī)劃草案提出,“落實減量發(fā)展要求,堅持嚴控增量和疏解存量相結合,向外疏解騰退和內部功能重組雙向發(fā)力,合理確定人口、用地、建設規(guī)模與結構”。

老城重組

按照規(guī)劃草案的目標,規(guī)劃提出調整優(yōu)化用地結構:適度提高公共管理與公共服務用地比重,提高居住品質,改善人居環(huán)境。城市公共服務設施用地占規(guī)劃區(qū)域總面積的比重由現(xiàn)狀11.1%提高到12.2%。大幅提高公共空間規(guī)模和服務能力,公共空間面積占比由現(xiàn)狀34.4%提高到38.9%。此外,對建設總量也進行了嚴格控制。

李曉江一直堅定地認為,首都功能核心區(qū)里必須要有原住民,沒有原住民就沒了靈魂。因為非物質文化最終是靠原住民來傳承的,包括語言、生活習俗等。但是,現(xiàn)在核心區(qū)的人口密度太大,不符合高品質生活的需要,也無法實現(xiàn)功能的提升。

“但這種疏解一定是在自愿的前提下進行的,如果離開東城區(qū)和西城區(qū),能獲得更高質量的生活品質,相信會有一部分原住民愿意外遷?!崩顣越f。

對于留下來的人,則應提供優(yōu)質均衡的公共服務,實現(xiàn)幼有所育,學有所教,勞有所得,病有所醫(yī),老有所養(yǎng),住有所居,弱有所扶。

李曉江注意到,在此次規(guī)劃草案中,所有的基礎設施、公共服務、城市環(huán)境、包括功能的調整,不只是在一個92.5平方公里,或者62.5平方公里這樣一個范圍進行布局,而是將整個東、西城區(qū)里的32個街道進一步細分成183個街區(qū),每條街道都從文化保護和公共服務兩方面分別來布局?!斑@樣每個街區(qū)平均面積0.5平方公里左右,就是所說的生活街區(qū)的概念,它把所有的安排、所有的管控要求,包括首都功能的要求落實到街區(qū)。”

在李曉江看來,這種做法能讓老百姓感受到首都功能核心區(qū)的功能調整、環(huán)境? 改善、文化保護的這些實實在在的成果,能夠落實到老百姓生活的周邊環(huán)境當中,讓老百姓有切實的獲得感。

在住房保障方面,規(guī)劃提出完善平房院落儲藏、廚房、衛(wèi)浴、采光、晾曬、停車、綠化等功能,提高基礎設施現(xiàn)代化水平。加強平房區(qū)公房產(chǎn)權管理,逐步推動申請式退租,改善居住條件。同時,推進老舊小區(qū)申請制、訂單制改造,逐步完善老舊小區(qū)人居環(huán)境整治菜單,重點補足提升社區(qū)綜合服務設施,加強小區(qū)環(huán)境綜合整治。此外,還將探索多元化資金支持模式和平房區(qū)、老舊小區(qū)更新改造的技術標準體系。

據(jù)了解,在核心區(qū)管理方面,將建立智慧城市管理體系,將搭建城市大數(shù)據(jù)智慧管理平臺,實現(xiàn)人、地、房、事、物、組織等基礎數(shù)據(jù)深度整合,提升科學決策智能化水平。同時,推動智慧化城市治理,提升城市服務品質和管理效率,推進智慧出行、智慧停車、智慧教育、智慧醫(yī)療等智慧化公共服務。

據(jù)介紹,在編制過程中,編制團隊多次深入街道開展調研和訪談,在社區(qū)居民和責任規(guī)劃師的協(xié)助下,對基本情況進行調查,確立了規(guī)劃編制的方向和目標。

對此,北京市規(guī)劃和自然資源委員會負責人表示,在編制規(guī)劃過程中,堅持以人民為中心,讓老街坊、老居民過上現(xiàn)代生活,真正用人民群眾的滿意度來衡量城市規(guī)劃建設的成果,使首都功能核心區(qū)成為國際一流和諧宜居之都的首善之區(qū)。

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