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長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系的缺陷及完善

2020-01-09 06:20:26肖建華梅純清
關(guān)鍵詞:省際長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶

肖建華,梅純清

(1.中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410004; 2.湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

中華人民共和國成立伊始,針對(duì)淮河流域的水患問題,毛澤東就果斷作出決策要根治淮河,并請(qǐng)周恩來掛帥組織專家抓長(zhǎng)江、黃河、海河等大江大河的治本工作。長(zhǎng)期以來,受生產(chǎn)力水平和社會(huì)制度的制約,再加上人為破壞,省際流域水污染治理局面始終沒有根本改觀。自2007年以來,長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境承載能力已接近上限。2016年9月,國務(wù)院印發(fā)了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》,首次將改善長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境放到第一位的規(guī)劃設(shè)計(jì),是一次以長(zhǎng)江為發(fā)力點(diǎn)推動(dòng)中國生態(tài)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略抉擇。2018年4月,習(xí)近平在武漢主持召開深入推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)提出,關(guān)鍵是要處理好綠水青山和金山銀山的關(guān)系,完整準(zhǔn)確落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治[1]?,F(xiàn)行長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水污染治理相關(guān)的法律規(guī)范并不少,但是涉及到省際污染協(xié)同治理的法律規(guī)范卻只是零散的分布在不同層級(jí)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件中,并沒有形成一個(gè)完全系統(tǒng)化的法律體系,難以為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理提供良好的法治基礎(chǔ)和基本的法律支撐,為此亟需完善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系現(xiàn)狀

在跨界污染治理中的政府合作領(lǐng)域,同時(shí)存在硬法和軟法兩種法規(guī)范。就國內(nèi)法而言,硬法是指由國家制定或認(rèn)可的,并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的規(guī)范之總和。由權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)制定的所有法律、法規(guī)以及規(guī)章都屬于典型的硬法。軟法是指原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則[2]。

(一)硬法領(lǐng)域的探索

當(dāng)前,長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理硬法由《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》以及《水法》等法律、法規(guī)以及相關(guān)的地方性法規(guī)和部委規(guī)章等硬法規(guī)范組成。為積極探索契合“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”區(qū)域發(fā)展大局的司法聯(lián)動(dòng)格局,2016年最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》。2018年司法部出臺(tái)《關(guān)于全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法鑒定協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見》。為了建立長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境治理的硬約束機(jī)制,2018年《長(zhǎng)江保護(hù)法》列入了一類立法計(jì)劃。2019年12月23日,《中華人民共和國長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》正式提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。

(二)軟法領(lǐng)域的探索

在跨界污染治理中的政府合作領(lǐng)域,軟法規(guī)范主要包括區(qū)域性行政規(guī)劃、區(qū)域性行政協(xié)議以及區(qū)域組織內(nèi)部文件三種表現(xiàn)形式[3]。省際環(huán)境污染協(xié)同治理以省際地方政府的橫向協(xié)作為主要形式,主要表現(xiàn)為省際政府以“行政協(xié)議”為紐帶的區(qū)域發(fā)展論壇、區(qū)域聯(lián)席會(huì)議等制度形式。長(zhǎng)江沿線各省市積極推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實(shí)施,長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶整體及上中下游均建立了常態(tài)的對(duì)話溝通平臺(tái),如長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)江上游地區(qū)省際協(xié)商合作聯(lián)席會(huì)、長(zhǎng)江中游城市群省會(huì)城市會(huì)商會(huì)與長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì),并發(fā)表了加快綠色發(fā)展與加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)合作的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》《武漢共識(shí)》《長(zhǎng)沙宣言》《合肥綱要》《南昌行動(dòng)》《淮南宣言》等集體倡議。

利益問題是區(qū)域合作的核心與關(guān)鍵[4]。通過利益補(bǔ)償機(jī)制可以平衡主體間利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平,提高多元主體治理的積極性。利益補(bǔ)償在環(huán)境治理中直接體現(xiàn)為生態(tài)(保護(hù))補(bǔ)償。2016年,《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》系列頂層設(shè)計(jì)文件頒布后,多省市先后通過制定實(shí)施辦法或方案進(jìn)行了流域生態(tài)補(bǔ)償探索。2018年2月,財(cái)政部印發(fā)和實(shí)施了《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》,要求長(zhǎng)江流域相關(guān)省份和市縣積極推動(dòng)流域保護(hù)的共商共建,中央財(cái)政將視機(jī)制建立的進(jìn)度給予梯級(jí)獎(jiǎng)勵(lì),將極大地調(diào)動(dòng)地方政府簽訂補(bǔ)償協(xié)議的積極性。安徽和浙江兩省2012年在新安江流域?qū)嵤┤珖讉€(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn),2018年已取得較好效果。2018年2月,云南、貴州、四川三省正式簽署赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系的缺陷

現(xiàn)行長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水污染治理相關(guān)的硬法規(guī)范并不少,但法律規(guī)范原則性強(qiáng)、可操作性差;流域?qū)用鎸iT立法未落地;政府間合作法和水資源補(bǔ)償法律缺失。軟法層面“省際協(xié)議”的法律效力不足,在具體操作中面臨協(xié)議內(nèi)容空洞、責(zé)任條款缺失、注重條條框框、效力不明確、缺乏具體執(zhí)行手段和實(shí)施機(jī)制等問題,從而導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作虛多實(shí)少。

(一)現(xiàn)行法律規(guī)范原則性強(qiáng),可操作性差

目前,長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理相關(guān)的法律法規(guī)過于原則和抽象,可操作性太弱,導(dǎo)致地方性法規(guī)難以制定與之相配套的法律規(guī)定。使得長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系過于分散,缺乏體系性和銜接性。

《憲法》僅僅對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶污染治理做出了原則性的規(guī)定,確立了長(zhǎng)江流域水污染治理的國家責(zé)任?!董h(huán)境保護(hù)法》在修訂時(shí)增加了跨行政區(qū)域污染的協(xié)同治理。重點(diǎn)是實(shí)行規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和防治措施的四個(gè)“統(tǒng)一”,但也仍是原則性的規(guī)制,并未做出詳細(xì)規(guī)定,可操作性不強(qiáng)?!端廴痉乐畏ā芬?guī)定了“統(tǒng)一規(guī)劃水污染防治,以整個(gè)流域或各區(qū)域?yàn)閱挝弧?。但是這個(gè)“或”字使該規(guī)定過于籠統(tǒng)模糊,既按照流域又按照區(qū)域規(guī)劃,也沒有說明兩者之間的優(yōu)先順序,如果在實(shí)踐中,長(zhǎng)江流域的流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃發(fā)生沖突,也沒有可參照的法律依據(jù)。關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染糾紛的解決,《水法》和《水污染防治法》都規(guī)定了省級(jí)污染糾紛的調(diào)解機(jī)關(guān)是上級(jí)政府,但是上升到雙方協(xié)商是否為申請(qǐng)上級(jí)政府調(diào)解的前置程序的具體規(guī)定時(shí)有所沖突。除此之外,《水法》和《水污染防治法》也沒有說明糾紛解決的具體程序,在配套的法律法規(guī)中也沒有明確規(guī)定。由此可見,我國現(xiàn)行法律對(duì)省際污染的治理已經(jīng)有了“協(xié)同治理”的立法思想,主要展現(xiàn)在跨界水污染糾紛的調(diào)解和協(xié)商上,但相關(guān)的法規(guī)的協(xié)同模式還是停留在淺層次上,不足以應(yīng)對(duì)長(zhǎng)江流域水污染協(xié)同治理的復(fù)雜程度以及保障省際污染協(xié)同治理在長(zhǎng)江流域的開展。

(二)流域?qū)用鎸iT立法未落地

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶橫跨11 個(gè)省市,11 個(gè)省市地方人大常委會(huì)對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水污染的現(xiàn)狀有針對(duì)性的制定了一批地方性法規(guī),如江蘇省人大常委會(huì)制定的《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》、浙江省人大常委會(huì)制定的《浙江省水污染防治條例》、重慶市人大常委會(huì)制定的《重慶市長(zhǎng)江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》以及湖南省人大常委會(huì)制定的《湖南省湘江保護(hù)條例》等,但是這些地方性法規(guī)絕大多數(shù)只專注于本省自己的水污染治理問題,而沒有和上下游之間的其他省份的地方性法規(guī)做好銜接。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染治理涉及到生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、住房建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、發(fā)展改革委等部委。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染治理是一種多部門共治的模式,針對(duì)長(zhǎng)江流域的污染問題,每個(gè)部門都針對(duì)其主管的污染問題出臺(tái)了相關(guān)部委規(guī)章,如出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)面源污染治理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》《長(zhǎng)江水利委員會(huì)入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等規(guī)章。由于部委規(guī)章是各部門根據(jù)自己治理污染的目標(biāo)提出制度設(shè)計(jì)方案,本位主義使得部委規(guī)章的部門立法色彩濃厚,這種立法模式加劇了部門之間的沖突性。

僅僅憑借長(zhǎng)江流域各地方政府單獨(dú)立法或者協(xié)作立法,難以將長(zhǎng)江流域省際污染的治理在宏觀上上升到一個(gè)更高效力的總攬全局的協(xié)同性的立法高度,通過中央立法才能有效的解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染分散治理問題。為解決“九龍治水”頑疾,2019年12月《中華人民共和國長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》正式提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。草案強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制職責(zé)的制度設(shè)計(jì),但協(xié)調(diào)機(jī)制要落地仍需細(xì)化。

(三)《政府間合作法》的缺失

長(zhǎng)江流域環(huán)境作為一種公共物品,無法依靠市場(chǎng)進(jìn)行自我調(diào)節(jié),也無法由私人供給,必須由政府進(jìn)行整體調(diào)控。但是由于長(zhǎng)江流域有其整體性,卻因?yàn)樾姓^(qū)域的劃分被割裂開,各省、市地方政府負(fù)責(zé)對(duì)自己轄區(qū)范圍內(nèi)的污染進(jìn)行治理,而流域上中下游的整體性,不可避免地導(dǎo)致各省、市政府在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境污染治理中“搭便車”,從而導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的“公地悲劇”。鑒于此,長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理要求各省、市政府必須合作。省際污染的協(xié)同治理需要國家層面立法對(duì)政府合作予以規(guī)制,但現(xiàn)行《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《立法法》等憲法性法律對(duì)地方政府組織間合作以及跨界污染合作治理未做明確規(guī)定。從嚴(yán)格意義上講,我國地方政府之間的合作在根本法層面遭遇無法可依的尷尬?,F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》也只是對(duì)縱向的環(huán)境治理主體做出了規(guī)定,對(duì)地方各級(jí)政府間如何展開環(huán)境合作并沒有提出有建設(shè)性的規(guī)定。

(四)水資源生態(tài)補(bǔ)償法律缺位

省際污染協(xié)同治理中的政府合作實(shí)際上是一種區(qū)域整體利益提升的行為選擇,受益方向受害方進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,來平衡省份之間利益,是維系各省、市政府間協(xié)同治理的重要保障。流域生態(tài)補(bǔ)償包含省內(nèi)補(bǔ)償和跨省補(bǔ)償。目前,我國已有20 多個(gè)省份已率先實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。跨省流域生態(tài)補(bǔ)償形成了兩種模式:一種是新安江流域補(bǔ)償模式,即在中央政府的居中協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌下,上下游省級(jí)政府達(dá)成合意簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議;一種是渭河流域補(bǔ)償模式,即上下游省級(jí)政府自發(fā)簽訂流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。但由于我國在國家層面缺乏對(duì)流域開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐暾贫瓤蚣埽粌H流域上下游之間的補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以做到合理定量,而且環(huán)境責(zé)任如何劃分、水體超標(biāo)造成的損害如何賠償、上下游之間如何協(xié)商以及建立怎樣的約束和協(xié)調(diào)機(jī)制等都缺乏有效的法律和政策支持[5],使得“流域生態(tài)補(bǔ)償常常陷入‘只說不做’‘知易行難’的困局,特別是跨省、市的生態(tài)補(bǔ)償難以落實(shí),目前全靠地方自覺”[6]?!爱?dāng)前,由于缺乏國家層面協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵(lì)的跨省補(bǔ)償辦法,一些地方對(duì)長(zhǎng)江流域治污積極性不高,甚至不愿參加聯(lián)席會(huì)議,跨省治理水污染的責(zé)任落實(shí)、加大保護(hù)力度、避免落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等意向多停留在口頭上、紙面上”[7]。

(五)軟法法律效力不足

省際協(xié)調(diào)是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵和難點(diǎn)。為推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展,2014年成立了推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,組長(zhǎng)由中央政治局常委兼任,統(tǒng)籌長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。長(zhǎng)江沿線各省市自2015年起分別成立推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,其組長(zhǎng)均為省委常委或直轄市市委常委。推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組不是一個(gè)正式的政府職能部門,類似于一個(gè)臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),盡管領(lǐng)導(dǎo)小組有著高效的組織動(dòng)員能力,但綜合治理能力有限[8]。雖然我國初步形成了跨界生態(tài)區(qū)域管理體系,但在這種跨界生態(tài)區(qū)域管理體系中,地方政府或地方政府相關(guān)職能部門的合作多是在政府協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議或共識(shí),從而對(duì)各個(gè)行政區(qū)進(jìn)行約束[9]。這些協(xié)議或共識(shí)是一種承諾,協(xié)議各方彼此的信任程度是非常重要的。橫向省際信任可以降低達(dá)成協(xié)議和執(zhí)行協(xié)議的成本、降低合作中的不確定性并避免省際沖突。在地方政府合作法缺失、省級(jí)政府之間不存在行政隸屬關(guān)系、省際行政協(xié)議缺乏約束力的情況下,省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議面臨伊琳諾·奧斯特羅姆所說的“公共池塘”資源使用中的可信承諾難題。無論是長(zhǎng)三角、泛珠三角還是京津冀等區(qū)域合作地區(qū),行政協(xié)議的締約機(jī)關(guān)消極不履行甚至公然違約的現(xiàn)象屢見不鮮。可見,欠缺區(qū)域性制度安排和法律規(guī)定,僅靠地方政府間協(xié)調(diào)解決的辦法難以奏效,地方間相互推諉扯皮和爭(zhēng)議不斷[10]。

目前我國長(zhǎng)江流域管理缺少足夠的法律依據(jù),長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際環(huán)境污染協(xié)同治理主要是通過省級(jí)政府間協(xié)議機(jī)制開展。長(zhǎng)江流域沿岸的部分省市目前已簽署一些有關(guān)于政府間合作的“省際協(xié)議”,但是由于法律制度的缺位,導(dǎo)致這些“省際協(xié)議”的法律效力太低,從結(jié)構(gòu)邏輯而言,法律規(guī)則性較弱,權(quán)利義務(wù)約束力也不明晰[11]。“省際協(xié)議”屬于一種松散型契約,沒有形成具體的法治框架和穩(wěn)定的推進(jìn)機(jī)制,在具體操作中面臨協(xié)議內(nèi)容空洞、責(zé)任條款缺失、注重條條框框、效力不明確、缺乏具體執(zhí)行手段和實(shí)施機(jī)制等問題,從而導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作虛多實(shí)少[12]。

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系的完善

法律是一套從組織到行為、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從局部到整體用以降低交易成本、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的制度系統(tǒng)[13]。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的硬法、軟法層面均具有不完善之處。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的有效推進(jìn),亟需完善的法律體系以支撐。

(一)協(xié)調(diào)現(xiàn)有的相關(guān)法律

目前,我國長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系還較為混亂,相關(guān)法律還尚未將水污染協(xié)同治理理論在立法中確認(rèn)。針對(duì)這一問題,應(yīng)當(dāng)在《憲法》層面對(duì)省際污染協(xié)同治理模式予以確認(rèn),確立以長(zhǎng)江流域整體為單元的省際污染協(xié)同治理模式。應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》層面圍繞污染協(xié)同治理理論建立以流域?yàn)閱卧奈廴緟f(xié)同治理的基本制度框架[14]。針對(duì)《水污染防治法》對(duì)于流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的概念不清,應(yīng)當(dāng)在《水污染防治法》中確立流域國土空間規(guī)劃,避免長(zhǎng)江流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃發(fā)生沖突,同時(shí)應(yīng)當(dāng)貫徹協(xié)同治理理論,設(shè)置流域水污染協(xié)同治理機(jī)構(gòu),協(xié)同多方主體參與流域省際污染的治理。同時(shí),《水法》與《水污染防治法》應(yīng)當(dāng)將省際污染糾紛解決中相關(guān)規(guī)定加以明確。對(duì)于省際水污染糾紛,可以即刻解決的由雙方政府協(xié)商解決,不能即刻解決的,報(bào)共同上一級(jí)政府來協(xié)商解決。如果省際污染糾紛較大,可以與政府的應(yīng)急管理體系相聯(lián)動(dòng),只要發(fā)生就立刻同時(shí)報(bào)水污染治理的主管部門和應(yīng)急管理部門以及上級(jí)政府部門,及時(shí)快速解決污染問題。

(二)促進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》盡快頒布實(shí)施

針對(duì)之前長(zhǎng)江流域污染防治流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃概念不清的問題,《長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》首次提請(qǐng)審議,將建立起長(zhǎng)江流域國土空間規(guī)劃制度。按照流域整體性保護(hù)原則,以長(zhǎng)江流經(jīng)的省級(jí)行政區(qū)域范圍為基礎(chǔ),將法律適用的地域范圍確定為長(zhǎng)江全流域相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域[15]。草案對(duì)各方職責(zé)邊界進(jìn)行了明確劃定,理順中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系,建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)江流域管理體制。通過系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì),加強(qiáng)山水林田湖草系統(tǒng)治理,建立起全流域水岸協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌、社會(huì)共治的綜合協(xié)調(diào)管理體系[16]。

未來長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶將會(huì)以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ),發(fā)揮起對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。長(zhǎng)江流域國土空間規(guī)劃本身突破了行政區(qū)劃所形成的壁壘,從國家戰(zhàn)略的層面對(duì)長(zhǎng)江流域的國土空間制定了總綱性的規(guī)劃,以法治劃定生態(tài)空間的布局,協(xié)調(diào)長(zhǎng)江流域的國土空間的有效利用和保護(hù)。除此之外,《長(zhǎng)江保護(hù)法》草案還擬由國務(wù)院建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)籌上下游左右岸協(xié)同治理,并規(guī)定了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,建立了長(zhǎng)江流域信息共享系統(tǒng),并且鼓勵(lì)公眾參與流域治理,都是有助于整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的措施和規(guī)定。鑒于此,當(dāng)前要促進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》盡快頒布實(shí)施,同時(shí)做好過渡時(shí)期的法律法規(guī)銜接,制定或是修改相應(yīng)的法律法規(guī),同時(shí)完善適應(yīng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》要求的配套政策,構(gòu)建完善的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系。

(三)制定《政府間合作法》

目前,我國《憲法》及相關(guān)法律只是規(guī)定了中央和地方關(guān)系,各級(jí)地方政府職權(quán)等內(nèi)容,沒有對(duì)地方政府之間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)合作、跨區(qū)域事務(wù)的處理等問題作出相關(guān)規(guī)定。當(dāng)前國內(nèi)還沒有《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》,導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省、市地方政府之間協(xié)同治理缺乏法律依據(jù)。通過制定《政府間合作法》來規(guī)范橫向地方政府間合作行為,可以有效地促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染的協(xié)同治理,提高長(zhǎng)江流域水污染治理的效果,完善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理法律體系,真正實(shí)現(xiàn)依法治污。因此,制定《政府間合作法》至關(guān)重要。

首先,應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一立法的形式對(duì)地方政府的合作權(quán)限進(jìn)行規(guī)定,建議由《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《立法法》等法律法規(guī)對(duì)地方政府合作的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定,保證地方政府合作權(quán)限的合法性[17]。與此同時(shí)也要在《環(huán)境保護(hù)法》中完善相關(guān)合作的具體內(nèi)容以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域間的污染治理。

其次,在法律的具體制定中,需要對(duì)省際污染協(xié)同治理中各行政主體的權(quán)責(zé)、職能和地位作出明確規(guī)定;明確政府合作的形式是政府合作框架協(xié)議,并且對(duì)之前立法中缺失的協(xié)議各項(xiàng)內(nèi)容、形式、程序和救濟(jì)機(jī)制等進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定;通過立法明確政府間合作機(jī)制的構(gòu)建,包括信息共享機(jī)制、糾紛解決機(jī)制以及責(zé)任追究與獎(jiǎng)懲機(jī)制等。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染協(xié)同治理的過程,政府合作是各省地方政府面對(duì)省際污染問題所采取的一種互動(dòng),而這種互動(dòng)能否持續(xù)進(jìn)行是需要依靠法律作為制度性的合作規(guī)則來規(guī)范各地方政府的。在實(shí)踐中,政府合作的責(zé)任追究與獎(jiǎng)懲機(jī)制尤為重要,要嚴(yán)厲懲罰省際惡性競(jìng)爭(zhēng)的和違約的行政成員,獎(jiǎng)勵(lì)其它地方政府合法有益的行為,賞罰分明以激勵(lì)地方政府更好的進(jìn)行政府合作[3]。

2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)并引發(fā)供水危機(jī)后,無錫市于當(dāng)年8月開始了流域治理機(jī)制上的創(chuàng)新嘗試,即推行流域管理河長(zhǎng)制。2017年全面推行河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制,考核問責(zé)機(jī)制的實(shí)施是河長(zhǎng)制制度運(yùn)行過程中不可或缺的一部分,需從制度上完善考評(píng)機(jī)制,讓“河長(zhǎng)”的問責(zé)落到實(shí)處[18]?!昂娱L(zhǎng)制這種目前暫時(shí)有效的混合型權(quán)威依托的等級(jí)制模式很有可能越來越力不從心,這種在外力強(qiáng)制下的協(xié)調(diào)有可能面臨缺乏持久的動(dòng)力機(jī)制而流于形式的危[19]。公眾參與在“河長(zhǎng)制”治理模式中體現(xiàn)了一種自下而上與自上而下的有機(jī)結(jié)合,可以從根本上解決“河長(zhǎng)制”這種協(xié)調(diào)體制存在的行政弊端[20]。

(四)制定《水資源生態(tài)補(bǔ)償法》

我國現(xiàn)階段的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染治理所存在的種種不足,大部分還是由于水資源生態(tài)補(bǔ)償制度的立法缺失。目前《水資源生態(tài)補(bǔ)償條例》的制定進(jìn)程正在加快,但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看還是需要通過《水資源生態(tài)補(bǔ)償法》的制定來統(tǒng)領(lǐng)不同的法律規(guī)范中關(guān)于水資源補(bǔ)償?shù)囊?guī)范。

首先是水資源生態(tài)補(bǔ)償適用范圍及實(shí)踐領(lǐng)域的拓寬。要通過《水資源生態(tài)補(bǔ)償法》的制定,將長(zhǎng)江流域省際污染治理中的水資源補(bǔ)償作為我國的生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋椭?。與此同時(shí)要將水資源生態(tài)補(bǔ)償在我國相關(guān)的單行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中作出細(xì)化的規(guī)定,從而將水資源補(bǔ)償?shù)倪m用范圍拓寬至長(zhǎng)江流域省際污染治理的關(guān)鍵領(lǐng)域,通過具有引領(lǐng)作用的國家立法,使各省政府在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際污染治理中的水資源補(bǔ)償實(shí)施上獲得依據(jù),以推進(jìn)水資源補(bǔ)償在省際污染治理中的實(shí)踐領(lǐng)域。

其次是水資源補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理構(gòu)建,水資源補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是指補(bǔ)償是可以使用為參照的條件,在長(zhǎng)江流域省際污染治理中水資源補(bǔ)償而言,可以從以下幾個(gè)方面設(shè)定水資源補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。一是為了保護(hù)長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境所放棄的預(yù)想中可能產(chǎn)生的利益,二是為了治理長(zhǎng)江流域環(huán)境污染和保護(hù)長(zhǎng)江流域別的生態(tài)環(huán)境所發(fā)生的直接投入的成本。三是長(zhǎng)江流域的環(huán)境污染所造成損失。四是保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的 價(jià)值。

最后是水資源補(bǔ)償方式的充實(shí)和豐富。水資源補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)是單一的形式,而是應(yīng)當(dāng)建立起政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的多種方式,一是要提高各省政府對(duì)長(zhǎng)江流域水資源補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí),促進(jìn)省際協(xié)商合作,實(shí)現(xiàn)橫向水資源補(bǔ)償運(yùn)用的加強(qiáng)。二是通過借助引入市場(chǎng)機(jī)制,設(shè)立長(zhǎng)江流域水資源補(bǔ)償基金向社會(huì)發(fā)行長(zhǎng)江水資源補(bǔ)償債券等。三是水資源補(bǔ)償方式由單一式向多元化的遞進(jìn),傳統(tǒng)的水資源補(bǔ)償方式通常都是補(bǔ)償金支付,現(xiàn)在可以通過其他的方式來進(jìn)行長(zhǎng)江流域水資源補(bǔ)償,如受益地區(qū)向受損地區(qū)提供就業(yè)機(jī)會(huì)或者各省政府共建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境污染治理項(xiàng)目等。通過水資源補(bǔ)償?shù)姆绞竭_(dá)成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省政府協(xié)同治理省際污染的目標(biāo)。

(五)提升軟法的法律效力

區(qū)域合作協(xié)議是軟法治理的主要表現(xiàn)形式。為保障區(qū)域合作協(xié)議內(nèi)容的有效實(shí)現(xiàn),增強(qiáng)軟法治理的效力,需要建立政府內(nèi)在的誠信自覺制度、建立健全區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議條款規(guī)范制度、完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行糾紛解決制度和完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行監(jiān)督約束機(jī)制。

為增強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控治理中所形成的規(guī)則、共識(shí)、約定、協(xié)議等軟法的效力,使軟法具有可置信,亟需進(jìn)一步規(guī)范省際污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議的文本內(nèi)容,建立健全省際污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議條款規(guī)范制度。為健全省際政府內(nèi)在的誠信自覺制度,需對(duì)公務(wù)人員加強(qiáng)以道德為支撐的誠信施政理念教育,加強(qiáng)對(duì)政府失信行為的懲罰和追究。當(dāng)前可利用出臺(tái)行政程序法等歷史機(jī)遇,推進(jìn)誠信原則在行政法中的貫徹和適用,將誠信與法治有機(jī)結(jié)合。

完善省際污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行糾紛解決制度,可以借鑒京津冀的做法,在國務(wù)院下面成立“區(qū)域管理協(xié)調(diào)委員會(huì)”,其成員由相關(guān)部委成員組成,并設(shè)立專家組,其經(jīng)費(fèi)由國家直接撥款。一方面監(jiān)督區(qū)域合作事務(wù),另一方面負(fù)責(zé)受理有關(guān)地方政府對(duì)府際利益沖突的申訴,并對(duì)區(qū)域沖突進(jìn)行調(diào)查和協(xié)調(diào)。同時(shí)可以賦予中央政府司法機(jī)構(gòu)(如最高人民法院)調(diào)解地方之間協(xié)議爭(zhēng)端的獨(dú)立的司法權(quán)以及必要時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)議的 權(quán)力。

完善省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行監(jiān)督約束機(jī)制,首先應(yīng)加強(qiáng)信息公開,引導(dǎo)公眾和社會(huì)組織參與。如何推進(jìn)公眾參與,提高公眾參與績(jī)效成為目前環(huán)境治理的熱議話題[21]。大量省際污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議屬于省級(jí)地方重大行政決策、與公民切身利益息息相關(guān),根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定,應(yīng)該令社會(huì)公眾知曉并參與其中。公眾及相關(guān)社會(huì)組織作為公共服務(wù)的對(duì)象積極參與到省際污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議的制定與履行中,有利于增強(qiáng)政府承諾的合法性并支持、協(xié)助政府承諾行為的順利實(shí)施。其次應(yīng)發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用,應(yīng)賦予全國人大及其常委會(huì)審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議的權(quán)力。全國人大及其常委會(huì)可以依法通過聽取協(xié)議履行情況的工作報(bào)告、可以通過執(zhí)法檢查監(jiān)督省際合作協(xié)議履行的信息公開的形式對(duì)省際污染合作協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。

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