白佳玉

(中國海洋大學 法學院，山東 青島 266100)

隨著周邊國家經濟的發(fā)展，南海環(huán)境問題日益嚴峻，這引起周邊國家乃至全球的關注。在南海爭端下，海域環(huán)境治理面臨重要挑戰(zhàn)，如何促進周邊國家在南海環(huán)境方面的合作治理成為目前的一大難題。近年來，北極理事會的良性發(fā)展為南海環(huán)境治理合作機制的構建提供了新的思路和方向。

一、南海環(huán)境治理合作機制建立的必要性

南海作為一個極具生物多樣性意義的海域，以其豐富的生物及油氣資源、便利的航道推動著周邊國家乃至世界的發(fā)展進程。與此同時，繁忙的海上貿易、大規(guī)模的油氣開采等給南海周邊國家?guī)斫洕v飛的同時，也使得這片海域承受著巨大的環(huán)境壓力。海岸侵蝕、固體廢棄物污染、污水排放、工業(yè)垃圾、過度捕撈、珊瑚礁及紅樹林的破壞等一系列環(huán)境問題已嚴重威脅南海生態(tài)壞境。[1]南海環(huán)境狀況不容樂觀，亟需治理。

海洋環(huán)境和生態(tài)安全作為一種公共產品，具有突出的外部性和非競爭性。[2](P221)環(huán)境污染很可能造成跨境污染損害，給他國生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展帶來影響。南海屬于半閉海，自凈能力相對較差。南海海域航線密集，沿岸分布有眾多港口，所屬國家經濟多不發(fā)達，且政治利益多樣化。一旦發(fā)生大型污染事故，其危害將波及各沿岸國家，非某個沿岸國家單獨響應即可解決。而且，單純依靠各國自覺治理環(huán)境問題，可能出現搭便車的情況，陷入“集體行動的困境”。此外，根據1982年《聯合國海洋法公約》，半閉海沿岸各國有進行區(qū)域合作的義務。(1)根據1982年《公約》第123條：閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權利和義務時,應互相合作。為此目的,這些國家應盡力直接或通過適當區(qū)域組織：(a)協(xié)調海洋生物資源的管理、養(yǎng)護、勘探和開發(fā)；(b)協(xié)調行使和履行其在保護和保全海洋環(huán)境方面的權利和義務；(c)協(xié)調其科學研究政策,并在適當情形下在該地區(qū)進行聯合的科學研究方案；(d)在適當情形下,邀請其他有關國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。在南海建立其專屬的環(huán)境保護治理合作機制是履行合作保護義務的負責之舉。由此可見，南海環(huán)境治理需合作治之。

然而，利益主體的多元化與地緣政治的復雜性，如南海長期存在的主權與主權權利之爭使得南海環(huán)境治理進程緩慢，域外國家的介入又使得環(huán)境治理阻礙重重。目前尚未形成專門針對南海環(huán)境和生態(tài)保護的治理合作機制。

南海海域關于海洋環(huán)境治理的合作項目，主要是經聯合國海洋環(huán)境保護規(guī)劃署(UNEP)和全球環(huán)境基金(GEF)組織主導，包括聯合國環(huán)境規(guī)劃署東亞海地區(qū)海洋計劃、環(huán)境規(guī)劃署和“全球環(huán)境基金”聯合資助的南海項目等，雖在一定程度上緩解了該海域的環(huán)境問題，但效果有限。根據南海周邊國家在2012年《生物多樣性公約》第七次締約大會上的承諾，南海10%的海域迫切需要進行強力保護，[3]事實上得到有效保護的海域僅占3.1%。究其原因，這些合作治理項目的系統(tǒng)性和針對性較差，無法對南海進行全面系統(tǒng)和長期有效的治理。此外，這些項目資金主要來自于國際組織或其他參與國的捐贈，缺乏長期穩(wěn)定的資金來源。因此，聯合國環(huán)境規(guī)劃署無法替代周邊國家對各種污染源進行預防、減少和控制，對海上及陸地活動進行監(jiān)督，并應對溢油等事故。

南?，F有部分合作機構將環(huán)境作為其合作領域之一，但關注程度和治理效果相對較弱。如亞太經合組織(APEC)在經濟和技術委員會下設立海洋與漁業(yè)工作小組(Ocean and Fisheries Working Groups)(簡稱OFWG)，保護亞太地區(qū)的海洋環(huán)境與資源。但該組織主要以促進亞太地區(qū)經貿合作，組織內部并未形成應對和處理海洋環(huán)境污染問題的專門機制，缺乏對海洋環(huán)境的重視。東盟“10+3”中，東盟國家與中日韓共同就南海以及整個東亞的自然、土地和水資源進行合作保護，然而該合作尚處于對話與協(xié)商階段，通過簽訂軟法進行環(huán)境保護方面的合作，缺乏可操作性，且組織層面未形成決策、執(zhí)行機構等?，F階段，有效合作機制的缺乏已逐步限制了南海環(huán)境保護合作的深入開展。

縱觀南?，F有治理項目，之所以治理效果甚微，在于針對南海海域采取的環(huán)境措施的單邊化和局限性，且缺乏有效的執(zhí)行力和穩(wěn)定性。而合作機制在調整各國間關系、促進合作和協(xié)調不同國家間矛盾方面具有顯著優(yōu)勢。合作機制為有機體內部的有序構成和為保障該狀態(tài)穩(wěn)定運行而進行的相關制度安排，包括規(guī)則、原則和決策程序等。機制為其制度化結構和實際的動態(tài)運作相結合。[4]這一機制具有兩大重要特征，即權威性與關聯性。權威性是指合作機制包括經機制中國家行為體認可并達成的相關規(guī)則或者行為準則，對參與體具有一定的規(guī)范和約束作用。而關聯性則是國家行為體在參與機制后，在相互依存的國際關系背景下，其國家基于國家利益的考慮，對國際合作機制具有依賴性。該特性使得國際合作機制擁有其重要功能。首先，合作機制建立在各國共同利益基礎之上，機制形成后具有獨立的生命力，為參與國提供更多的信息和幫助；其次，機制具有一定的規(guī)范功能，[5]合作機制一旦形成，其相應的規(guī)則和行為準則也與之建立，即形成相應的組織合法性標準，從而對組織和成員具有約束力。由于組織與國家對外部的關聯性與依賴性，需要求自身的行為符合合法性標準，遵守制度要求，以獲取外部社會的支持。這使得合作機制在有效整合參與方共同利益、協(xié)調各國矛盾與決策的制定執(zhí)行方面具有積極效果。構建南海環(huán)境治理合作機制，不但可以群策群力，共同應對南海環(huán)境問題，還可以促進周邊國家的有效溝通和決策，制定有效的環(huán)境治理措施，并推進環(huán)境治理工作的長期穩(wěn)定運行。

南海環(huán)境保護治理合作機構的運行有賴于法律制度的保障。生存在社會環(huán)境中的組織需要制度環(huán)境的約束和影響,用以管理組織的職能和權限，調整組織內各機構間、組織和成員國間以及機構與職員間的關系等，將組織的各項活動和日常工作維持在法律框架之下，保障組織得以與其建立的要求相符合，獲得其生存發(fā)展的必要資源，長期、穩(wěn)定地運行下去。[6]南海組織機構建立在維護該海域周邊國家的共同利益之上，關乎該海域周邊諸多國家，在組織機構運轉中必定會存在諸多不同的聲音。因此，南海需要建立法律秩序來保障機構運行與組織的運轉，使該組織能長效、公平地維護各成員國的共同利益。

目前，南海海域并沒有形成區(qū)域性國際條約，現已形成的軟法中，影響力較大的是2002年中國與東盟國家間簽訂的《南海各方行為宣言》?！赌虾８鞣叫袨樾浴返哪康氖羌訌娔虾Ｖ苓厙夷类徎バ诺幕锇殛P系，共同維護南海的和平與穩(wěn)定。軟法的制定表明了南海周邊國家愿意合作的政治意向，為將來南海周邊國家制定專門針對南海環(huán)境的軟法性文件做出準備，也為南海環(huán)境治理合作機制的建立奠定了制度基礎。但目前軟法規(guī)范內容較為原則化，環(huán)境保護僅是其中合作推動的領域之一，并無針對該海域環(huán)境治理與生態(tài)保護的專門性規(guī)范。[7]

二、南海環(huán)境治理合作機制缺失的原因

既然建立南海環(huán)境治理合作機制對于該海域生態(tài)環(huán)境保護和周邊國家的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，符合南海周邊國家的共同利益。那么南海周邊國家為何至今尚未進行環(huán)境治理合作機制的建設呢？

南海環(huán)境治理合作機制缺失之根本在于南海地區(qū)存在的環(huán)境“利益共同觀”被政治問題所捆綁。如果各國不將環(huán)境問題從南海復雜的爭端中剝離出來，共同關注南海環(huán)境，則該海域環(huán)境治理的合作機制將無法建立。在相互依存的國際環(huán)境中，各國都在追求各自的國家利益，主權國家創(chuàng)立國際組織的基本動力就是各國對特定的國家利益的追求。[8](P6)而無法均衡各國的利益是國家間合作無法達成的主要原因。只有尋求各國的共同利益，將各國的利益納入統(tǒng)一框架下進行均衡和協(xié)調，合作方有可能達成。

南海環(huán)境保護和治理關乎南海周邊各國可持續(xù)發(fā)展，南海環(huán)境治理的有效措施應當有效體現和維護南海周邊各國的共同利益。根據建構主義理論分析，國家利益是一種客觀利益，其與國家所持有的信念緊密相關，即國家的觀念決定了國家認同(即身份)，國家認同繼而決定了國家利益。[9]換言之，集體認同可以創(chuàng)造集體利益，從而使國際利益成為國家利益的一部分，最終促使各行為體采取合作的共同行動。就南海而言，周邊國家間一直存在著不同利益的紛爭，尤其涉及島礁主權聲索和海域資源的爭奪。長期存在的爭端和糾紛使得周邊國家在環(huán)境治理中難以跳脫出其原有的對各國利益的認知，即將環(huán)境問題從“高階政治”問題中剖離出來，致使無法建立南海環(huán)境治理的集體認同。這導致周邊各國在國際合作中尤為謹慎和被動，無法形成獨立的環(huán)境利益共同觀，進而導致南海環(huán)境治理合作機制遲遲未能建立。

綜上，目前南海環(huán)境治理存在的障礙主要是該海域環(huán)境治理合作機制缺失，以及應當構建怎樣的環(huán)境治理合作機制兩大問題。

面對南海如此復雜的形勢，如何建立一套高效的環(huán)境治理合作機制成為南海環(huán)境治理的難題。放眼寰球，北極環(huán)境治理模式或許可以為南海提供新的思路和方法。在同樣涉及沿海多個國家不同利益需求背景下，北極國家能夠立足于北極環(huán)境，建立保護北極環(huán)境和促進可持續(xù)發(fā)展的北極理事會，這值得我們加以研究借鑒。

需要注意的是，北極環(huán)境治理機制對南海環(huán)境治理合作機制的構建和運行具有參考價值，但在性質上存有一定差異。南海是典型的半閉海。[10]而北極地區(qū)以北冰洋為主，除了北冰洋沿岸國根據《聯合國海洋法公約》享有主權和主權權利的管轄海域，也存在公海和國際海底區(qū)域，可見北冰洋不屬于半閉海。(2)根據1982年《聯合國海洋法公約》的規(guī)定，“閉海和半閉海”是指兩個或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口連接到另一個?；蜓?，或全部或者部分由兩個或兩個以上的沿海國的領海和專屬經濟區(qū)構成的海灣、海盆或海域。南海為第三次海洋法會議上關于閉海或半閉海的談判中時常提及的典型海域之一。加之北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有全球性影響，如臭氧層破壞、全球氣候變化等，[11]使得北極環(huán)境問題突破北極區(qū)域限制而具有全球性。因此，在建立的合作機制的范圍上，南海更適宜建立區(qū)域性的合作機制。下文將具體剖析北極治理機制的構建與發(fā)展趨勢，進而歸納整理可為南海環(huán)境保護合作機制構建的經驗借鑒。

三、北極理事會視角下的北極治理機制

北極環(huán)境保護治理機制建設始于20世紀90年代初期?！侗睒O環(huán)境保護戰(zhàn)略》(Arctic Environment Protection Strategy,簡稱AEPS)的制定和北極理事會的建立是北極環(huán)境保護的里程碑。北極環(huán)境治理以北極理事會為合作平臺，將北極國家納入北極環(huán)境保護與治理中來，并通過《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》《渥太華宣言》等一系列軟法構成的法律秩序，為北極理事會的有效運行提供制度保障。

在成立的20年里，北極理事會在北極的環(huán)境治理和保護方面作出了諸多努力，并取得了一系列成果。自成立以來，北極理事會對這一具有獨特性的地區(qū)開展了大量具有里程碑意義的研究課題，包括氣候變化、環(huán)境污染、航運、動植物的生物多樣性、搜救與安全、旅游等。發(fā)布《北極國家環(huán)境報告》(States of the Arctic Environment Reports)、《北極生物多樣性評估》(Arctic Biodiversity Assessment)，[12]推動了北極八國在搜救、油污應急、合作科學研究方面制訂了三個具有法律約束力的協(xié)議。在北極和平與安全方面，北極理事會也逐漸展現出其特有的作用。

北極環(huán)境治理機制的建立與一系列的成果展現出其在北極環(huán)境治理中的生命力。那么在北極地區(qū)，北極八國是怎樣成功建立北極理事會呢？北極理事會又是如何能夠在應對北極一系列環(huán)境和氣候變化中穩(wěn)定運行并發(fā)展呢？下文論證中將逐一解答這些問題。

(一)北極理事會的構建

北極理事會被公認為是北極地區(qū)最重要的國際論壇。北極理事會系由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國等八個北極國家組成的政府間論壇，其宗旨是保護北極地區(qū)的環(huán)境，促進該地區(qū)在經濟、社會和人民福祉方面的持續(xù)發(fā)展。

1、地區(qū)環(huán)境共同利益的整合

北極理事會是北極國家整合與均衡不同的國家利益、維護其共同需求并對參與國進行協(xié)調與約束的合作機構。區(qū)域合作的成功和發(fā)展根植于功利主義的考量。即國際組織的作用之一在于其被國家單獨或集體地用來作為對外政策的工具，以增進各國國家政策的目標。歸根到底是國家利益的有益性，各國政府對特定的國家利益的追求是其建立合作組織機構的主要原因。合作得以達成，必然建立在參與國的共同利益之上，以及各國國家利益有效協(xié)調的基礎之上。[11]在北極地區(qū)，北極國家存在不同的利益紛爭。自冷戰(zhàn)以來，北極地區(qū)經歷了從軍事部署的敏感地區(qū)到跨國合作的歷史性轉變。北極理事會成立之前，北極國家主要基于領土與安全的考慮對北極地區(qū)進行控制。冷戰(zhàn)期間，主要以美蘇為代表的兩大軍事集團在北極形成對抗。這種對立阻礙了北極地區(qū)國際合作機制的建立。而另一方面，地緣政治的相關聯性使其對北極環(huán)境與居民生存與發(fā)展方面存在共同利益，構成了北極國家進行合作的共同基礎。

美蘇兩個超級大國在其中發(fā)揮了重要作用，其政治觀念的轉變是北極理事會得以建立的重要原因。20世紀下半葉，以美蘇為代表的兩大軍事集團開始的冷戰(zhàn)成為國際關系的主要特征，北極成為美蘇兩大軍事集團直接交鋒的前沿陣地。盡管北極地區(qū)在冷戰(zhàn)期間依舊存在生態(tài)領域的國際合作，如1973年旨在物種保護的《北極熊保護協(xié)定》以及北方庫克委員會等組織，但合作較為零星，且涉及對象有限，參與主體分散，北極形勢依舊緊張。緊張與對抗形勢下，北極國家間未形成環(huán)境方面的“合作利益觀”，成立北極理事會也就無從談起。

20世紀80年代，蘇聯提出共同安全觀念，主張加強北極國家間合作，特別是環(huán)境保護方面的國際合作。美國也表現出將北極之前的“冷戰(zhàn)”局面轉變?yōu)閰^(qū)域合作的意愿。在此背景下，北極的政治“冰封”逐漸消融。北極國家的整體意識不斷增強，開始關注北極環(huán)境與人類發(fā)展等問題，加快推進北極治理合作進程，1991年北極八國通過《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》(AEPS)，并成立了四個工作組，將防治持久性有機物、重金屬和石油、放射性物質等作為北極合作治理的優(yōu)先領域，保證了北極理事會的成立。1996年，北極八國在加拿大渥太華召開會議，通過了《關于成立北極理事會的聲明》，新設了可持續(xù)發(fā)展工作組，后又設立了消除北極污染行動計劃工作組，北極理事會正式成立。

2、《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》的奠基

北極理事會的成立建立在北極地區(qū)國際合作的基礎之上，具有法律制度的保障。其中包括20世紀初由英國、美國、俄羅斯和日本四國簽訂的，針對北極地區(qū)具體問題的《北太平洋海狗公約》、1973年關于保護北極熊的《北極熊保護協(xié)定》，為北極理事會的成立提供了早期的法律積淀。

AEPS則為北極理事會的成立提供了直接的軟法依據和國際合作框架的雛形，推動了北極國家的合作進程。1989年9月，芬蘭呼吁北極國家共同保護北極環(huán)境和啟動羅凡尼米進程，有力地促成了《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》的簽訂。該戰(zhàn)略由八個北極國家簽署，是具有一定法律效果而不產生法律約束力的“軟法”。與硬法相比，具有極大的靈活性和自主性，尤其在制定程序和表現形式方面。開放協(xié)調機制和利益共同化是軟法制定的基礎。[13]其制定和產生的過程更加高效靈活。在實施效果上，各參與方可根據自身對相關協(xié)約的理解在自愿的基礎上施行，且在出現違反軟法時不必受有拘束力的爭端解決機制約束。在北極環(huán)境治理中，基于北極地區(qū)地緣政治和利益糾紛的復雜性和多元性，達成統(tǒng)一的環(huán)境條約無疑困難重重，短期內無法實現。而軟法的靈活性與高效性則恰到好處地解決了北極國家的諸多顧慮，推動了北極環(huán)境治理的合作，保證了北極理事會的順利建立。

其次，AEPS確立了北極理事會基本的組成模式。此后，北極理事會包括成員國和永久參與方的基本參與者，使得北極理事會可以兼顧該地區(qū)各方利益。并且，AEPS采用的工作小組的形式為北極理事會的組織結構提供了初步架構。AEPS規(guī)定工作小組的方式進行環(huán)境治理，為北極理事會所采納，為北極理事會進行具有針對性的有效治理提供了良好模式。

(二)北極治理機制的可借鑒性分析

北極環(huán)境治理治理有賴于北極理事會的建立與有效運行。北極理事會為北極國家在環(huán)境治理和生態(tài)保護方面提供了合作與交流的平臺，而北極理事會得以長期、穩(wěn)定的運轉，離不開相關法律秩序提供的制度保障。

1、北極理事會的組織機構

北極理事會之所以能夠整合北極國家的共同利益，促進各國在環(huán)境治理方面的合作和協(xié)調，離不開其合理的內部組織機構的設計。其建立之初明確將治理范圍限制在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展領域，不涉及軍事或政治等敏感問題。通過不具有法律約束力的軟法來推動環(huán)境治理，規(guī)范成員國的參與行為，保障了北極理事會的有效運行。

(1)治理范圍

《關于成立北極理事會的聲明》第一條明確將北極理事會的設立目的限定在環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展方面。環(huán)境問題關乎北極國家共同的利益。北極國家間進行環(huán)境保護合作，事關各國的可持續(xù)發(fā)展，符合北極國家的共同利益，更易調動北極國家參與的主動性和積極性。環(huán)境合作的開展也有助于強化北極國家的整體意識，為在北極地區(qū)開展其他領域的合作奠定了基礎。同時，《關于成立北極理事會的聲明》第三條中，明確規(guī)定“北極理事會不應處理有關軍事安全的事務”，將軍事活動排除在北極理事會的處理范圍之外。這為北極理事會的成立減輕了阻力，也避免了北極理事會在日后的行動中因各國對軍事、主權等政治問題的態(tài)度而發(fā)生分歧和沖突。

(2)議事規(guī)則委員會

北極理事會的議事規(guī)則委員會成立于1998年，經規(guī)定，北極理事會中包括工作小組在內所有的決定均應基于共識。工作組委員會分為三個層次：部長級、高級北極官員和工作小組。[14]

各工作小組相互配合，已逐漸開始相互交叉合作，這有利于更加全面地進行北極環(huán)境的共同治理。除了六個工作小組，特別工作組也在北極理事會的框架下運行。不同于工作小組的長期實施，特別工作組是由部長級會議專門任命的，就某一具體工作進行專項處理的暫時性的計劃小組。其計劃主要是北極理事會就某些需要優(yōu)先治理的領域，成立暫時的行動小組，在限定的時間內被指定集中關注這些優(yōu)先領域，以期取得較為顯著的治理效果。當計劃產生預期的效果，該工作組即停止工作。目前正在推進的特別工作組包括北極海洋合作計劃，而已經完成不在運行的包括北極海洋油污防治特別工作組、搜救特別行動組等。[15]

特別工作組促進了各個工作小組與專家小組的溝通與交流，為北極理事會更好地進行北極環(huán)境的治理發(fā)揮了良好的推動作用。此外，特別工作組在推進北極地區(qū)優(yōu)先領域的治理中取得顯著效果，如在搜救行動計劃下，北極理事會首部具有法律效力的《北極搜救協(xié)定》于2011年通過，有力促進了北極理事會在安全領域的治理。而該協(xié)定的制定和實施又推動了北極海岸警衛(wèi)隊論壇的成立，完善了北極治理體系。

2、法律制度的保障

北極理事會并非建立在硬法基礎之上，主要通過軟法進行約束。[16]《關于成立北極理事會的聲明》等一系列軟法文件，構成了北極理事會的法律制度保障，調整該機構內部及其與成員國的關系。這些北極理事會的基礎文件，確立了北極理事會法律秩序的基本格局。

盡管在北極治理問題上，北極各國在治理的原則和理念上已經達成共識，但在具體條款的適用等實際操作層面仍存有分歧。在此背景下，不具有法律約束力的軟法較易于促成各國共識，在制定國際條約尚不成熟之時，利用軟法文件來指導各國的行為，解決北極環(huán)境治理難的問題。如提供對北極造成污染的各類污染物信息，并向各國提出行動建議的《北極國家環(huán)境報告》《北極海洋戰(zhàn)略規(guī)劃》《保護北極海洋環(huán)境免受陸源活動影響的區(qū)域行動計劃》等。這些文件雖然沒有法律約束力，但具有“硬法”無法實現的靈活性和包容性，進而推動北極環(huán)境保護合作的進程。

(三)北極治理機制的發(fā)展

近年來，全球氣候變化引發(fā)了一系列挑戰(zhàn)，面對越發(fā)嚴峻的環(huán)境現狀，北極理事會不斷推進其機制化和法治化建設，逐漸由一個政府間的高端論壇向具有政治決策性的組織機構轉變。[16]

1、北極理事會組織的不斷完善

常設秘書處的設立，對于提高北極理事會的透明度，增強北極理事會的協(xié)調能力以及加強內部措施的跟蹤監(jiān)測和促進實施方面起到了重要的促進作用。[17]這使得北極理事會的組織架構初步完善，在功能形態(tài)上已基本符合國際法對國際組織的一般規(guī)定。[18]北極理事會組織不斷完善，由政府間高級論壇逐漸向政治決策型機構轉變。

2、造法功能的加強

不可否認的是，建立在AEPS等軟法基礎上的北極理事會，雖然在構成合作和達成行動協(xié)議方面因更具有靈活性和包容性而在開始建立和運行初期具有極大的優(yōu)勢，但也同樣因為其沒有法律約束力，其執(zhí)行與遵守的不足也逐漸顯現。北極理事會主要建立軟法及其資助制度基礎上的“弱制度結構”，[19]作為北極地區(qū)的高級論壇，主要依靠各成員國的自覺遵守和配合，缺乏有效制約。隨著北極自然環(huán)境的不斷變化和國際社會對北極事務的關注度的不斷升溫，越來越多的國家要求參與到北極事務的管理中，這對北極理事會的協(xié)調運轉和管理規(guī)制功能提出了更高的要求，軟法治理不是長久之計，其造法功能的加強成為大勢所趨。

近年來，為加強對北極事務的處理和應對能力，北極理事會的造法功能不斷加強。2011年，在努克會議上通過的《北極搜救協(xié)定》是北極理事會第一個有拘束力的法律文件，突破了原有的軟法規(guī)制。[20]該協(xié)定雖然僅就各成員國承擔的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責任方面進行了界定，但開創(chuàng)了北極理事會為平臺制定“硬法”的先例，體現出北極國家應對北極局勢變化和國際形勢發(fā)展的積極態(tài)度。2013年在基律納會議上通過了《北極海洋油污預防與反應合作協(xié)定》(簡稱《北極油污反應協(xié)定》)，成為第二個由北極理事會制定的有法律約束力的國際條約。該條約以提高應對北極地區(qū)溢油事件能力，加強締約國在油污防備和海洋環(huán)境保護工作方面的合作為目的，主張締約國采取迅速有效的合作應對石油污染事故。以此成為北極理事會立法功能的第二次重大發(fā)展。而2017年《加強北極科研合作協(xié)議》的制定體現出北極理事會已經具有制定硬法的穩(wěn)定造法平臺功能，北極理事會推動北極國家合作向更深層次發(fā)展。

這些具有法律約束力的國際條約的制定，對北極理事會的成員的義務責任進行明確的界定和限制，有利于對北極事務及對參與北極事務的國家進行有效治理和約束，是北極國家積極應對北極局勢轉變和國際形勢變化的重要舉措。北極理事會治理模式由“軟法”向“軟法”與“硬法”相結合的模式發(fā)展。

3、治理領域的“外溢”

北極理事會成立后，明確其致力于推動環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，并不涉及安全合作等問題。[21]隨著北極理事會在環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展事務方面的推動，北極理事會在安全與航道領域的影響力逐漸提高，北極理事會治理范疇逐漸由生態(tài)環(huán)境向安全等領域外溢。硬法的制定體現出北極理事會的治理范圍由環(huán)境保護領域向航行安全、溢油應急與科學研究領域拓展。北極合作由環(huán)境領域向其他領域的拓展反應出該北極理事會治理領域的“外溢”，展現出合作機制的潛力，為南海爭端的解決提供了新思路。

四、南海環(huán)境治理機制的設計

通過上述分析，北極環(huán)境保護合作可以為如何建構南海環(huán)境機制以及治理機制的微觀結構尋求有效借鑒和經驗。與此同時，要注意區(qū)別南海與北極地區(qū)的差異性，基于南海實際狀況和獨有特點進行區(qū)域性機制構建。

(一)南海環(huán)境治理區(qū)域組織的構建

針對南海環(huán)境治理現狀，首要解決的是如何構建南海環(huán)境治理合作機制的問題。通過對北極理事會的建立過程的研究分析，整合南海海域相關國家的共同利益，建立相關的制度是目前該區(qū)域進行機制構建的重要問題。

1、國家觀念和環(huán)境利益的整合

既然南海周邊國家無法將環(huán)境問題與政治問題相分離是導致該海域環(huán)境治理機制缺失的主要原因，那么目前的主要任務就是促進該海域周邊國家環(huán)境共同利益觀的形成。權利、利益、認同是啟動區(qū)域間治理的共同基礎。平衡各行為體的權利，共享利益，強化認同是區(qū)域間治理得以存在和運行的條件。同時，集體認同可以創(chuàng)造集體利益，從而使國家利益嵌于國際利益之中，最終促使各行為體采取合作的共同行動。[22]在區(qū)域治理中，區(qū)域大國與區(qū)域政府間組織共同構成催生和推動該治理機制的主要核心力量，即“領導者”。[23]所謂的區(qū)域大國，是指其綜合實力在區(qū)域內相對于其他國家具有較大優(yōu)勢的國家，具有地理和政治層面的雙重屬性。在南海地區(qū)，中國作為在綜合實力上具有較大優(yōu)勢的國家，在促進南海周邊國家集團認同的形成方面更具號召力。中國可積極推動與區(qū)域內其他國家的環(huán)境合作，合理調整自身利益，并整合區(qū)域內各國的共同利益，使其包含在準備構建的區(qū)域環(huán)境治理機制中，號召和促使區(qū)域內國家參與進來，將其在實力方面的優(yōu)勢轉變?yōu)楝F實的影響力，推動南海環(huán)境治理機制的構建。

與“領導者”相對應的，是支持領導者行為的“跟隨者”，其是該機制下制度領導得以實現的關鍵。[24]也就是在一區(qū)域內，綜合實力相對較弱的國家。在南海海域建立雙邊或者多邊機制，需要周邊各國政府間的政治意愿和政策配合。

2、制定專門的環(huán)境軟法

推動南海周邊國家間通力合作，制定該海域的環(huán)境軟法文件，對于南海環(huán)境治理機制具有重要意義。到目前為止，南海周邊國家尚未達成專門針對南海環(huán)境保護的軟法文件。在北極治理機制中，《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》這一軟法文件為北極理事會的成立提供了國際合作框架的雛形。軟法在環(huán)境合作中體現出其巨大潛力。因此，制定該海域的環(huán)境軟法對南海環(huán)境治理機制的構建是十分必要的。

相對于成立條約等硬法，制定南海環(huán)境合作軟法性文件更易實現。在南海生態(tài)環(huán)境保護方面，雖然周邊國家可以在原則或理念上達成一定共識，但在具體條約制定中，因涉及不同的個體國家利益，各國間博弈使得硬法達成時間長、獲得各國批準的難度大。而環(huán)境軟法更容易較短時間內獲得相關國家的支持和通過，使得其制定的相關措施能夠盡快推進，有效應對棘手的環(huán)境問題。

另一方面，南海周邊國家在達成的《南海各方行為宣言》為環(huán)境軟法的制定提供了前期基礎。在該文件中，中國與東盟國家確立了加強友好互信和共同維護南海和平與穩(wěn)定的方針，明確積極開展環(huán)境保護等合作?；诖?，相關國家簽訂了一系列合作備忘錄，為南海環(huán)境治機制的建立提供了制度基礎。

(二)機制的內部設計

南海環(huán)境治理合作機制可以以類似于北極理事會高端論壇的形式實施，為南海周邊國家在生態(tài)環(huán)境保護方面進行合作和行動提供穩(wěn)定的組織機構。

1、組成成員

南海合作機制中的成員問題是該機制構建的首要問題。因為該區(qū)域機制主要針對南海環(huán)境問題，基于地理因素的考量，中國、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、新加坡、泰國、柬埔寨、越南均位于南海周邊，其與南海生態(tài)環(huán)境具有直接聯系。根據地緣優(yōu)勢和利益相關性，這些國家應成為運行該機制的成員國家。南海治理機制可設立區(qū)域性組織機構，成員國僅限于南海周邊國家。南海與北冰洋雖然在地緣政治的復雜性與自然環(huán)境的脆弱性上具有極大的相似性，但在海域性質上與北極地區(qū)相區(qū)別。南海問題的區(qū)域性決定了組織機構成員僅由域內國家構成。

2、組織結構的設置

借鑒北極理事會的新發(fā)展，南海環(huán)境治理區(qū)域組織可設立包括議事決策、執(zhí)行主管與行政管理三個機構在內的組織結構。在機制的內部決策設計上，可借鑒北極理事會的內部模式。

第一，定期召開部長級會議，形成以南海周邊國家為核心的最高決策機構，確定環(huán)境保護為合作機制努力的主要方向，各成員國可派遣環(huán)境和涉海行政主管部門為代表參與會議及決策制定。確定每年定期召開的成員國大會的時間，對南海近期的生態(tài)環(huán)境現狀及保護進展、發(fā)展方向進行探討和規(guī)劃，并對該海域將制定或實施的計劃等進行決策。

第二，定期召開高級官員會議，專門負責南海相關政策主張，決定組織內部具體問題的實施和施行，如南海高級官員會議等，負責具體處理機構內部的相關專業(yè)問題，例如南海具體的環(huán)境保護協(xié)議或計劃的實施，或者相關草案框架的制定和磋商。

第三，為加強決策的及時性和高效性，在決策機構下可分設各工作小組，分別負責南海生態(tài)環(huán)境保護的不同問題，切實執(zhí)行組織內部的各項任務，結合南海的生態(tài)環(huán)境現狀，參考北極理事會，在南海環(huán)境監(jiān)測、海洋保護、突發(fā)事件的應對與消除污染和可持續(xù)發(fā)展等方面建立工作小組，避免通過繁瑣的程序或者長時間的磋商帶來的延誤與低效。但同時也要注意，在相關工作的開展過程中，應當加強工作小組與高官會議和部長級會議的聯系，增強三者之間的溝通與協(xié)調能力，避免三方在交流和制定相關協(xié)議等問題中的隔閡,[17]遲滯北極環(huán)境的治理進程。

第四，設立負責日常行政、會議準備及各國聯絡事宜的常設秘書處。由各成員國輪流負責該機制的日常行政工作，做好機構內部的溝通與協(xié)調。并對已經制定的決策和計劃進行追蹤和評估，為議事機構和實施機構能更好地了解相關計劃的實施現狀，針對南海環(huán)境狀況進行有效治理提供反饋。同時，吸取北極理事會依靠其他國家資金援助依賴性過強的弊端，可以設立專門負責資金儲備與調動的財務管理部門。

第五，針對南海目前面臨的三大問題，即沿海棲息地的喪失和惡化、海洋生物資源的過度開發(fā)和陸源污染，南海治理合作機構可以將以上三個方面作為南海環(huán)境治理的優(yōu)先領域，成立特別工作組，授權該專項小組在一定期限內為達到一定的治理目標在決策和行動中享有優(yōu)先權，直至該計劃目標完成。與此同時，在確定特別工作組中，注意避免造成優(yōu)先領域的重疊與沖突。

3、治理范圍

將南海治理合作機制的合作范圍限制在環(huán)境領域，但不排除日后合作向其他領域外溢的可能。

因南海島礁主權與海域劃界爭議，南海問題成為冷戰(zhàn)結束后影響亞太格局的熱點問題。南海周邊國家在針對南海問題上極為敏感和謹慎。在設立之初將該合作限制在環(huán)境治理領域，突出南海周邊國家在南海環(huán)境與地緣政治問題上的利益攸關性，避免涉及到復雜的主權爭端，有利于減少相關國家的抵觸心理，關注共同利益，避免南海環(huán)境治理合作機制構建中可能面臨的政治僵局，保證國家間合作得以順利推進。

由北極理事會的發(fā)展歷程可知，國家間加強合作推動合作機構的建立和發(fā)展，而合作機構的發(fā)展反過來也會進一步推動國家間合作的深度和廣度。因而在構建南海環(huán)境治理合作機制中，為促進合作的達成，可以在設立之初將合作限制在環(huán)境治理領域。隨著合作機構的進一步發(fā)展，當時機成熟，即各參與國表示愿意通過機構加強各國在其他如安全、科研活動等領域的合作時，不排除其合作向其他領域外溢的可能。

4、造法功能

該機制建立后，作為環(huán)境合作治理的平臺，為保證機構的運行和合作的推進，調整該機構內部及其組成成員國的關系，該機構可逐步制定軟法和硬法規(guī)則。這些規(guī)則將構成南海合作治理機制的制度保障。如果實踐軟法的國家能夠證明對此存在法律確信，則軟法可發(fā)展為國際習慣。而國際環(huán)境保護法領域的軟法規(guī)制更為突出，各國在借鑒國際軟法補充國內法的同時，也在這些軟法的基礎上與他國實現合作共贏，逐漸形成新的硬法規(guī)則。

五、結 論

盡管北極地區(qū)和南海地區(qū)具有諸多差異性，包括組織結構與法律制度在內的北極環(huán)境保護機制——北極理事會治理模式，依舊可以為構建南海合作機制提供模型和參考。

在南海諸國政治優(yōu)先事項難以調和、社會經濟發(fā)展和文化價值觀多元化狀態(tài)下，共同利益的調和面臨巨大阻礙。而同樣面臨多國政治利益訴求的北極地區(qū)則顯示出良性發(fā)展的態(tài)勢。北極理事會以生態(tài)環(huán)境保護為突破口，減少利益沖突，提煉共同利益，可借鑒其治理模式建構南海環(huán)境保護合作機制。

此外，環(huán)境治理合作機制具有外溢性。北極理事會治理領域的外溢，恰恰體現出環(huán)境治理合作機制在加強國家間共同的利益觀，促進機制內國家間合作等方面的優(yōu)勢，同時在逐漸展現出對成員國間其他方面的協(xié)商合作的正向促進作用，為北極國家在其他領域的交流與合作提供了機遇。在南海建立針對環(huán)境治理的合作機制，不僅有利于南海生態(tài)環(huán)境的保護和可持續(xù)發(fā)展，也為南海周邊國家提供了合作交流的平臺，或許可間接成為南海爭端弱化，甚至得以解決的一種嘗試，為早日實現南海的善治打開希望之門。