生豬養(yǎng)殖高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)合調(diào)研組

近期由于供給下降豬肉價格大幅上漲，影響了老百姓的餐桌，引發(fā)了政府的高度關(guān)切。國務院常務會專門研究豬肉保供穩(wěn)價，各部門也紛紛出臺落實舉措。在省負總責、“菜籃子”市長負責制的壓力下，各地養(yǎng)豬壓力和動力空前高漲。對照當前的“肉荒”，反思過去幾年一些地方在限制養(yǎng)豬方面采取的部分不當措施，在這股養(yǎng)豬熱潮中尤其需要冷靜思考，既著手于當前平穩(wěn)度過階段性“肉荒”，又著眼于長遠推動養(yǎng)豬業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

近十多年來重大疫情和政策回顧

生豬養(yǎng)殖需要較大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，養(yǎng)殖場地具有較高的資產(chǎn)專用性，且生豬市場具有一定的周期性規(guī)律，能夠保證養(yǎng)殖者在長期獲得較穩(wěn)定的投資回報，因此，正常情況下一旦建成，養(yǎng)殖者不會輕易棄養(yǎng)。重大疫情或重大政策往往成為生豬養(yǎng)殖發(fā)生較大波動的誘因。

回顧近十多年來，我國生豬養(yǎng)殖產(chǎn)能的波動，與疫病、環(huán)保以及調(diào)整政策等多重因素高度相關(guān)（圖1）。2006年，豬藍耳病爆發(fā)，導致生豬產(chǎn)量急劇下降，2007年生豬出欄減少了7.46%，成為2006—2018 年來生豬出欄減幅最大的一年。2007年國家出臺了一系列政策措施以緩解急劇下降的生豬產(chǎn)量。例如國務院出臺了《關(guān)于促進生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場供應的意見》，其中提出了補貼能繁母豬、獎勵生豬調(diào)出大縣等鼓勵政策。這些政策有力地調(diào)動了生產(chǎn)者生豬養(yǎng)殖的積極性，實現(xiàn)了2007—2010 年生豬出欄量的三連增，年平均增幅近6%。但由于散養(yǎng)戶退出生豬生產(chǎn)較快、生豬疫病多發(fā)和養(yǎng)豬成本不斷增加等因素，2011年，出現(xiàn)了豬肉供應偏緊，價格大幅上漲的情況。為此，國家繼續(xù)出臺政策大力扶持生豬生產(chǎn)。國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進生豬生產(chǎn)平穩(wěn)健康持續(xù)發(fā)展防止市場供應和價格大幅波動的通知》，進一步強化了生豬養(yǎng)殖的標準化規(guī)模養(yǎng)殖，并且將生豬調(diào)出大縣擴大到500個。此后，生豬出欄以年均3.8%的增速保持穩(wěn)定增長，至2014年，當年生豬出欄量接近7.5 億頭，達到歷史最高。與此同時，生豬養(yǎng)殖不規(guī)范、疫病防控體系不健全等問題仍然存在，成為了生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“隱形炸彈”。2013年3月，爆發(fā)了“黃浦江漂死豬”事件，引發(fā)了惡劣的社會影響和公共衛(wèi)生安全危機，同時也造成了嚴重的水環(huán)境污染，再次敲響了養(yǎng)殖業(yè)的生態(tài)警鐘，粗放養(yǎng)殖困境亟待破題。2014年，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》正式實施，首次明確要求劃定禁養(yǎng)區(qū)，并在國務院2015年發(fā)布的“水十條”中得以貫徹。2015年11 月，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于促進南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖布局調(diào)整優(yōu)化的指導意見》指出，珠三角、長三角、長江中下游地區(qū)已經(jīng)接近或超出土地承載力。2016 年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《全國生豬生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，將南方水網(wǎng)地區(qū)（江蘇、浙江、福建等8 個?。┮?guī)劃為約束發(fā)展區(qū)。伴隨著全國禁養(yǎng)區(qū)劃定、養(yǎng)殖場搬遷調(diào)整完畢，2014—2017年全國生豬出欄量年均減少2.1%。2018年8月，我國第一例非洲豬瘟爆發(fā)并在全國蔓延，對生豬養(yǎng)殖業(yè)造成嚴重打擊，多重作用下生豬出欄量持續(xù)走低。

圖1 近年來生豬出欄和主要疫情、重大政策

當前豬肉供應下降的原因探析

我國豬肉的供給主要有三個來源：一是國內(nèi)生豬出欄，二是進口，三是儲備投放。其中出欄屠宰占絕大部分，也是影響價格最大的因素，但出欄量的減少不會立即轉(zhuǎn)化為價格的上漲，其影響可能有一定的滯后性。例如2015—2018年初的三年多時間里，主要由于禁養(yǎng)的原因生豬出欄持續(xù)下降，但豬肉價格并未出現(xiàn)單一方向的上漲，而是在2016年5月前經(jīng)歷一輪暴漲后達到高點，之后震蕩下降一直到2018年4月回到低點，經(jīng)歷一段時間補漲后，2019年1月開啟新一輪的暴漲（圖2）。一方面，價格上漲是多方面因素造成的，主要有飼養(yǎng)成本上升、節(jié)假日消費高峰、周期等，但最根本的還是供需關(guān)系。另一方面，生豬出欄減少時，增加進口或儲備肉投放，也可以短期調(diào)整國內(nèi)市場，例如2016年，在國內(nèi)生豬出欄大幅減少的同時，全年進口豬肉162萬噸，比上年增加108.4%。當前和今后一段時間，豬肉價格保持高位的根本原因是供給不足。下文主要分析出欄量的下降，不過多探討價格形成機制。

首先，禁養(yǎng)對生豬產(chǎn)能的影響是客觀存在的。國務院要求“各地區(qū)要深入開展自查，對超越法律法規(guī)規(guī)定范圍劃定的禁養(yǎng)區(qū)立即進行調(diào)整”，這實際上已經(jīng)在國家層面確認了存在過度禁養(yǎng)的問題。過去一些地方在劃定禁養(yǎng)區(qū)時采取“一刀切”主要表現(xiàn)為：禁養(yǎng)區(qū)范圍過大；對規(guī)模的界定太小，甚至搞“無豬區(qū)”；拆遷手段簡單粗暴等。這些行為產(chǎn)生的一些不良社會影響，甚至一度導致了政府公信力的下降，對當前提振養(yǎng)豬信心有一定負面影響（金書秦、胡鈺，2017）。

2014年是我國生豬出欄的最高點，達到74952萬頭，以此為基準，2015 年出欄減少了2536萬頭，2016 年出欄減少了4878萬頭，2017年出欄減少了4749萬頭，2018 年出欄減少了5569 萬頭?？傮w上，禁養(yǎng)和非洲豬瘟是近幾年先后引起生豬產(chǎn)量減少的主要原因。禁養(yǎng)區(qū)的依據(jù)是2014年生效的《規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，后來在“水十條”中得以具體落實。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的《2018年度〈水污染防治行動計劃〉重點任務實施情況》，截至2018年底，全國累計關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）26.2萬多個。

“水十條”要求的禁養(yǎng)關(guān)閉、搬遷時限是2017年底，非洲豬瘟是2018年8月進入中國。因此，可以以2018年為界粗略估算禁養(yǎng)和豬瘟的影響，在2018 年之前豬出欄的減量主要是禁養(yǎng)政策效應，2018年之后則是禁養(yǎng)和豬瘟的疊加效應。通過對比2017和2018兩個年份的減豬量數(shù)據(jù)可以大致區(qū)分禁養(yǎng)和豬瘟各自的影響：假定2017 年底禁養(yǎng)如期完成，排除其他因素，2018 年比2017年多出的820萬頭減豬量基本就是豬瘟的影響，大部分減豬量仍然是禁養(yǎng)的延續(xù)影響（圖3）。

圖2 近5年來外三元生豬月平均價格（單位：元/公斤）

圖3 以2014年為基準的生豬出欄減量情況

其次，由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布滯后，非洲豬瘟的影響雖尚不能完全從公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)中獲得，但從近期形勢來看，當前和今后一段時間內(nèi)，其影響將更加凸顯。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2019年9月份，全國400個監(jiān)測縣生豬存欄同比下降41.1%，能繁母豬存欄同比下降38.9%，這意味著未來生豬生產(chǎn)能力已經(jīng)受到嚴重影響。在一系列措施的推動下，生豬存欄和能繁母豬存欄已經(jīng)在2019年11月出現(xiàn)一定回升，因此，豬瘟的影響如何還有待2019年全年數(shù)據(jù)公布后才能明確。

幾點思考和建議

豬肉是中國居民餐桌上的重要元素，當前豬肉價格的巨幅上漲已經(jīng)影響到居民的日常消費和幸福感。國家將發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)上升到關(guān)乎社會大局穩(wěn)定的高度，國務院常務會專門討論穩(wěn)定生豬生產(chǎn)和豬肉保供穩(wěn)價措施，出臺《關(guān)于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)促進轉(zhuǎn)型升級的意見》。各地各部門也紛紛出臺措施鼓勵養(yǎng)豬，一些媒體甚至出現(xiàn)“為國養(yǎng)豬”的煽動性口號。在當前形勢下，努力保障供給的同時，也要避免一些地方又走另一個極端，從“一刀切”轉(zhuǎn)向“一哄而上”，要高度警惕以下四種潛在風險。

一是在不該養(yǎng)的地方復養(yǎng)。按照前期禁養(yǎng)區(qū)的有關(guān)要求，禁養(yǎng)區(qū)一旦劃定原則上5 年內(nèi)不得調(diào)整，而目前國務院要求各地在2019年10月底報送禁養(yǎng)區(qū)清查結(jié)果，實際上是給各地一次調(diào)整禁養(yǎng)區(qū)的機會。如果矯枉過正，將一些正當?shù)慕B(yǎng)區(qū)清理，在不該養(yǎng)豬的地方復養(yǎng)，將使前期正當禁養(yǎng)的努力化為泡影，也將由于政策的反復使得后續(xù)的環(huán)境監(jiān)管愈發(fā)困難。二是在豬肉自給目標的壓力下，對新擴建的養(yǎng)殖場放松環(huán)保要求，幾年后豬肉供應平穩(wěn)甚至過量，再以環(huán)保的名義來一輪關(guān)停，受傷害最大的還是養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。這將進一步打擊生產(chǎn)者養(yǎng)豬積極性，降低政府公信力，未來如再遇重大疫情，提振信心的難度更大。三是盲目大干快上，超出當?shù)刭Y源環(huán)境承載能力。為了盡快恢復生產(chǎn)，必然優(yōu)先上一些大型、超大型的養(yǎng)殖場，如果后端的糞便資源化利用措施跟不上，將對局部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞（韓冬梅、金書秦等，2019）。四是加劇“南豬北養(yǎng)”可能帶來的污染轉(zhuǎn)移，由于目前有諸多政策優(yōu)惠，且國家鼓勵跨區(qū)合作建立養(yǎng)殖基地，一些環(huán)境容量相對較大的地區(qū)承接養(yǎng)豬的積極性高漲，如果“肉荒”緩解后區(qū)域生態(tài)補償?shù)拈L效機制沒有建立起來，主養(yǎng)區(qū)很有可能在養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護兩方面“雙輸”（Z. Bai, S. Jin, et al., 2019）。

為此，提出四點建議。第一，要加強輿論引導。農(nóng)產(chǎn)品關(guān)系到民生，在保障低收入人群獲得足夠蛋白質(zhì)的前提下，不應過度苛責肉價的上漲，價格是市場對商品供需關(guān)系最直接最靈敏的反應，也是市場機制的核心作用，所有商品在短缺狀況下漲價是必然。排除炒作因素，價格上漲的最根本原因就是供不應求，上漲幅度越大表明供需缺口越大，目前顯然是豬肉不夠了，而且可能要持續(xù)一段時間。過去我們一直享受著的廉價農(nóng)產(chǎn)品，背后既有大量公共財政的補貼支持，也伴隨著大量的化學品投入和污染排放，并且導致了長期以來的城鄉(xiāng)收入差距。廉價的農(nóng)產(chǎn)品支撐不了農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。綠水青山變金山銀山的一個關(guān)鍵途徑就是更加清潔的農(nóng)產(chǎn)品能夠賣到更高的價格。

第二，要摸清家底。于曉華教授2014年就撰文指出，中國的豬肉生產(chǎn)和消費統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在嚴重問題，體現(xiàn)在豬肉的產(chǎn)量高估、消費量低估（Xiaohua Yu & David Abler，2014）。一方面，地方政府由于政績的需要、獲取中央財政補助（例如生豬調(diào)出大縣獎勵）等原因虛報生豬出欄或豬肉產(chǎn)量數(shù)據(jù)；另一方面消費統(tǒng)計中未考慮外出就餐等因素。目前這種狀況并沒有改善，近年來全國豬肉產(chǎn)量均在5000萬噸以上，而按照住戶調(diào)查的人均消費量在20kg左右，據(jù)此推算的消費量遠遠低于產(chǎn)量。家底不清往往影響宏觀調(diào)控政策實施的準確性和及時性。因此要下大力氣摸清家底。一是加強監(jiān)測，對規(guī)模養(yǎng)殖和散養(yǎng)雙管齊下；二是嚴厲打擊數(shù)據(jù)造假，對虛報存（出）欄數(shù)據(jù)的企業(yè)，列入失信名單，并追回所獲得的財政支持資金，對虛報出欄數(shù)據(jù)的地方或管理部門，對相關(guān)責任人及其單位嚴格追責。

第三，要堅守環(huán)保底線。無論是針對區(qū)域范圍的產(chǎn)能恢復，還是單個養(yǎng)殖場的新改擴建，都應充分考慮資源環(huán)境承載能力。糞便資源化利用設(shè)施與生產(chǎn)設(shè)施要嚴格做到同時設(shè)計、同時施工、同時運行。計算承載力時范圍不宜過大，要具體到縣、鄉(xiāng)、甚至養(yǎng)殖單元，并且要考慮約束最緊的生態(tài)環(huán)境要素，而不是以土地為單一要素，確保在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不退化的原則下合理消納糞污。

第四，關(guān)鍵在落實。習近平總書記在2011 年中央黨校春季學期開學典禮上就以《關(guān)鍵在于落實》為題發(fā)表重要講話，強調(diào)“抓落實”在貫徹黨中央重要部署中的重要地位。當前國務院已經(jīng)提出了明確要求，各地各部門要凝心聚力，短期要著手于加快恢復產(chǎn)能，落實貸款貼息、異地重建、養(yǎng)殖用地等各項措施；長期要著眼于建立健全糞便資源化利用、區(qū)域生態(tài)補償?shù)雀黜楅L效機制和基層防疫體系，推動養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。（參考文獻略）