馮 源

共有產(chǎn)權(quán)房是我國當(dāng)前階段住房改革的新生產(chǎn)物。住房改革于20世紀(jì)80～90年代開始(1)1998年， 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)〔1998〕23號)第(二)項規(guī)定：“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。”，呈現(xiàn)三步走的圖景：第一，居民以合理價格購買政府控制的房產(chǎn)，緩解政府危房改造的財政壓力；第二，發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房與商品房并舉，改善不同層次居民的居住需求；第三，大力發(fā)展政府保障房，共有產(chǎn)權(quán)房在此階段提上日程。(2)唐鈞：《“共有產(chǎn)權(quán)住房”是更好的政策選擇嗎》，《中國黨政干部論壇》2017年第12期。房改之前，房產(chǎn)主要作為公共資源(產(chǎn)品)由政府輸出，依賴實物分配,房改開始之后，各階段政策有不同側(cè)重。第一階段房改是轉(zhuǎn)移主義的策略，政府與私人之間進(jìn)行房產(chǎn)所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，購房人繼受取得的房屋所有權(quán)打上私人財產(chǎn)的烙印，后逐步進(jìn)入市場流通環(huán)節(jié)，變成商品。第二階段的房改是區(qū)分主義的策略，但房屋作為稀缺資源在市場流通環(huán)節(jié)價值逐漸累進(jìn)，有助于實現(xiàn)房產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能。即由于資本的逐利性，市場引導(dǎo)房屋作為交易商品而存在，其居住功能淡化。第三階段房改是矯正主義的策略，主要為解決房屋過度商品化的問題，畢竟房屋是人生存、發(fā)展基本的物質(zhì)載體。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”(3)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民網(wǎng),http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html,2018-9-23。共有產(chǎn)權(quán)可以認(rèn)為是政府對房產(chǎn)私人所有權(quán)的介入、參與，雙方合作、共贏。共有產(chǎn)權(quán)房于2007年最早在江蘇淮安試點，目前在北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安六大城市小范圍推廣。雖然共有產(chǎn)權(quán)已初步實踐，但仍然面臨較多理論難題，本文試從共有產(chǎn)權(quán)房本身的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)為出發(fā)點進(jìn)行探究。

一、開放到封閉：共有產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展模式

共有產(chǎn)權(quán)房的誕生根植于我國住房改革的社會背景之下，房產(chǎn)作為稀缺資源，供應(yīng)與需求總存在矛盾。如果完全由政府進(jìn)行分配，則缺乏效率，不符合現(xiàn)代國家治理思維；如果完全由市場取而代之，則缺乏公平，導(dǎo)致房產(chǎn)高度集中，無法實現(xiàn)“居者有其屋”。職是之故，政府適當(dāng)介入相對合適。共有產(chǎn)權(quán)房屬于保障性住房，保障性住房政策的發(fā)展歷史體現(xiàn)出政府的全面干預(yù)、相對放任、適當(dāng)干預(yù)等階段性特征；相應(yīng)的，共有產(chǎn)權(quán)房作為新晉產(chǎn)物與政府適當(dāng)干預(yù)對應(yīng)，全面干預(yù)型即主要由政府控制產(chǎn)權(quán)，而在相對放任的保障性住房政策下，保障性住房與商品房的本質(zhì)特征并無顯著區(qū)別。

政府對住房政策全面干預(yù)是房改前十年主要的政策方向，房產(chǎn)作為公共資源，實現(xiàn)向目標(biāo)群體轉(zhuǎn)移所有權(quán)/使用權(quán)的形式，保障其居住權(quán)。這樣的產(chǎn)權(quán)型保障/租賃型保障住房供應(yīng)體系，政府占主導(dǎo)地位。一如經(jīng)濟(jì)適用房，作為政策性商品房而享受政府的諸多優(yōu)惠，購房者僅支付房屋成本即可取得完全的產(chǎn)權(quán)，在滿足一定年限要求、補繳土地價格之后即可上市交易。在房價一路看漲的行情下，經(jīng)濟(jì)適用房的尋租空間較大，公平性受到較多質(zhì)疑，政府純粹投入而經(jīng)濟(jì)適用房的保障功能無法循環(huán)，限制了其大幅度推廣。又如廉租房，通過債權(quán)債務(wù)關(guān)系的建立為低收入家庭提供住房支持；其提供者可以是政府、私人或者社會組織，但產(chǎn)權(quán)也隸屬于上述主體。(4)李會勛,王學(xué)輝：《公租房國家保障義務(wù)理論探究——一種溯源分析法》，《理論月刊》2014年第3期。滿足條件的自然人作為租賃權(quán)人，以低價租賃獲得居住保障。政府主要作為居住權(quán)的義務(wù)主體，故而所簽訂的租賃協(xié)議并非是權(quán)利義務(wù)相一致的。政府較重的付出使得地方政府對廉租房模式政策積極性不高，其施行主要靠中央的督促與推動?！读庾》勘Ｕ限k法》(2007)第10條規(guī)定，“土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。”如今，國家仍然保留廉租房或相類似的產(chǎn)權(quán)模式，例如公租房，后者在租住權(quán)利上有了一定程度的延伸，即公眾對公租房享有優(yōu)先購買權(quán)。(5)李會勛：《保障性住房產(chǎn)權(quán)設(shè)計模式研究》，《理論月刊》2017年第3期。2014年之后，公共租賃住房和廉租住房并軌運行，住房供應(yīng)體系變?yōu)榈褪杖肴后w有公共租賃住房保障、中高收入群體購買商品房的格局。(6)孟浩,沈曉艷,居祥：《共有產(chǎn)權(quán)和貼息貸款:“夾心層”住房保障模式比較研究》，《南京審計大學(xué)學(xué)報》2018年第2期?？傊?，政府實行廉租房政策的同時依據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》(2007)有少量經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)。即便如此，屬于“租賃型保障”的廉租房對政府公共財政的耗費較大，而“產(chǎn)權(quán)型保障”的經(jīng)濟(jì)適用房先期對購房人的經(jīng)濟(jì)能力要求仍然較高，最終無法規(guī)避喪失保障性、向商品房轉(zhuǎn)化的命運。政府對房屋產(chǎn)權(quán)采取“全有”或者“全無”的模式，都存在明顯的弊端，探索機制創(chuàng)新很有必要。

根據(jù)之前房改所積累的經(jīng)驗，有限度地開放房屋產(chǎn)權(quán)、引入共有產(chǎn)權(quán)的模式成為可能的選項。根據(jù)2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》( 國發(fā)〔2007〕24號)的規(guī)定，減少、停止經(jīng)濟(jì)適用房是重要一步，這意味著政府房改措施的再次轉(zhuǎn)型，其由控制保障資源的使用走向謀求與目標(biāo)群體合作。共有產(chǎn)權(quán)房介于租賃和商品房之間，作為靈活的、過渡性較強的產(chǎn)權(quán)模式，能夠有效解決“夾心層”住房需求問題，是多層次住房保障體系的重要一環(huán)。盡管如此，最初的政策仍顯示“合作”所創(chuàng)造的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不穩(wěn)定性。

在共有產(chǎn)權(quán)房探索伊始，“共有產(chǎn)權(quán)”的產(chǎn)權(quán)是開放的。共有產(chǎn)權(quán)房甚至從本質(zhì)上來說，屬性類似于經(jīng)濟(jì)適用房、限價房；不同在于產(chǎn)權(quán)獲得的時間，后者是一次性購買的方式，而前者類似于分期付款，通過逐漸贖回所有權(quán)的權(quán)量，實現(xiàn)共有份額向私人產(chǎn)權(quán)的完全過渡，政府最終退出共有關(guān)系。2012 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《基本住房保障條例(征求意見稿)》，啟動自住型商品房項目，進(jìn)行開放式的運作。比較經(jīng)濟(jì)適用房、限價房與自住型商品房，前者滿一定年份(通常是五年)可以出售，但需要按照一定計算方式補交相應(yīng)數(shù)額的土地收益；后者可以向政府贖回部分產(chǎn)權(quán)，一般按照屆時同地段普通商品房和自住房價差的百分之三十繳納土地收益，二者有相似之處。獲得經(jīng)濟(jì)適用房、限價房與自住型商品房準(zhǔn)入資格的群體，法律關(guān)系被簡化為政府和私人之間的關(guān)系。政府向目標(biāo)人群提供保障性住房，只要政府能夠在適當(dāng)時機收回成本，保障房脫胎換骨重新成為商品。居住權(quán)應(yīng)人人享有，但由于房屋是稀缺資源，因此對權(quán)利的保障是依次實現(xiàn)，難以一蹴而就。一定時期內(nèi)，真正能夠享受自住型商品房政策的人屬小部分，故而分配正義須依賴程序公平實現(xiàn)。初始分配是偶然事件，無礙于公平。權(quán)利取得者所支付的對價事實上應(yīng)該包括兩部分：一部分對價為獲得相應(yīng)權(quán)量的房屋所有權(quán)，還有一部分隱含的社會對價，源自對社會其他人的義務(wù)。畢竟，先取得權(quán)利的人，居住權(quán)成為現(xiàn)實的權(quán)利；同時，這排斥了其他人的機會，使他人的居住權(quán)處于期待權(quán)的狀態(tài)。居住權(quán)是基本人權(quán)，卻有現(xiàn)實權(quán)利和期待權(quán)利的差別，與分配正義的價值相背離。對社會其他人的義務(wù)，只能通過維持房屋作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品而非商品的基本屬性才能實現(xiàn)?？梢灶A(yù)見，在房價看漲的形勢下，“經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)從殘缺性轉(zhuǎn)為完整性的過程會導(dǎo)致住房保障有失公平的問題顯化，社會再分配體系加深貧富差距”(7)呂萍,修大鵬,李爽：《保障性住房共有產(chǎn)權(quán)模式的理論與實踐探索》，《城市發(fā)展研究》2013年第2期。。

現(xiàn)實權(quán)利和期待權(quán)利的二元差別，主要是政策的原因所導(dǎo)致。面對同樣的居住需求，不同人的權(quán)利與義務(wù)不再守恒，而授予居住權(quán)本應(yīng)該對同樣的人同等對待。通過自住房政策而成為現(xiàn)實的權(quán)利人，其權(quán)利的絕對值大、義務(wù)的絕對值小，主要是因為社會對價被虛置了，“權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系就可以表示為以零為起點向相反的兩個方向延伸的數(shù)軸，權(quán)利是正數(shù)，義務(wù)是負(fù)數(shù)，正數(shù)每展長一個刻度，負(fù)數(shù)也一定展長一個刻度，而正數(shù)與負(fù)數(shù)的絕對值總是相等的?！?8)楊宗科：《法律機制論——法哲學(xué)與法社會學(xué)研究》，西北大學(xué)出版社,2000年，第234頁。于是，在房價始終處于較高水平的北京市，開始率先探索補充政策漏洞的方法，將共有產(chǎn)權(quán)房的運作機制進(jìn)一步封閉化。2014年，北京與上海、深圳、成都、黃石、淮安6個城市被明確為全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點城市，3年之后，政策的風(fēng)向有所改變。北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委會于2017年9月同市發(fā)展改革委、市財政局、市規(guī)劃國土委聯(lián)合發(fā)布了《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，確立了“共有產(chǎn)權(quán)終身制”：購房人與政府或者代持機構(gòu)按份共有產(chǎn)權(quán)，一般購房人的比例較重，具體情況因地制宜；房屋的所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)能分離，使用權(quán)僅由購房人享有；當(dāng)共有產(chǎn)權(quán)房在私人主體之間流轉(zhuǎn)，任何私人主體所擁有的產(chǎn)權(quán)份額將會永遠(yuǎn)維持，同時資格準(zhǔn)入與初始申請人保持一致，否則便不能成為共有產(chǎn)權(quán)的主體。

綜上，隨著住房改革的不斷深化，共有產(chǎn)權(quán)房中政府產(chǎn)權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)界限逐漸變得分明，對保持共有產(chǎn)權(quán)房的社會保障性，遏制利益尋租空間大有裨益。(9)由于缺乏有效的資產(chǎn)收入核查機制，無法準(zhǔn)確核查經(jīng)濟(jì)適用住房家庭的收入情況，使得許多非中低收入家庭購買到經(jīng)濟(jì)適用房，造成經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對象控制不嚴(yán)的局面，背離了保障中低收入家庭住房需求的初衷，經(jīng)濟(jì)適用房甚至成為一些家庭投機的工具。參見崔光燦、廖雪婷：《產(chǎn)權(quán)支持與租賃補貼:兩種住房保障政策的效果檢驗》，《公共行政評論》2018年第2期。在房價看漲、房屋投資屬性仍然較強的社會形勢下，封閉的運作方式關(guān)閉了其他產(chǎn)權(quán)類型進(jìn)入共有產(chǎn)權(quán)類型的通道。但是，共有產(chǎn)權(quán)本身卻不排斥其他類型統(tǒng)籌安排的可能性，如將小產(chǎn)權(quán)房合法化問題，(10)陳淑云,周靜：《“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的破解路徑與產(chǎn)權(quán)確定》，《湖北社會科學(xué)》2016年第1期。保持著與時俱進(jìn)的生命力。

二、公私混合性：政府的權(quán)利—義務(wù)結(jié)構(gòu)

最初共有產(chǎn)權(quán)房是由政府提供的，而最終卻生成政府產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)相互合作的模式，這確立了政府權(quán)利義務(wù)的結(jié)構(gòu)圖景。如果其屬于公共產(chǎn)品，政府和私人之間建立命令—服從式的管理關(guān)系，則政府主要承擔(dān)行政義務(wù)。但公共產(chǎn)品的屬性并不具有完全的說服力。在薩繆爾的經(jīng)典定義中，公共產(chǎn)品為“每個人對這種物品的消費，不需要從其他人對它的消費中扣除”(11)張馨：《公共財政論綱》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,1999年，第509頁。，故而“排他性、非競爭性”成為公共產(chǎn)品最顯著的特征。(12)劉佳麗,謝地：《西方公共產(chǎn)品理論回顧、反思與前瞻——兼論我國公共產(chǎn)品民營化與政府監(jiān)管改革》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2015年第5期。在共有產(chǎn)權(quán)房的權(quán)利—義務(wù)結(jié)構(gòu)中，公共產(chǎn)品—政府控制與私人產(chǎn)品—市場分配中涇渭分明的套路解釋力均有不足，畢竟共有產(chǎn)權(quán)房的調(diào)配處于政府和市場的雙層作用之下，排他性和競爭性弱，毋寧說屬于一種“中間狀態(tài)”。以“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”、“擴展的公共產(chǎn)品”、“權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品”等對其加以表述更加合適，作為有私人產(chǎn)品特征的公共產(chǎn)品，需要“在這些產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配兩個領(lǐng)域分別適用不同的原則，即按經(jīng)濟(jì)原則生產(chǎn)，按政治原則分配”(13)馮俏彬,賈康：《權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品:關(guān)于擴展的公共產(chǎn)品定義及其闡釋》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2010年第7期。。

共有產(chǎn)權(quán)中政府所享有的部分產(chǎn)權(quán)權(quán)利屬性較為復(fù)雜。通過隨機選擇，少部分人成為政策優(yōu)先的受益群體，政府份額的保持即隱含著對受益群體的部分利益讓渡，受益群體享受到了低于市場價格的紅利。政府行政管理權(quán)衍生于受益群體所應(yīng)該支付的社會對價，即其他和受益人條件相同，但尚未享受政策紅利之人的機會成本。由于集體利益凝結(jié)于共有產(chǎn)權(quán)之上，故其超越了按份共有人的私權(quán)利，之上同時存在管理性的公權(quán)力，其正當(dāng)性來源于與財產(chǎn)利益相關(guān)的共同體的理念。(14)最早柏拉圖認(rèn)為建立理想的城邦應(yīng)該實行財產(chǎn)公有、土地公有、共同分配、共同生活。而亞里士多德認(rèn)為應(yīng)在財產(chǎn)私有的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，即以土地、財產(chǎn)私有為基礎(chǔ)建設(shè)共同體。參見鄧大才：《產(chǎn)權(quán)與利益:集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》，載《山東社會科學(xué)》2014年第12期。雖然由身份到契約的社會變遷破除了部落或者家族共有，但是包含集體利益訴求的產(chǎn)權(quán)模式仍然有旺盛的生命力。與此對應(yīng)，私人主體的產(chǎn)權(quán)價值折算成份額體現(xiàn)在權(quán)量上，同時其優(yōu)先性對應(yīng)了接受調(diào)控與管理的社會對價，在可承受經(jīng)濟(jì)支出的范圍內(nèi)滿足了本身居住的愿望，同時權(quán)量劃分使得政府、私人產(chǎn)權(quán)界限分明?？扑拐J(rèn)為，“產(chǎn)權(quán)安排確定了每個人相對于物的行為規(guī)范,每個人都必須遵守他人之間的相互關(guān)系,或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本?！?15)R.科斯，等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社,1991年，第204頁。私人主體發(fā)揮主觀能動性，積極創(chuàng)造條件，但是當(dāng)現(xiàn)有稀缺資源已經(jīng)可望而不可即之時，完全私有便是空想，商品房完全產(chǎn)權(quán)的獲得便是如此；共有產(chǎn)權(quán)房是試圖探尋一種公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)能夠合作互動的模式。在共有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)外、部關(guān)系中，政府的角色具有公私混合性，其既作為行政管理者，又作為私人事務(wù)的參與者，這是其享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的基礎(chǔ)；具體體現(xiàn)于權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)，伴隨行政的命令—服從的模式以及市場的自由交換原理，“保障性住房的供給配置處于政府與市場的邊界?！?16)呂萍,修大鵬,李爽：《保障性住房共有產(chǎn)權(quán)模式的理論與實踐探索》，《城市發(fā)展研究》2013年第2期。

在共有產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)部關(guān)系上，政府和私人維持按份共有的狀態(tài)，主要遵循契約倫理。從本質(zhì)上分析，即便政府基于所有份額對私人擁有管理權(quán)的公權(quán)力，但所有權(quán)本身并不在于質(zhì)的分割，并非政府與私人之間存在“上級所有權(quán)”和“下級所有權(quán)”的關(guān)系，(17)在日耳曼法，則于權(quán)利的量的分割之外，尚有質(zhì)的分割。一塊土地上可以成立“上級所有權(quán)”和“下級所有權(quán)”，正是質(zhì)的分割之典型。在日耳曼法，一物于某種關(guān)系之下，受一人的支配，而在他種關(guān)系之下，則也得受他人的支配，即為質(zhì)的分割所造成。參見陳華彬：《物權(quán)法研究》，法律出版社，2009年，第13頁。所有權(quán)本身仍然體現(xiàn)為量的分割，政府和私人的權(quán)量不等額。共有人之間基于契約形成的共有關(guān)系具有平等性，而權(quán)利的大小則取決于權(quán)量的多寡。然則共有關(guān)系的命運完全取決有權(quán)量較大的共有人即私人主體嗎？事實上并非如此。在共有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部關(guān)系中，私人份額的權(quán)量體現(xiàn)為部分所有權(quán)；而由于私人主體對政府份額無償?shù)氖褂谩⑹聦嵣系恼加?，其能夠?qū)崿F(xiàn)對物整體的、絕對的、排他的支配，政府部分所有權(quán)早已成為約束性的“赤裸所有權(quán)”。私人主體對政府份額的支配帶有強烈的物權(quán)性色彩，毋寧說是一種物權(quán)性的居住權(quán)。私人主體對于政府份額的權(quán)利并非物權(quán)性的用益權(quán)，因為共有產(chǎn)權(quán)房排斥逐利性；也并非債權(quán)性的租賃權(quán)，因為政府既不進(jìn)行具體管理也不收租金，幾乎只是作為名義的共有人。這樣的權(quán)利—義務(wù)結(jié)構(gòu)設(shè)計自有其科學(xué)性，一系列法學(xué)、心理學(xué)與社會學(xué)的證據(jù)表明，共有產(chǎn)權(quán)的激勵性，比僅保護(hù)租賃權(quán)，效果更加明顯。(18)崔光燦,廖雪婷：《產(chǎn)權(quán)支持與租賃補貼:兩種住房保障政策的效果檢驗》，《公共行政評論》2018年第2期。作為共有產(chǎn)權(quán)人，權(quán)利主體意識明確，自我控制感、安全感強烈，也存在新的動機積極工作、融入社會，同時減少了對社會的依賴。此外，從靜態(tài)的角度來看，私人主體的權(quán)利受到了更多的尊重；但既然其取得了先于他人的居住權(quán)，從動態(tài)的角度來看，共有關(guān)系的命運依然取決于政府的管理意志。換言之，共有關(guān)系所附加的社會義務(wù)體現(xiàn)為合同保障性目的的實現(xiàn)，目的不達(dá)應(yīng)該作為合同的解除條件，故而共有關(guān)系必須涉及退出機制。

在共有產(chǎn)權(quán)的外部關(guān)系上，當(dāng)發(fā)生政府、私人主體和第三人之間的交易之時，交易服從于契約倫理。對該契約本身是不完全契約還是雙重性質(zhì)契約，學(xué)者有不同的觀點。有學(xué)者認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)中私人主體與政府之間的契約結(jié)構(gòu)應(yīng)該遵從威廉姆森、霍姆斯特姆、格羅斯曼和哈特等提出“不完全契約”的分析范式，認(rèn)為政府和私人主體之間存在信息不對稱、私人主體存在有限的理性、交易費用有限。(19)呂萍,藏波,陳泓冰：《共有產(chǎn)權(quán)保障房模式存在的問題——以黃石市為例》，《城市問題》2015年第6期。雙重契約區(qū)分政府作為參與者和管理者的雙重身份，體現(xiàn)為民事契約和行政契約的混合類型。一方面，政府作為參與者，雖然與私人主體是名義上的權(quán)利共享，占有權(quán)、使用權(quán)均讓渡給私人主體，物權(quán)請求權(quán)也主要授予私人主體，但這屬于事實上的利益共享，政府可以贖回私人份額，或在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)保持其利益；另一方面，政府作為管理者，建立了與私人主體不對稱的“贖回機制”，即只能政府單方面贖回，政府的管理還包括對第三人申請資格的把握、交易價格的決定、交易過程的監(jiān)管以及退出機制的約束。

三、人權(quán)到市民權(quán)：自然人的權(quán)利—義務(wù)結(jié)構(gòu)

自然人在共有產(chǎn)權(quán)房中的權(quán)利—義務(wù)結(jié)構(gòu)由兩個因素決定：其一，作為人權(quán)之“居住權(quán)”的保障，這主要處理政府和個人的關(guān)系。如同戴維·A. 赫克瑪所指出:“所有人都有某種最基本的作為人的權(quán)利……我們都有某些自然的或道德的權(quán)利?！?20)錢大軍,武紅羽：《論權(quán)利義務(wù)之間的轉(zhuǎn)換》，《南京社會科學(xué)》2013年第7期。否認(rèn)人權(quán)即否認(rèn)人之存在，居住作為基本人權(quán)的范疇，可見《世界人權(quán)宣言》第25條第1款之規(guī)定：“人人有權(quán)享有為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)?！币虼?，政府以提供保障房的方式保障自然人的居住權(quán)，在房屋取得之后，私人主體的權(quán)利體現(xiàn)為所有權(quán)，基于個人財產(chǎn)的受保護(hù)性，政府不能夠輕易剝奪、收回。其二，準(zhǔn)公共產(chǎn)品之下權(quán)利的有限性，包括以利益平衡的方式處理好有資格獲得公共產(chǎn)品的所有人之間的關(guān)系。這主要依賴內(nèi)部循環(huán)機制實現(xiàn)：私人主體與政府之間實現(xiàn)所有權(quán)的劃分，但私人主體作為占有人擁有完整使用權(quán)，作為部分所有權(quán)讓渡的代價，房屋價格低于市場價格。對于私人主體而言，所有權(quán)與占有權(quán)合一，所以其能夠?qū)崿F(xiàn)對房產(chǎn)的絕對支配力、控制力；對于政府而言，所有權(quán)與占有權(quán)分離，政府的共有份額體現(xiàn)與私人主體抽象的利益共享。學(xué)者認(rèn)為，部分產(chǎn)權(quán)微觀法律構(gòu)造方面呈現(xiàn)保留所有權(quán)和所有權(quán)期待權(quán)的二元結(jié)構(gòu)特征，在單獨所有權(quán)說、租賃權(quán)說、他物權(quán)說與共有權(quán)說均存在解釋力不足的情況下，這樣的觀點具有一定的思考價值。其中較有代表性的是賴澤(Raiser)的研究，所有權(quán)保留買賣的其中一種方式，是賣方逐漸地轉(zhuǎn)移所有權(quán)給買方，因此而存在賣方、買房共有的情況。政府對所有權(quán)部分保留，而買方對部分所有權(quán)存有期待。(21)謝九華：《論共有產(chǎn)權(quán)住房中部分產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)》，《建筑經(jīng)濟(jì)》2014年第11期。

政府和私人主體之間是產(chǎn)權(quán)共享、按份共有的狀態(tài)。居住權(quán)作為公民權(quán)利，屬于基本人權(quán)；所有權(quán)作為市民權(quán)利，存在于私法領(lǐng)域。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的房屋，既然權(quán)利來源是公民權(quán)利，則應(yīng)人人享有；事實上獲得共有產(chǎn)權(quán)房的人局限于小范圍，則權(quán)利的行使應(yīng)該受到限制，作為“附社會義務(wù)的所有權(quán)”而存在，這也是共有產(chǎn)權(quán)房的運作機制從開放走向封閉的根本原因。世界上代表國家性公共住房福利政策的發(fā)展軌跡存在相似性，例如在制度發(fā)展較早、較成熟的英國，也能明顯地歸納出階段性的特征：首先，實現(xiàn)公共房屋所有權(quán)向私人主體轉(zhuǎn)移，通過頒布《購買權(quán)法》(1980)、《住房與控制權(quán)法》(1984)、《住房與規(guī)劃法》(1986)、《住房法》(1985、2004)和《住房及更新法》(2008)等法案，推行“公共住房私有化運動”，鼓勵公有住房向私人主體流轉(zhuǎn)；(22)顏莉：《英國住房政策階段性演進(jìn)評析:對上海住房發(fā)展的啟示》，《國際城市規(guī)劃》2016年第6期。當(dāng)然，不同人對房屋的購買力存在差異，私有化的過程中自然經(jīng)濟(jì)能力較差的人無法承受房屋的正常對價，居住的權(quán)利不能只讓擁有財富的小范圍的人享受，于是干預(yù)模式便啟動了。英國的“共有產(chǎn)權(quán)計劃”于1980年啟動，私有主體與住房協(xié)會按照比例持有產(chǎn)權(quán)，私有主體根據(jù)個人經(jīng)濟(jì)能力購買25%～75%，對不屬于私人主體的份額需要支付租金，2006年后類似新計劃為“新建住房購買計劃”。此外,英國20世紀(jì)90年代還推行過共享權(quán)益式計劃，新計劃被稱為“公開市場購買計劃”，此時私人主體的所有權(quán)是完整的，一部分購房資金來源于住房協(xié)會提供的無限期免息的權(quán)益貸款(25%或者其他法定比率)，另一部分來源于抵押貸款；假如房屋重新上市，則必須按照出售當(dāng)時住房的市場價值補繳全部的免息貸款。(23)莫智,鄧小鵬，李啟明：《國外住房共有產(chǎn)權(quán)制度及對我國的啟示》，《城市發(fā)展研究》2010年第3期。

共享權(quán)益式的保障方式其實和經(jīng)濟(jì)適用房、限價房類似，所有權(quán)是完整的，政府只需要保證自己收支平衡，即向目標(biāo)群體提供住房保障。但在我國，房屋作為商品，其價值仍然較高、供不應(yīng)求，開放式的運作易成為個別人利益尋租的手段，無論是不加選擇地分配房屋或者不加約束地對待交易對象，都會推動共有產(chǎn)權(quán)房逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂闪魍ǖ纳唐?，和實現(xiàn)住房保障性社會功能的初衷背道而馳，較難保證社會公平。故而，居住權(quán)作為人權(quán)的普適性和作為市民權(quán)的個別授予性本就體現(xiàn)為一對矛盾，那么調(diào)整矛盾的方式主要為限制共有產(chǎn)權(quán)中私人權(quán)利的行使范圍，簡而言之，較大地約束共有產(chǎn)權(quán)房的逐利空間，將共有產(chǎn)權(quán)中私權(quán)利的作用空間拆解為權(quán)利束，保障使用、限制盈利應(yīng)為重要考慮。以下將代表城市作為試點分析，如表1所示。

表1 不同城市 “共有產(chǎn)權(quán)房”私人主體權(quán)利—義務(wù)

通過比較發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)對共有產(chǎn)權(quán)房的規(guī)制并不完全相似，基于共有產(chǎn)權(quán)房的保障性，申請人支付相對較低的對價，而諸多權(quán)利受到限制。各地區(qū)都以共有產(chǎn)權(quán)房為名義，個別地區(qū)強調(diào)房屋的保障和經(jīng)濟(jì)適用性。北京的共有產(chǎn)權(quán)房主要強調(diào)政府和私人產(chǎn)權(quán)合作模式，對收入準(zhǔn)入沒有作限制，其他地區(qū)的共有產(chǎn)權(quán)房多多少少傾向于中低收入階層。相對于其他地區(qū)主要以共有產(chǎn)權(quán)房解決貧富差距的問題而言，北京地方規(guī)范的靈活性還部分解決了新到達(dá)人口融合本土環(huán)境的問題。共有產(chǎn)權(quán)房的權(quán)量分割問題，各地區(qū)均規(guī)定政府和申請人各自持有份額，北京和淮安大多體現(xiàn)為政府與私人7∶3或者5∶5的形式。絕大多數(shù)地區(qū)賦予申請人完整的、無償?shù)氖褂脵?quán)，而淮安對不符合購買共有產(chǎn)權(quán)房條件的人收納國有產(chǎn)權(quán)面積的租金。轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制成為各地區(qū)的共識，但方式較為多元化：在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓上，政府的優(yōu)先權(quán)大多被明文規(guī)定；而申請人購買政府份額會導(dǎo)致共有產(chǎn)權(quán)房向商品房的性質(zhì)轉(zhuǎn)化，除了北京完全禁止外，其他地區(qū)以時間條件進(jìn)行限制；所有的地區(qū)滿足時間條件都可以外部轉(zhuǎn)讓，淮安市、上海市和北京市均以5年為限，深圳對房屋入市規(guī)定相對粗略。出租和抵押作為收益權(quán)，深圳的規(guī)定較不明確。北京規(guī)定可以出租，但需要按照持有份額分割收益，淮安、上海規(guī)定在完全取得產(chǎn)權(quán)前禁止出租；抵押權(quán)在深圳和淮安的立法中較模糊，北京完全開放持有份額的抵押，上海在取得完全產(chǎn)權(quán)前不得抵押；此外，住宅專項維修資金、物業(yè)服務(wù)費基本由申請人承擔(dān)。可見，共有產(chǎn)權(quán)中私人主體權(quán)利限制是各地的通識，但是具體的限制內(nèi)容有所不同。

四、政府與自然人共有產(chǎn)權(quán)的利益平衡方式

共有產(chǎn)權(quán)房，既屬于保障性住房，又作為政策性商品房，決定了其相對復(fù)雜的規(guī)制方式。政策性商品房應(yīng)該有條件地支持流通，發(fā)揮其作為不動產(chǎn)的資產(chǎn)屬性。例如有學(xué)者認(rèn)為，“共有產(chǎn)權(quán)住房是帶有保障性質(zhì)的商品房，可以在完善當(dāng)前住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)層次、住房供應(yīng)體系以及消費模式上成為打通住房保障與住房市場邊界的重要橋梁”(24)陳淑云,曾龍：《共有產(chǎn)權(quán)住房在我國可行嗎？》，《江漢論壇》2016年第1期。；相較而言，保障性住房主要關(guān)注私人主體的居住權(quán)，在商業(yè)性上是謹(jǐn)慎、收縮的。共有產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該保障居住功能為主，兼顧流通功能，作為“以土地出讓方式建設(shè)的具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的有限產(chǎn)權(quán)的政策保障住房”(25)曾亞萍,吳翔華,聶琦波：《共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房的退出機制研究》，《改革與戰(zhàn)略》2010年第10期。。實現(xiàn)政府與私人主體的利益平衡，主要在于以下幾個方面：

第一，優(yōu)化政府和私人的產(chǎn)權(quán)份額劃分，奠定權(quán)利—義務(wù)結(jié)構(gòu)的基調(diào)。有學(xué)者認(rèn)為，“政府在共有產(chǎn)權(quán)房中的產(chǎn)權(quán)份額，是根據(jù)政府投入的土地等資源所確定。”(26)參見陳杰，胡明志：《共有產(chǎn)權(quán)房：住房供給側(cè)改革何以發(fā)力》，《探索與爭鳴》2017年第6期。相關(guān)規(guī)范性文件見2010年4月27日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于加強經(jīng)濟(jì)適用住房管理有關(guān)問題的通知》(建?！?010〕59號)第(十三)項：“各地要結(jié)合實際情況完善經(jīng)濟(jì)適用住房上市交易分配機制，健全上市交易管理辦法。要按照配售經(jīng)濟(jì)適用住房時承購人與政府的出資比例，確定上市所得價款的分配比例、政府優(yōu)先購買權(quán)等管理事項。其中，政府出資額為土地出讓金減讓、稅費減免等政策優(yōu)惠額之和?！彼饺酥黧w的份額體現(xiàn)為其購房款數(shù)額。如果政府的份額過高，則說明開發(fā)房屋的成本越高，應(yīng)該采取更加嚴(yán)格的保障形式；如果自然人的份額過高，說明前期購買投入越高，超越了自然人的承受能力。一般地，在土地價格昂貴的情況下，政府的份額應(yīng)該適當(dāng)加重，以緩解購房者的經(jīng)濟(jì)壓力；反之，私人主體的份額較重，則可以占有較多產(chǎn)權(quán)份額。除了以土地價格作為主要考慮因素之外，輔助因素應(yīng)該包括申請主體范圍的預(yù)測與選擇、區(qū)域的未來發(fā)展前景、稅費等。需注意，不同項目的共有產(chǎn)權(quán)房針對的目標(biāo)群體相同，則政府份額的價值也應(yīng)該大致相似，以實現(xiàn)政府補貼的橫向公平，不可只關(guān)注原定價格與市場價格的差值。在總體產(chǎn)權(quán)權(quán)量上，私人產(chǎn)權(quán)應(yīng)該重于政府產(chǎn)權(quán)，若然政府承擔(dān)過高的補貼水平而占有過重的權(quán)量，反而難以實現(xiàn)“居者有其屋”的初衷。這樣的共有雖是按份共有，但有特殊性，不完全遵循《物權(quán)法》的共有原理；私人主體享有較完整的物權(quán)權(quán)能，占有使用保障房，甚至享有轉(zhuǎn)讓條件成就后的處分權(quán)。

第二，建立“不對稱式”的權(quán)量贖回機制，將私人產(chǎn)權(quán)附“社會義務(wù)”。在一定時間、空間的范疇之內(nèi)，保持共有產(chǎn)權(quán)權(quán)利構(gòu)成的公私混合性，這是共有產(chǎn)權(quán)模式超越傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房的關(guān)鍵所在。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)適用房允許滿足一定時間限制之后上市交易，保障性的房產(chǎn)瞬間與商品房無異。這種情況下，隨著時間的推移，房產(chǎn)的保障性減弱，經(jīng)濟(jì)價值增強，保障僅存于初始的進(jìn)入環(huán)節(jié)，無法循環(huán)保障。詳述之，對少數(shù)“中簽”者而言，保障將一勞永逸：他們以少量的資金購入，資金充足時便會購買政府份額使其轉(zhuǎn)化為完全產(chǎn)權(quán)；同時，政府需要重復(fù)提供資源投入建設(shè)，否則便無法維持供求平衡。《物權(quán)法》規(guī)定共有人有優(yōu)先購買權(quán)，這是立足于各共有人之間的平等關(guān)系；而政府與私人主體之間，也存在命令—服從的關(guān)系，應(yīng)以保障之目的限制私人主體贖回政府部分產(chǎn)權(quán)，但政府可以回購私人主體的份額，即為“不對稱”式的權(quán)量贖回機制。至于回購價格，有學(xué)者認(rèn)為回購價格需要考慮房產(chǎn)的增值以及租金的消費：“一方面，購房者用于購買經(jīng)濟(jì)適用房的資金具有投資回報；另一方面，購房者在使用經(jīng)濟(jì)適用房期間應(yīng)該承擔(dān)一定的租金?！?27)曾亞萍,吳翔華,聶琦波：《共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房的退出機制研究》，《改革與戰(zhàn)略》2010年第10期。事實上，租金不應(yīng)該在回購金額中扣除：政府已經(jīng)對私人主體的優(yōu)先購買權(quán)進(jìn)行了限制，也應(yīng)放棄租金作為對價；再則，共有人對物的支配使用是整體性的，政府不存在收租金的前提；租金嗣后收取的做法也不符合誠信原則。

第三，政府讓渡物權(quán)性居住權(quán)，作為“不對稱式”的權(quán)量贖回機制的對價。在羅馬優(yōu)士丁尼時期，居住權(quán)已經(jīng)作為獨立物權(quán)形態(tài)出現(xiàn)；(28)肖?。骸读_馬法中非典型物權(quán)形態(tài)的解釋方法研究——以使用權(quán)、居住權(quán)的形成史為中心的考察》，《求是學(xué)刊》2012年第1期。同時，居住權(quán)的規(guī)定是民法典編纂的備選項，這將為共有產(chǎn)權(quán)運作模式帶來新的理解思路。無疑，居住權(quán)具有很強的社會保障屬性，在羅馬法的傳統(tǒng)中，“居住權(quán)植根于羅馬社會特殊的家庭制度和遺產(chǎn)繼承制度，是羅馬人在不違反家長制和家子一人概括繼承制的情況下，使部分家庭成員，特別是生活困難、無獨立財產(chǎn)的老年配偶或被解放的奴隸得以供養(yǎng)而創(chuàng)設(shè)的法律制度?！?29)王富博：《居住權(quán)研究——我國物權(quán)立法的繼受與創(chuàng)新》，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文,2006年。居住權(quán)的設(shè)定主要針對經(jīng)濟(jì)困難的家庭成員，但為所有權(quán)人設(shè)定負(fù)擔(dān)；進(jìn)而推定，在法律家長主義(30)法律為了保護(hù)行為人的利益而干預(yù)行為人的行為。參見黃文藝：《作為一種法律干預(yù)模式的家長主義》，《法學(xué)研究》2010年第5期。的理念下，國家提供住房給弱勢群體，私人主體對政府份額的無償使用權(quán)就是一種物權(quán)性的居住權(quán)。這樣的定性，私人主體不交租金，獨立行使物權(quán)請求權(quán)具備正當(dāng)性；同樣地，其不得輕易向政府贖回其份額，對共有產(chǎn)權(quán)房的出租、繼承進(jìn)行嚴(yán)格限制便同樣地具備正當(dāng)性。在政府完全讓渡使用權(quán)的情況之下，私有主體應(yīng)該自行負(fù)擔(dān)房屋維修基金、裝修費用和水電氣設(shè)施的開通費用。(31)建設(shè)部、財政部《住宅專項維修資金管理辦法》第7條規(guī)定，商品住宅的業(yè)主、非住宅的業(yè)主每平方米建筑面積交存首期住宅專項維修資金的數(shù)額為當(dāng)?shù)刈≌ㄖ惭b工程每平方米造價的5%至8%。

此外，國家回購產(chǎn)權(quán)型保障房后，應(yīng)逐步將其與廉租房和公租房并軌，統(tǒng)籌安排、循環(huán)利用，形成“租售并舉、以租為主”的中低收入家庭住房保障制度，(32)陳耀東,任榮慶：《民法視野下產(chǎn)權(quán)型保障房退出機制的分析——以“有限產(chǎn)權(quán)”向“共有產(chǎn)權(quán)”理論的過渡為視角》，《理論與現(xiàn)代化》2014年第5期。以開放不同類型保障性住房滿足各類私人主體需求，完善住房保障體系。