賈向前 徐茂宏 楊 煒

（1.山西省管涔山國有林管理局，山西 寧武 036700； 2.山西省林業(yè)發(fā)展研究中心，山西 太原 030002）

據(jù)調(diào)查，截止2017 年底，山西省有未成林地67.88 萬hm2，其中人工造林地63.38 萬hm2、封山育林4.51 萬hm2。這些林地集中分布在大同、忻州、臨汾、呂梁4 市，處于風(fēng)沙危害最嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)，如果得到有效的撫育管理，將對(duì)增加太行山區(qū)、呂梁山區(qū)森林植被，加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)，促進(jìn)山西經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，具有十分重要的作用。

1 未成林地?fù)嵊?jīng)營現(xiàn)狀

1.1 管護(hù)責(zé)任體系基本建立

山西各地在建立健全管護(hù)責(zé)任制度體系上，都逐級(jí)簽訂了目標(biāo)責(zé)任書，明確了年度管護(hù)任務(wù)、目標(biāo)、獎(jiǎng)懲等內(nèi)容。在集體林區(qū)建立了縣、鄉(xiāng)、管護(hù)員三級(jí)管護(hù)責(zé)任制度體系；在國有林區(qū)建立了局領(lǐng)導(dǎo)分片包場(chǎng)、場(chǎng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與公安干警分塊包站、管護(hù)人員分區(qū)包山的管護(hù)責(zé)任制度體系。特別是天然林保護(hù)二期工程實(shí)施以來，全省各地大力推進(jìn)建站管護(hù)，新建改建森林管護(hù)站507 個(gè)，為搞好森林及新造林地管護(hù)工作奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 鼠（兔）害防治成效明顯

全省各地通過建立防治示范治理區(qū)，將鼠（兔）害防治貫穿到營造林工程建設(shè)的全過程，在鼠害嚴(yán)重的地區(qū)采取鼢鼠靈等藥劑制成的毒餌進(jìn)行防治，在楊樹林局和吉縣等地，開展了接洞式捕鼠器捕鼠、人工投放莪術(shù)醇不育劑進(jìn)行防治；在管涔山林區(qū)，采取了舊報(bào)紙纏樹干保護(hù)措施防治地面鼠（兔）為害，為全省開展鼠（兔）害防治提供了樣板。近3 年來，全省累計(jì)實(shí)施鼠（兔）害防治面積3.33 多萬hm2，苗木受害致死率均低于8.0%。

1.3 管護(hù)措施不斷得到加強(qiáng)

全省各地積極實(shí)施以補(bǔ)植補(bǔ)造為主的未成林撫育管護(hù)項(xiàng)目, 每年安排6.67 萬hm2的未成林撫育管護(hù)。因地制宜封山禁牧，創(chuàng)新管護(hù)措施，有的推行未成林地“一張圖”管理，列出清單，分解責(zé)任；有的聘用責(zé)任心強(qiáng)的群眾管護(hù)；有的改變管護(hù)工資兌現(xiàn)方式，實(shí)行一季一兌現(xiàn)或者一月一兌現(xiàn)的辦法；有的采取“拉網(wǎng)封禁+護(hù)林員”相結(jié)合的辦法，將新造林地納入公益林管護(hù)范圍由護(hù)林員進(jìn)行掛牌管護(hù)。

2 未成林地經(jīng)營中存在的問題

2.1 缺乏連續(xù)穩(wěn)定的管護(hù)措施

人工造林完成之后，對(duì)未成林需連續(xù)撫育管護(hù)10a～15a，才能最終郁閉成林。目前，全省各地對(duì)未成林撫育一般以3 年時(shí)間為限，造林后第二年、第三年分別在7 月、9 月各撫育1 次，第4 年撫育1 次。3 年工程建設(shè)期結(jié)束后，未成林地在撫育管理上除了補(bǔ)植，不再采取其他措施，處于既不撫育也不管護(hù)狀態(tài)。據(jù)調(diào)查，2010 年-2014 年相當(dāng)一部分幼樹生長環(huán)境較差，發(fā)育不良，苗木死亡再萌蘗，針葉樹種呈叢狀，闊葉樹種多呈灌木狀生長，成林預(yù)期轉(zhuǎn)化率低。

2.2 缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃布局

科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，是提高造林成效的重要舉措。目前，全省各地雖然堅(jiān)持適地適樹、合理營造混交林，但項(xiàng)目之間缺乏有機(jī)銜接，缺乏對(duì)牛羊?yàn)楹?、造林立地、人為活?dòng)等因素的綜合考慮，未成林管護(hù)工作各自為陣，成效不平衡。如天然林資源保護(hù)、國家級(jí)公益林管護(hù)、國家生態(tài)護(hù)林員管護(hù)以及未成林撫育管護(hù)專項(xiàng)等方面，存在多頭管理、面積重疊等現(xiàn)象，管護(hù)責(zé)任落實(shí)不夠到位，效果參差不齊。

2.3 缺乏有效的封禁政策

封山禁牧，是為了徹底解決林牧矛盾，提高造林成效。目前，雖然省級(jí)層面出臺(tái)了封山禁牧政策，但各地落實(shí)不到位，封禁成效較差，越是生態(tài)脆弱的地方林牧矛盾越是突出。特別是太行山和呂梁山生態(tài)脆弱區(qū)的大部分縣（市、區(qū)）脫貧任務(wù)重，存在“一手抓造林、一手抓養(yǎng)羊”的現(xiàn)象，對(duì)徹底解決林牧矛盾缺乏辦法。2010 年-2014 年人工造林失敗面積中，有50%以上屬于牛羊?yàn)楹υ斐?，高居各類因素首位?/p>

2.4 缺乏科學(xué)技術(shù)的有力支撐

科技研究和推廣，往往在育苗、栽植環(huán)節(jié)下的功夫較大，在管護(hù)環(huán)節(jié)下的功夫較少。目前，全省各地造林后幼樹的成活成林主要依靠自然生長，缺乏有效的科技支撐。據(jù)調(diào)查，全省80%的樹木生長不良，樹形較差；未成林地野兔分布的平均密度每公頃22.95 只，高于國家確定的野兔分布閾值3.60 只。

2.5 缺乏地方政府的高度重視

未成林地經(jīng)營管理，不僅需要林業(yè)部門重視，更需要地方政府重視。各地普遍存在重造輕管思想，對(duì)新造林地管護(hù)僅靠林業(yè)部門，廣大群眾對(duì)新造林地管護(hù)不了解，普遍反映很少進(jìn)行宣傳，甚至有的護(hù)林員很少到未成林地附近進(jìn)行巡護(hù)，存在著交差應(yīng)付現(xiàn)象，缺乏高度重視新造林管護(hù)的良好氛圍。

2.6 缺乏長期穩(wěn)定的資金投入

充足的資金投入，是保障未成林地的經(jīng)營管理能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。各地的未成林只有在造林工程期間有撫育管護(hù)費(fèi)，從工程驗(yàn)收到成林沒有后續(xù)的撫育管護(hù)資金。全省90%造林項(xiàng)目中僅安排苗木費(fèi)，缺乏后期撫育管護(hù)資金。

3 加強(qiáng)未成林地經(jīng)營的對(duì)策

3.1 強(qiáng)化政府責(zé)任落實(shí)

要進(jìn)一步明確各級(jí)政府的主體責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)未成林地經(jīng)營管理工作的考核。要鼓勵(lì)市、縣政府積極探索建立“林長制”，壓實(shí)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，徹底解決管護(hù)碎片化問題，形成部門聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的造林護(hù)林合力。要提高林區(qū)群眾認(rèn)識(shí)，形成全社會(huì)共同參與未成林地經(jīng)營管理的良好氛圍。

3.2 建立健全長效機(jī)制

建議在編制作業(yè)設(shè)計(jì)時(shí)就明確造林后未成林地管護(hù)責(zé)任單位，以及必須采取的各種撫育措施，特別是要明確管護(hù)費(fèi)用，并根據(jù)需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，要加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)未成林地管護(hù)和撫育責(zé)任，對(duì)管護(hù)不力造成損林事件的，進(jìn)行責(zé)任追究。

3.3 積極化解林牧矛盾

建議制定出臺(tái)嚴(yán)格的封山禁牧條例，細(xì)化和完善封山禁牧方面的有關(guān)法規(guī)政策，對(duì)造林工程區(qū)實(shí)行嚴(yán)格封禁，從立法層面加大對(duì)新造林地的保護(hù)力度。同時(shí)，從作業(yè)設(shè)計(jì)開始，科學(xué)劃分造林和放牧區(qū)域，減少牛羊?qū)ξ闯闪值氐奈：Α＜哟髮?duì)違法放牧行為的執(zhí)法問責(zé)力度，以依法嚴(yán)厲的執(zhí)法問責(zé)推進(jìn)封山禁牧政策的落實(shí)。

3.4 提高造林投資標(biāo)準(zhǔn)

建議加大造林投資標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行的每公頃投資由7 500 元增加到1.20 萬元，將管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入造林投資，把造林工程管護(hù)期限由3 年延長至8 年。要及時(shí)將未成林地納入全省公益林補(bǔ)償范圍，爭(zhēng)取做到造一片成一片，全面提高未成林的成林率。

3.5 統(tǒng)籌抓好謀篇布局

建議跳出林業(yè)抓林業(yè)，注重林業(yè)與其他工作之間的相互協(xié)調(diào)。要踐行山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，立足自身資源稟賦，各有側(cè)重做好林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草的統(tǒng)籌文章，特別是要把林業(yè)工作與全域旅游、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來，同謀劃、同推進(jìn)、同落實(shí)，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)的全面改善，整體提升林業(yè)工作質(zhì)量和水平。

3.6 強(qiáng)化科技支撐力量

建議加強(qiáng)林業(yè)科技支撐與推廣，要針對(duì)自然災(zāi)害、鼠（兔）害加強(qiáng)技術(shù)研究；堅(jiān)持造林選擇良種壯苗，并用根寶蘸根，采用覆蓋技術(shù)，特別是闊葉樹栽植后要及時(shí)采取抹芽定桿措施，以增加未成林對(duì)自然災(zāi)害的抗性。同時(shí)，進(jìn)一步研究樹干涂抹防啃劑、對(duì)闊葉樹采用套桿等防護(hù)措施，著力提高未成林地預(yù)防鼠（兔）害的科技含量，確保未成林得到管護(hù)。