方圓記者 毛亞楠

這些人為造成的破壞不僅給黃河生態(tài)環(huán)境帶來了災(zāi)難，更重要的是，破壞了黃河的蓄水調(diào)節(jié)功能，影響行洪安全，而這是導(dǎo)致水患災(zāi)害發(fā)生的直接根源

在中國(guó)這塊廣袤土地上，如果要找到一個(gè)與中華文明互相砥礪前行的自然對(duì)應(yīng)物，答案是黃河無疑。“黃河是中華民族的母親河”，這句不言自明的話語(yǔ)背后，其實(shí)省略了太多波瀾壯闊、高潮迭起的故事。

對(duì)黃河的治理和利用，自古就是一個(gè)持續(xù)不斷的挑戰(zhàn)。黃河含沙之多，是世界河流之最，其“善淤、善決、善徙”的河性也在世界絕無僅有，因此“黃河寧則天下平”——對(duì)黃河的治理，是國(guó)家治理能力的充分體現(xiàn)。

據(jù)記載，新中國(guó)成立前的2500多年間，黃河下游共決溢1500多次，重大改道近30次。新中國(guó)成立以來，黃河治理保護(hù)工作取得重大成就，達(dá)到70年不決口，20年不斷流，先后抵御12次大洪水，實(shí)現(xiàn)了70年黃河安瀾。但安瀾中也有隱患，當(dāng)前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢(shì)嚴(yán)峻，發(fā)展質(zhì)量有待提高。

“表象在黃河，根子在流域”，2019年9月18日，習(xí)近平總書記在河南鄭州召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，揭示了流域生態(tài)治理和高質(zhì)量發(fā)展的復(fù)雜性、協(xié)同性和整體性。并提出，“保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)”。由此，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展并列為重大國(guó)家戰(zhàn)略。

加強(qiáng)黃河治理保護(hù)，司法發(fā)揮著不可或缺的重要作用。長(zhǎng)期以來，黃河流域的生態(tài)環(huán)境違法行為數(shù)量居高不下，嚴(yán)重影響全流域的生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。尤其生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等各功能之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，多元利益沖突不斷升級(jí)。但限于以區(qū)域?yàn)橹鞯墓芾眢w制，解決起來往往力不從心。

在黨中央和習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)下，如何充分發(fā)揮司法的作用，及時(shí)有效遏制黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為高發(fā)趨勢(shì)，為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境，這是應(yīng)當(dāng)高度重視并著力解決的重大歷史性任務(wù)。

摸清黃河的“家底”

2018年12月7日，一場(chǎng)由最高人民檢察院和水利部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黃河水利委員會(huì)、河南省檢察院、河南省河長(zhǎng)辦共同發(fā)起，沿黃9省區(qū)檢察機(jī)關(guān)、河長(zhǎng)制辦公室共同參與的“攜手清四亂（亂占、亂采、亂堆、亂建）保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)啟動(dòng)，可以看作是檢察機(jī)關(guān)摸清黃河“家底”的第一步。

在對(duì)黃河突出問題進(jìn)行集中清理整治過程中，由于檢察機(jī)關(guān)的加入，對(duì)整個(gè)黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理起到了增速作用。其中，“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”協(xié)作機(jī)制的建立，成了黃河沿線一道鮮亮的風(fēng)景。

我國(guó)在河流湖泊的治理機(jī)制上實(shí)行以各級(jí)政府主要黨政領(lǐng)導(dǎo)為河長(zhǎng)的“河長(zhǎng)制”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的環(huán)境治理和資源保護(hù)。可以這樣說，轄區(qū)內(nèi)河流環(huán)境治理的好壞，依賴于擔(dān)任河長(zhǎng)的地方主官，是否能夠?yàn)榻鉀Q治水問題開出“猛藥”。但在實(shí)踐中，由于各地官員個(gè)人對(duì)治水問題的重視程度不同，掌握的治理資源不同，極易出現(xiàn)不同河長(zhǎng)治水效果不同的現(xiàn)象。

而“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”這種協(xié)作模式的探索與實(shí)踐，對(duì)在黃河流域建立責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制具有十分重要的意義?！斗綀A》記者在走訪沿黃各地時(shí)經(jīng)常能聽到水利部門或相關(guān)職能部門工作人員們反映，在處理一些歷時(shí)已久、難度較大、社會(huì)關(guān)注度高的涉河案件時(shí)，他們都希望檢察機(jī)關(guān)能用法治力量推動(dòng)問題合法依規(guī)解決。

例如在2019年8月由最高檢發(fā)布的“攜手清四亂 保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)檢察公益訴訟十大典型案例中，河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)“法莉蘭童話王國(guó)”違法建設(shè)破壞生態(tài)案就是檢察機(jī)關(guān)介入后協(xié)助行政機(jī)關(guān)形成執(zhí)法合力，最終解決問題的。

在黃河下游，提高河道行洪的安全可靠是黃河防洪的重要任務(wù)。但仍有企業(yè)不顧安危擅自在黃河灘區(qū)建設(shè)施工。2017年8月，一個(gè)占地370.68畝的“法莉蘭童話王國(guó)”兒童游樂公園在未取得相關(guān)行政審批的情況下建成。其中，建造占地4508.89平方米的磚混結(jié)構(gòu)房屋就有16處、硬化地60926.27平方米建設(shè)停車場(chǎng)、傾倒渣土34840立方米，建設(shè)圍墻2050米并存放大量游樂設(shè)施。在公園建設(shè)過程中，盡管相關(guān)行政機(jī)關(guān)多次給予行政處罰，但該公園仍繼續(xù)施工，并建成投入運(yùn)營(yíng)，對(duì)灘區(qū)生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重影響，且威脅到黃河行洪安全。

而問題久拖不決的原因，是由于國(guó)土、河務(wù)、環(huán)保、鎮(zhèn)政府等部門職責(zé)存在交叉，具體問題由多頭管理，執(zhí)法上難以形成有效監(jiān)管合力。鄭州鐵路運(yùn)輸檢察院在充分調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，依法發(fā)出訴前檢察建議，之后又主動(dòng)與省、市、區(qū)河長(zhǎng)辦對(duì)接，多次與相關(guān)行政機(jī)關(guān)會(huì)商座談，引導(dǎo)涉案企業(yè)主動(dòng)參與、積極配合，幫助相關(guān)行政職能部門形成執(zhí)法合力。通過檢察監(jiān)督權(quán)與行政管理權(quán)的有效銜接， 最終解決了相關(guān)行政主管部門九次行政處罰都沒有解決的問題，拆除了全部違建，370余畝土地恢復(fù)生態(tài)地貌。

在黃河中游，晉陜峽谷非法采砂現(xiàn)象突出。比如從陜西綏德縣黃河河道非法采砂破壞生態(tài)環(huán)境案、扶風(fēng)縣渭河沿線砂石企業(yè)違法占地破壞資源環(huán)境案中可以看出，非法采砂對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等造成的不利影響。不僅如此，非法采砂還給采砂管理帶來相當(dāng)大的困難?！斗綀A》記者在走訪陜西延安延川縣非法采砂點(diǎn)時(shí)，當(dāng)?shù)厮畡?wù)局及相關(guān)職能部門工作人員就曾坦言整治難度，“采砂史長(zhǎng)久，加上涉及各方利益”是主要的阻力和矛盾點(diǎn)。

但值得一提的是，2019年以來，延川縣檢察院結(jié)合“攜手清四亂 保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)，先是通過發(fā)出檢察建議督促縣水務(wù)局對(duì)違規(guī)采砂的5家采砂場(chǎng)進(jìn)行關(guān)停整改，后積極推動(dòng)相關(guān)制度的出臺(tái)，同時(shí)按照“黃河治理促產(chǎn)業(yè)”的思路，依托黃河資源豐富、光照時(shí)間長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)，將整改區(qū)域打造成當(dāng)?shù)胤N植蔬菜瓜果的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)民生和社會(huì)治理的統(tǒng)籌兼顧。

由延川案可看，保護(hù)和發(fā)展并不是非此即彼的矛盾體。采砂業(yè)涉及當(dāng)?shù)孛裆?，但與此同時(shí)非法采砂又帶來一定的環(huán)境污染，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)揮檢察職能，服務(wù)國(guó)家黃河戰(zhàn)略的同時(shí)，也在積極探索尋找二者的平衡點(diǎn)。在陜西榆林市吳堡縣，檢察機(jī)關(guān)在辦理黃河吳堡段非法采砂案件中，在河道“四亂”問題得到初步解決的同時(shí)又考慮到砂農(nóng)們的生計(jì)，建議縣水務(wù)局對(duì)黃河吳堡段采砂進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，公開競(jìng)標(biāo)拍賣，使得黃河吳堡段河道采砂砂農(nóng)得以進(jìn)入正規(guī)砂場(chǎng)工作，采砂管理亦進(jìn)入科學(xué)規(guī)劃、有序開采的軌道。

對(duì)黃河中游的生態(tài)治理和保護(hù)關(guān)系到黃河下游人民的生命線，比如陜西省延安市鉆井廢液污染北洛河生態(tài)環(huán)境損害賠償一案，則是從防治石油污染的角度展現(xiàn)中游檢察機(jī)關(guān)保護(hù)黃河流域的概況。

十個(gè)典型案例中，發(fā)生在黃河上游的甘肅省岷縣“慕麗水岸”茶樓影響行洪安全案是一起提起訴訟的案例。一建筑安裝公司在未經(jīng)行政部門審批同意的情況下，在黃河支流河堤上違規(guī)修建觀景臺(tái)，并一直以“慕麗水岸”茶樓名義從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。岷縣綜合執(zhí)法局在收到檢察機(jī)關(guān)的訴前檢察建議后，雖然也采取了下發(fā)《責(zé)令改正（限期拆除）通知書》《行政處罰決定書》等措施，但是在違法建筑依然沒有被拆除的情況下，沒有采取進(jìn)一步的措施制止違法行為，導(dǎo)致公益處于持續(xù)受損狀態(tài)。岷縣檢察院以岷縣綜合執(zhí)法局未能依法完全履職為由向法院提起行政公益訴訟，最終實(shí)現(xiàn)了保護(hù)公益的目的。

眾所周知，黃河目前下游缺水嚴(yán)重，其中直接原因包括中上游地區(qū)水庫(kù)違規(guī)截水，這也是黃河多次“斷流”的主要原因之一。青海省循化縣檢察院辦理的黃河積石峽水電站庫(kù)區(qū)林地生態(tài)保護(hù)公益訴訟案，就是一起因水庫(kù)擅自蓄水提位，導(dǎo)致林地被淹的案件。在辦理此案過程中，檢察機(jī)關(guān)在查清其基本事實(shí)基礎(chǔ)上，依據(jù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單，針對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履職和社會(huì)公共利益受到侵害等事實(shí)積極調(diào)查取證，在此基礎(chǔ)上向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)責(zé)令青海某水電開發(fā)有限責(zé)任公司出具恢復(fù)方案，并督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)異地補(bǔ)植復(fù)綠工作的跟蹤指導(dǎo)，修復(fù)被毀損的黃河生態(tài)環(huán)境，用最小的司法資源獲得了良好的社會(huì)效果、政治效果和法律效果。

由上述幾個(gè)案例可見，在整個(gè)黃河大體檢過程中，檢察公益訴訟有效助力提升了黃河全流域生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)法治化水平。上中下游檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟，無論發(fā)出訴前檢察建議，還是提起訴訟，都立足于解決實(shí)際問題，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，彰顯了檢察公益訴訟的強(qiáng)大生命力和執(zhí)行力。

“其他國(guó)家一提訴訟就對(duì)抗了，但我們的公益訴訟雖是借助著訴訟的名義，實(shí)際上是協(xié)調(diào)各方力量，共同實(shí)現(xiàn)合力來綜合治理”，最高人民檢察院檢察委員會(huì)委員、第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列如是說。

水利部黃河水利委員會(huì)黨組成員、副主任姚文廣則認(rèn)為，“通過對(duì)一些阻礙河流行洪、危害河道生態(tài)安全重大‘四亂問題的依法整治，使得沿黃各級(jí)黨委政府、河長(zhǎng)辦、河務(wù)部門和廣大人民群眾對(duì)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想和新發(fā)展理念有了更加深刻的理解和認(rèn)識(shí)，保護(hù)母親河、維護(hù)母親河健康生命的理念正深入人心，成為沿黃干部群眾的共識(shí)，河長(zhǎng)制從‘有名向‘有實(shí)的進(jìn)程大大加快”。

探索建立流域內(nèi)司法保護(hù)協(xié)作協(xié)同機(jī)制

專項(xiàng)行動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)建立外部協(xié)作機(jī)制，全力凝聚多方共識(shí)，解決了黃河“四亂”的表面問題，但黃河的生態(tài)保護(hù)問題還有很長(zhǎng)的路要走。

眾所周知，流域是一個(gè)水系的干流和支流所流過的整個(gè)地區(qū)。黃河流域的生態(tài)環(huán)境問題涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和不同行業(yè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此在治理過程中存在“木桶效應(yīng)”。華北水利水電學(xué)院副教授胡雁云以英國(guó)教授加勒特·哈丁提出的“公地悲劇”闡釋此觀點(diǎn)，“即使每個(gè)單獨(dú)的主體是理性的，但由于人們具有追逐利益的本能，最終可能會(huì)出現(xiàn)集體的非理性。尤其是流域資源作為典型的準(zhǔn)公共物品來使用，涉及上下游、左右岸人民群眾切身利益，涉及當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益關(guān)系的困擾”。

陜西省榆林市吳堡縣檢察院的檢察官在黃河邊查看河灘情況。經(jīng)過整治，河灘上曾經(jīng)密集的采砂船不見了蹤影，采砂場(chǎng)也都拆除了。（拍攝/ 方圓記者 張哲）

胡雁云同時(shí)指出黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為的特殊性，“一方面，具有關(guān)聯(lián)性，即一個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境損害行為往往影響到該流域的其他地方甚至全流域;二是生態(tài)環(huán)境損害的后果往往有著數(shù)倍于其他地區(qū)的‘放大性，比如，一般地區(qū)傾倒沙土的行為僅僅損害的是本地區(qū)的環(huán)境，而在黃河上游向河道傾倒沙土，匯集起來涌到下游抬高河床，就會(huì)產(chǎn)生高于其他地區(qū)的災(zāi)害后果，威脅下游地區(qū)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全”。

因此，胡雁云認(rèn)為，“流域環(huán)境糾紛解決機(jī)制構(gòu)建應(yīng)以流域生態(tài)系統(tǒng)的自然特征為邏輯起點(diǎn)，遵循流域生態(tài)系統(tǒng)整體管理理念”。

事實(shí)上，在實(shí)踐中，已有不少檢察機(jī)關(guān)在探索建立流域內(nèi)的司法保護(hù)協(xié)作協(xié)同機(jī)制。比如陜西榆林的府谷縣檢察機(jī)關(guān)通過訴前檢察建議推動(dòng)行政機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)行動(dòng)，全面整治了“四亂”后，又在2018年8月，聯(lián)合山西省忻州、呂梁3市13縣檢察機(jī)關(guān)，在府谷縣召開公益訴訟工作聯(lián)席會(huì)議。三市檢察機(jī)關(guān)就黃河生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟開展協(xié)作，達(dá)成區(qū)域協(xié)作機(jī)制。用陜西省榆林市檢察院檢察長(zhǎng)胡立平的話來說，“是結(jié)成了保護(hù)和治理黃河新時(shí)代的‘秦晉之好”。

2020年8月17日，陜西省檢察院印發(fā)《檢察公益訴訟服務(wù)陜西省黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的通知。其中就提到了建立辦案協(xié)作機(jī)制的重要性?！案鞯厝嗣駲z察院應(yīng)當(dāng)在辦案中加強(qiáng)相互配合。發(fā)現(xiàn)跨區(qū)域案件時(shí)，受理案件的人民檢察院應(yīng)當(dāng)向相關(guān)同級(jí)人民檢察院通報(bào)，并向上級(jí)人民檢察院報(bào)告，相關(guān)人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理。建立跨區(qū)域公益訴訟案件會(huì)商和協(xié)作辦理機(jī)制。針對(duì)普遍存在的突出問題，各地人民檢察院可以聯(lián)合開展專項(xiàng)活動(dòng)，形成公益保護(hù)合力?！?/p>