尹秋香

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

在國家中部崛起戰(zhàn)略中，作為國家重點發(fā)展扶持的四大城市群之一，長株潭城市群對于加快中部崛起意義重大。在長株潭城市群中，三市交界的生態(tài)綠心地區(qū)又是連接主軸的重要節(jié)點。根據(jù)《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃（2010—2030）》，綠心地區(qū)位于長沙、株洲和湘潭三市交匯地區(qū)，共涉及3 市10 個縣級行政單位的21 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；總面積約528 平方千米，其中，長沙占57.9%，株洲占15.9%，湘潭占26.2%；功能定位是長株潭三市的生態(tài)公共客廳和具有國際品質(zhì)的都市生態(tài)綠心。

從生態(tài)分布上看，該區(qū)域內(nèi)田園與湖泊、青山交織，丘陵與盆地交錯，呈現(xiàn)出良好的生態(tài)完整性。對長株潭三市及周邊城鎮(zhèn)來說，綠心地區(qū)在水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)隔離凈化、調(diào)節(jié)氣候和有效緩解城市熱島效應(yīng)等方面將發(fā)揮重要作用，具有很高的生態(tài)綠心價值。從行政管理上看，該區(qū)域又位于長株潭三市交界地帶，盡管成立了長株潭湖南省長株潭兩型社會建設(shè)改革試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會辦公室（以下簡稱“兩型辦”），但因為其沒有具體的行政職權(quán)和事權(quán)，對三市政府并不存在行政體制上的制約關(guān)系，綠心地區(qū)的管理實為“兩型辦形式統(tǒng)籌，三市各自管理”的模式［1］。

生態(tài)邊界和政治邊界的非契合性導(dǎo)致該區(qū)域面臨著極其嚴(yán)重的發(fā)展與保護(hù)的矛盾沖突，陷入“建設(shè)相爭搶、用地都不管”的尷尬境地：一方面，三市相向發(fā)展意愿強烈，城市擴張、項目上新，不斷蠶食綠地面積，截至2017 年底，綠心地區(qū)林地面積比2014 年底減少約4 平方千米，森林覆蓋率下降1.85 個百分點；另一方面，三市在基本公共服務(wù)方面推諉缺位，“斷頭路”“斷頭橋”現(xiàn)象明顯，生態(tài)分割跨界污染嚴(yán)重。

二、長株潭綠心地區(qū)生態(tài)補償?shù)碾y點

邊界效應(yīng)導(dǎo)致綠心地區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出欠發(fā)達(dá)性、不協(xié)調(diào)性和不可持續(xù)性。為避免其淪為“公地悲劇”，阻礙長株潭城市群的發(fā)展進(jìn)程，基于其生態(tài)定位，構(gòu)建跨邊界的生態(tài)補償體制機制勢在必行。但在具體實踐過程中仍存在一系列難點。

（一）跨邊界生態(tài)補償?shù)膮f(xié)調(diào)主體如何確定

《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》規(guī)定：省人民政府林業(yè)主管部門、發(fā)展和改革、經(jīng)濟和信息化、財政、國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水行政、農(nóng)業(yè)等部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)的有關(guān)工作；長沙市、株洲市、湘潭市和涉及生態(tài)綠心地區(qū)的縣（市、區(qū)）人民政府具體實施本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)綠心地區(qū)的保護(hù)工作?？梢姡壳伴L株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)是權(quán)力分散制度下的多主體參與、多層次協(xié)同的管理模式。但是，在各級現(xiàn)實利益訴求不一致、權(quán)利責(zé)任邊界不明晰、同級主體經(jīng)濟發(fā)展不平衡、生態(tài)權(quán)益共享機制不健全的環(huán)境下，各個相關(guān)利益主體必然在具體問題上協(xié)同不足，在政策執(zhí)行中拖延、推諉甚至回避，造成生態(tài)保護(hù)政策的落實大打折扣。因此，建立權(quán)威高效的政府協(xié)商溝通平臺，才能將生態(tài)訴求的基礎(chǔ)動力和合作博弈的反動力“黏合”起來，實現(xiàn)三市在生態(tài)保護(hù)方面的無縫對接。

（二）跨邊界生態(tài)補償?shù)膮f(xié)調(diào)機制如何建立

《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃》將綠心地區(qū)定位為城市群發(fā)展中的生態(tài)功能區(qū)，同時又根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ戎笜?biāo)因素，將其劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和控制建設(shè)區(qū)三類主體功能區(qū)。基于當(dāng)前我國“經(jīng)濟不生態(tài)、生態(tài)不經(jīng)濟”的發(fā)展模式，某區(qū)域若是承擔(dān)生態(tài)上的分工必然會損失經(jīng)濟利益，最終導(dǎo)致區(qū)域間的失衡。特別是對禁止開發(fā)區(qū)來說，作為承接生態(tài)分工的區(qū)域，內(nèi)含森林、河流、濕地等多種生態(tài)服務(wù)功能類型，其時空流轉(zhuǎn)規(guī)律各不相同，在無法精確描述或計算生態(tài)損益時空范圍和強度的情況下，必須輔之以各類補償與援助政策，才能維護(hù)綠心區(qū)域內(nèi)外的發(fā)展平衡與穩(wěn)定。因此，只有構(gòu)建有效的跨邊界生態(tài)補償協(xié)調(diào)機制，才能為長株潭城市群的發(fā)展?fàn)I造長期穩(wěn)定平衡的生態(tài)環(huán)境。

（三）跨邊界生態(tài)補償?shù)恼唧w系如何實施

根據(jù)《長株潭城市群生態(tài)綠心提質(zhì)行動近期計劃》，目前生態(tài)綠心地區(qū)主要實施了退耕還林、中央財政造林補貼、礦山植被修復(fù)等重點生態(tài)工程，同時采取了公益林補助政策，其中，長沙、湘潭、株洲的畝均年補助標(biāo)準(zhǔn)分別為50、50、58 元。從實施效果來看，以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主的生態(tài)補償模式本身存在一定的效率缺失，同時在湖南省整體財力有限、長株潭三市發(fā)展不平衡的情況下，生態(tài)補償效果更是大打折扣。因此，只有打破現(xiàn)有單一的生態(tài)補償模式，實施立體化的跨邊界生態(tài)補償政策體系，才能實現(xiàn)綠心地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

三、長株潭綠心地區(qū)生態(tài)補償?shù)穆窂竭x擇

針對上述難點，長株潭城市群的綠心保護(hù)應(yīng)該從區(qū)域協(xié)調(diào)方面突破行政障礙，立足生態(tài)功能區(qū)定位，開展跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同共治、生態(tài)效益共享、生態(tài)成本補償。

（一）構(gòu)建基于區(qū)域行政的生態(tài)協(xié)同共治模式

樹立區(qū)域行政管理意識，構(gòu)建“省級統(tǒng)籌+市縣實施+社會參與”的生態(tài)協(xié)同共治模式。一是省級統(tǒng)籌。成立由省委領(lǐng)導(dǎo)牽頭，長株潭“兩型辦”、省直有關(guān)部門和長株潭三市主要領(lǐng)導(dǎo)組成的綠心管理委員會，全面統(tǒng)籌綠心的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，負(fù)責(zé)生態(tài)綠心政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、總體規(guī)劃、考評體系、重大決策的制定，通過定期牽頭召開市長聯(lián)席會議和部門聯(lián)席會議，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督省直單位、長株潭三市共同推進(jìn)綠心生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。二是市縣實施。在全省統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，三市政府以綠心管委會出臺的總體政策規(guī)劃為基礎(chǔ)配合制定細(xì)化制度，并具體遵守落實，同時在產(chǎn)業(yè)、人口、土地、交通、投融資等方面制定配套的區(qū)域制度，逐步形成長株潭三市共同遵守的戰(zhàn)略性政策框架，為生態(tài)綠心的保護(hù)與開發(fā)提供制度保障。三是社會參與。養(yǎng)成生態(tài)文明自覺性，達(dá)成綠心生態(tài)治理共識；建立綠心重大事項聽證制度，擴大民眾有序參與綠心治理的規(guī)模；引導(dǎo)新聞媒體輿論監(jiān)督正確導(dǎo)向，加強綠心治理監(jiān)督。

（二）筑牢基于互惠共生的生態(tài)效益共享機制

基于分類發(fā)展、兼顧公平的原則，構(gòu)建“主體功能區(qū)分類補償+跨區(qū)域綜合補償”的生態(tài)效益共享機制。一是建立主體功能區(qū)分類補償機制。不同的主體功能區(qū)意味著不同的建設(shè)允許模式、建設(shè)控制強度、生態(tài)保護(hù)強度等，因此，補償必須區(qū)別對待、有所側(cè)重。對于禁止開發(fā)區(qū)，可實行“經(jīng)濟補償”的模式，對遷移企業(yè)賠償經(jīng)濟損失，對遷移人口發(fā)放生態(tài)保護(hù)專項基本生活補助；對于限制開發(fā)區(qū)，農(nóng)民收入水平不高但存在一定開發(fā)潛力，可實行“經(jīng)濟補償+產(chǎn)業(yè)扶持”的模式，給農(nóng)民發(fā)放一定的生態(tài)保護(hù)專項基本生活補助，同時實施積極的產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策以增強區(qū)域發(fā)展動力；對于控制建設(shè)區(qū)，其開發(fā)潛力相對較大，可實行“經(jīng)濟補償+財政轉(zhuǎn)移支付+建設(shè)指標(biāo)補償”的模式，對于確需生態(tài)保護(hù)的區(qū)域，除了對居民進(jìn)行生活補助外，還可加大財政轉(zhuǎn)移支付，并給予其他地方建設(shè)指標(biāo)補償，以調(diào)動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的積極性［2］。二是建立跨區(qū)域綜合補償機制。充分利用“兩型社會”綜合配套改革試點區(qū)的先行先試權(quán)，探索綜合運用財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、基金投入、引導(dǎo)社會投入等多種補償手段，推進(jìn)土地利用、責(zé)任分擔(dān)、政績考核等體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)綠心區(qū)域內(nèi)部控制建設(shè)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)對禁止開發(fā)區(qū)的跨區(qū)域補償，綠心區(qū)域外對綠心區(qū)域內(nèi)的跨區(qū)域補償。

（三）完善基于多方參與的生態(tài)成本補償體系

按照政府主導(dǎo)、市場配合、社會參與的原則，構(gòu)建“公共補償+互助補償+市場補償”的生態(tài)成本補償體系。一是建立財政轉(zhuǎn)移支付為主、項目和政策支持為輔的公共補償體系。從省、長株潭三市財力中拿出一定比例資金，成立綠心生態(tài)補償專項資金，并將分散在各部門的補助資金統(tǒng)一納入生態(tài)補償科目，實行考核動態(tài)調(diào)整的財政轉(zhuǎn)移支付方式；加大對生態(tài)公益林撫育工程等重大生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目的支持力度；實施財政稅收、投資項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會保障等優(yōu)惠政策，改善投資環(huán)境，通過扶持受補償?shù)貐^(qū)發(fā)展生態(tài)型、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，以培育新經(jīng)濟增長點。二是建立主體功能區(qū)域內(nèi)部的互助補償體系。在綠心區(qū)域內(nèi)重點開發(fā)區(qū)塊劃定一定范圍，接納區(qū)域內(nèi)部水源地等生態(tài)保護(hù)區(qū)的招商項目，實現(xiàn)異地開發(fā)等；從綠心區(qū)域內(nèi)重點開發(fā)區(qū)塊的土地出讓金收益中提取一定比例，用于區(qū)域內(nèi)部環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施等生態(tài)工程建設(shè)或?qū)λ吹氐壬鷳B(tài)保護(hù)區(qū)的補償。三是建立資源要素有償使用的市場補償體系。在排污權(quán)交易上，通過控制排污總量和污染源達(dá)標(biāo)，嘗試建立政府管制下的排污權(quán)交易市場，設(shè)立排污許可準(zhǔn)備金制度，逐步推進(jìn)對企業(yè)排污行為的收費。在水資源的有償使用上，設(shè)立水價調(diào)節(jié)專項資金，并將水環(huán)境保護(hù)費、自備水用戶污水處理費、居民階梯式水價增額部分、非居民超計劃超定額加價收費等均納入資金繳納范圍，近期用于水源地保護(hù)，長期可用于重大設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟重點項目等方面。