段平華

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同地區(qū)、不同環(huán)境、不同成因的貧困群眾，用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶的扶貧模式。現(xiàn)實(shí)中怎么認(rèn)定誰(shuí)是貧困戶，怎樣構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，怎么高效而穩(wěn)定的扶貧？“法律是治國(guó)之重器”，法治也是治國(guó)理政的基本方式，“全面依法治國(guó)”是我國(guó)治理國(guó)家的基本方略。只有通過構(gòu)建完備的法律體系并運(yùn)用到實(shí)踐中去才能保障扶貧的準(zhǔn)確、高效和穩(wěn)定。

1 精準(zhǔn)扶貧的提出及其基礎(chǔ)理論

1）精準(zhǔn)扶貧的提出?！熬珳?zhǔn)扶貧”是習(xí)近平總書記于2013年11月，在湖南湘西十八洞村考察時(shí)首次提出的。隨后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳詳細(xì)制定了精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制，確定實(shí)施 “精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略思想。2014年5月國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等7個(gè)部門印發(fā) 《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，進(jìn)一步落實(shí)了 “精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略思想。習(xí)近平總書記于2015年6月考察貴州時(shí)提出扶貧開發(fā) “貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。”2015年11月在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，再次強(qiáng)調(diào) “要精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧重要在提高脫貧成效。關(guān)鍵是要找路子，構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下功夫、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效。” “精準(zhǔn)扶貧”的密集提出顯示出我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)扶貧工作的重視，也是建成全面小康社會(huì)攻堅(jiān)階段的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義在扶貧發(fā)展方面的又一新章程[1]。

2）精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)理論?！熬珳?zhǔn)扶貧”不是憑空而來，是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系扶貧方面的合理延伸，也是對(duì)以往扶貧工作的強(qiáng)化總結(jié)。“共同富?！笔侵袊?guó)自古以來的理想目標(biāo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義的最終目的和根本原則，也是精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)生的基石。精準(zhǔn)扶貧是幫助每一個(gè)貧困人口制定出、摸索出適合他們自己致富的道路，“從扶貧機(jī)制上主要依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的 ‘涓滴效應(yīng)’到更加注重 ‘靶向性’，對(duì)目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整”。這正是對(duì) “共同富?！崩碚撛瓌t的落實(shí)和延伸[2]。

精準(zhǔn)扶貧是對(duì)人權(quán)的保護(hù)，人權(quán)包括生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。2017年4月20日，聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織總干事在該理事會(huì)上表示，如果國(guó)際社會(huì)什么都不做，那么在未來的6個(gè)月約有2 000萬(wàn)人可能死于饑餓。當(dāng)一個(gè)人生命都不復(fù)存在了，何來憲法的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”？精準(zhǔn)扶貧就是切實(shí)幫助每一個(gè)真正貧困的人，解除饑餓、消除貧窮并結(jié)合實(shí)際、因地制宜、分類指導(dǎo)使他們脫貧致富。降低貧困發(fā)生率，通過他們自己的雙手創(chuàng)造屬于自己的財(cái)富，切實(shí)保障每一個(gè)人的生存和發(fā)展的權(quán)利。

2 我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀

我國(guó)扶貧工作一直在黨和政府的主導(dǎo)下進(jìn)行。從中央到地方再到個(gè)人，需要調(diào)動(dòng)巨大的社會(huì)資源，涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)困難人民的切身利益。政府往往擁有很大的決斷權(quán)，在缺乏法治的監(jiān)督和管制下，扶貧工作中出現(xiàn)了大量的問題，造成惡劣的影響，嚴(yán)重影響了扶貧的成果和政府的公信力。

1）精準(zhǔn)扶貧缺少法律制度的保障。第一，由于我國(guó)是政府主導(dǎo)的扶貧工作，國(guó)家和地方政府制定了一系列保障民生的政策性措施和規(guī)范性文件，而法律法規(guī)極少。缺少專項(xiàng)的法律條文，我國(guó)扶貧工作只能依據(jù)地方行政規(guī)章，使得扶貧工作無(wú)法可依，難以保證規(guī)范和效率，人為影響巨大，地方政府政策和規(guī)范性文件的合理性和科學(xué)性很難得到保障。第二，對(duì)我國(guó)扶貧開發(fā)和權(quán)益保障的法律規(guī)章比較分散，不利于貧困者維護(hù)自己的合法權(quán)益。第三，盡管存在一些規(guī)章條例維護(hù)著貧困人員權(quán)益的情況，但位階較低，全國(guó)現(xiàn)有廣西、重慶、寧夏等14個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）制定了相關(guān)條例，由于受當(dāng)?shù)卣哂绊?，具有濃厚的地方特色和政治特色，大多不具有推廣效應(yīng)。由于法律法規(guī)不足，地方政府扶貧呈現(xiàn)短期化、零散化，缺乏多方面、多層次的科學(xué)幫扶體系，導(dǎo)致出現(xiàn)邊脫貧，邊返貧，甚至這邊尚未脫貧，那邊又陷入貧困的現(xiàn)象[3]。

2）精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范。精準(zhǔn)扶貧中涉及到民政、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、教育、司法等與民生息息相關(guān)的各行各業(yè)，需要各個(gè)部門齊心協(xié)力才能攻克貧困這個(gè)千百年來的問題，但現(xiàn)有的政策、規(guī)章中存在對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)具體職責(zé)劃分不清，監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制不嚴(yán)謹(jǐn)，申訴機(jī)制缺失等諸多問題。職責(zé)的劃分不清往往導(dǎo)致各部門互相推諉，嚴(yán)重阻礙了扶貧工作的順利進(jìn)行。監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的不嚴(yán)謹(jǐn)帶來的危害則更為嚴(yán)重，“有利益的地方，就有利欲的瘋長(zhǎng)”。面對(duì)數(shù)額巨大的扶貧資金，部分思想不堅(jiān)固的干部動(dòng)起了 “歪腦筋”，利用制度不全、監(jiān)管不力的空隙，侵吞貧困人民的 “保命錢”。監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制不到位促進(jìn)了一些干部的思想腐敗與冒險(xiǎn)心理；而申訴機(jī)制缺失使得貧困者求助無(wú)門，被侵犯權(quán)利的人得不到應(yīng)有保護(hù)，激化了社會(huì)矛盾。

3）干部及群眾普遍法治意識(shí)不高。精準(zhǔn)扶貧的成果需要法律的保駕護(hù)航，干部和群眾的法律意識(shí)無(wú)不影響扶貧工作的進(jìn)展和效率。但貧困地區(qū)本來法治意識(shí)就不強(qiáng)，在普法教育上投入就更少了，使得干部和群眾無(wú)法認(rèn)識(shí)到法治在工作中的重要性，造成了惡性循環(huán)?！案F山惡水出刁民”這種情況很大程度上阻礙了扶貧工作的開展。

4）非政府扶貧力量的參與機(jī)制不健全。我國(guó)扶貧工作的開展長(zhǎng)期處于政府主導(dǎo)甚至是壟斷的局面，原因主要是從前國(guó)家整體貧困，個(gè)人或者機(jī)構(gòu)無(wú)力幫扶他人。改革開放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，個(gè)人和機(jī)構(gòu)積累了大量財(cái)富，具備部分幫扶能力，涌現(xiàn)了大量慈善機(jī)構(gòu)和幫扶組織，但其參與程度較低，且常依附于政府，不能放手解決問題。應(yīng)利用和保護(hù)這種扶貧力量，促進(jìn)扶貧工作的順利進(jìn)行。

3 我國(guó)精準(zhǔn)扶貧缺乏法律保障的原因分析

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)和重要保障。良好的法治狀況是一個(gè)優(yōu)秀政府的體現(xiàn)，行政具有相對(duì)集中以及命令與服從的特點(diǎn)，具有相對(duì)較大的自由權(quán)，容易引發(fā)執(zhí)法者濫用權(quán)利，侵犯國(guó)家、社會(huì)和公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。理論上法律在大部分時(shí)候都是在某項(xiàng)制度中最為合理的存在和解讀，所以法治能有效地防治行政主體權(quán)利的濫用和怠責(zé)行為。

我國(guó)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)法律的缺失并非政府不作為，首先精準(zhǔn)扶貧需要 “精準(zhǔn)”而 “每家都有本難念的經(jīng)”，對(duì)于各種不同的貧困原因制作統(tǒng)一而穩(wěn)定的法律條文，對(duì)立法部門也是巨大的挑戰(zhàn)。在這個(gè)發(fā)展日新月異的社會(huì)，多少算貧困，多少算富裕已經(jīng)很難固定在一個(gè)相對(duì)的數(shù)值，而法律的制定需要穩(wěn)定性，不能朝令夕改，以不變的法律來衡量騰飛的中國(guó)發(fā)展勢(shì)必是很難的。精準(zhǔn)扶貧不同于粗放式扶貧，因?yàn)椴粌H僅是給錢，而是從思想和行動(dòng)上給予幫助，使貧困人民也能通過自己的力量，跨過貧困的大山，對(duì)每個(gè)人因地制宜地實(shí)施幫扶措施，使得工作多樣化、復(fù)雜化。其次對(duì)于具有重大決定權(quán)的扶貧執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制，用以促進(jìn)執(zhí)法人員積極的履行職責(zé)。然而貧困具有難以預(yù)測(cè)的復(fù)雜性，存在大量的變數(shù) （如因病返貧等），都需要考慮是客觀情況還是工作人員的失職，這都對(duì)法律的編寫提出了難題。

4 我國(guó)精準(zhǔn)扶貧法律保障的建議

4.1 健全精準(zhǔn)扶貧的法治化機(jī)制

1）依法健全扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧注重于 “精準(zhǔn)”二字，而精準(zhǔn)識(shí)別幫扶對(duì)象是否是貧困群眾則更是重中之重，連幫扶對(duì)象都不清楚，扶貧就是一紙空談。我國(guó)應(yīng)建立法定程序來精準(zhǔn)識(shí)別，通過建檔立卡這個(gè)最開始也是最重要的階段，來確定幫扶對(duì)象精準(zhǔn)無(wú)誤。目前我國(guó)是按照人均收入水平來作為判斷貧困的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但貧困具有撲朔迷離的復(fù)雜性，所以有學(xué)者認(rèn)為放棄單一的收入標(biāo)準(zhǔn)而采用多維標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別、建檔立卡貧困戶。但無(wú)論用何種方法，貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，而不是一成不變的。加強(qiáng)與各部門的信息交流、對(duì)比，完善信息管理制度，實(shí)時(shí)更新，建立一個(gè)符合國(guó)情的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和扶貧對(duì)象法定化的識(shí)別程序[4]。

2）依法健全精準(zhǔn)扶貧對(duì)象退出機(jī)制。當(dāng)扶貧工作完成，貧困群眾順利脫貧，就不能繼續(xù)帶著“貧困的帽子”繼續(xù)享受貧困人員的待遇。應(yīng)建立貧困戶脫貧認(rèn)定機(jī)制，對(duì)已脫貧的群眾，可以保持一段時(shí)間的觀望制度，如做到真正脫貧，則依法建立幫扶對(duì)象的合理退出機(jī)制，有利于減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)。

3）依法健全精準(zhǔn)扶貧資金運(yùn)作機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧切實(shí)關(guān)注千萬(wàn)家貧困群眾生活，資金是扶貧開發(fā)的關(guān)鍵要素，扶貧項(xiàng)目資金管理尤為重要。應(yīng)當(dāng)依法公開資金管理情況，使得扶貧資金透明化，群眾知道來龍去脈，并加以監(jiān)督，將干部的腐敗思想扼殺在搖籃中，做到有法可依，伸手必被抓。

4）依法健全精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目責(zé)任機(jī)制。扶貧項(xiàng)目的落實(shí)和操作，關(guān)系到扶貧工作的成敗，不能有一點(diǎn)馬虎。應(yīng)建立項(xiàng)目前、中、后全方面、全時(shí)空的監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮法律的約束性，將 “權(quán)利關(guān)進(jìn)籠子里”。制定嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)工作開展實(shí)施定期審計(jì)檢查，對(duì)工作實(shí)施狀況也要全方位、全時(shí)空的監(jiān)管。增加透明度，依法推進(jìn)決策公開、過程公開和結(jié)果公開，建立常態(tài)化公示機(jī)構(gòu)，保障所有人都清楚和監(jiān)督相關(guān)工作的渠道。通過明確告知義務(wù)和全面普法工作來推廣該項(xiàng)權(quán)利，使大家都能了解這項(xiàng)權(quán)利，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)工作的監(jiān)管力度。對(duì)于責(zé)任制度需要 “精準(zhǔn)考核”。而考核則需要從實(shí)際出發(fā)，大量的扶貧工作由于客觀原因?qū)е聼o(wú)法取得有效成果，這就要和怠于工作而低效的情況區(qū)分開來。取得重大進(jìn)展的給予獎(jiǎng)勵(lì)，不能一概將考核成績(jī)較差的工作人員進(jìn)行問責(zé)，應(yīng)當(dāng)做到賞罰分明。

4.2 強(qiáng)化健全精準(zhǔn)扶貧的司法保障

各級(jí)司法機(jī)關(guān)要堅(jiān)持依法辦理脫貧攻堅(jiān)發(fā)生的各類案件，對(duì)涉及精準(zhǔn)扶貧開發(fā)和扶貧對(duì)象的案件，應(yīng)及時(shí)合法的審判，確保權(quán)利人的合法權(quán)利在司法各個(gè)環(huán)節(jié)中得到有效保障。

4.3 加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧法律服務(wù)

我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的法律支援，完善律師、公證、司法鑒定、法律援助體系，擴(kuò)大法律援助覆蓋面，完善法律援助方式，提高法律援助效率，引進(jìn)一批優(yōu)秀的法律工作者深入扶貧工作的“腹地”，切實(shí)幫助貧困群眾。建立統(tǒng)一高效的司法援助制度，確保困難群眾在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，能快速得到有效的法律援助。

4.4 增強(qiáng)非官方機(jī)構(gòu)扶貧的引進(jìn)和監(jiān)管

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政府和慈善機(jī)構(gòu)合作能更好的幫助貧困群眾。在引進(jìn)非官方機(jī)構(gòu)的同時(shí)也必須立法對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控和管理，但畢竟和政府扶貧不同，立法時(shí)應(yīng)注意以下3點(diǎn)：一是減少政府對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的影響，增加其對(duì)政府的補(bǔ)充作用。二是立法規(guī)定其相關(guān)工作及資金的公開度，方便社會(huì)對(duì)其監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其的信任。三是完善慈善法，規(guī)范慈善機(jī)構(gòu)的行為，合法、合理地開展扶貧工作。

綜上所述，精準(zhǔn)扶貧只有在法律的保障之下，才能更規(guī)范，更合理，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。