張 韜

一、研究背景

預(yù)算績效管理對推進(jìn)中國預(yù)算管理現(xiàn)代化正發(fā)揮著越來越重要的作用。從目前的理論探索與世界各國的實踐經(jīng)驗來看，實施預(yù)算績效管理對于構(gòu)建預(yù)算資源投入的激勵約束機制是較好的選擇。2011年，全國財政性預(yù)算單位的預(yù)算績效管理試點正式開展。2014年，中國對《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，明確規(guī)定對預(yù)算支出實施績效評價。黨的十九大報告進(jìn)一步提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的要求。從前期試點的情況來看，由于預(yù)算績效管理與年度預(yù)算相互脫節(jié)的問題尚未解決，導(dǎo)致中國的預(yù)算績效激勵約束作用仍然相對較弱，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的銜接機制尚未建立。為此，中共中央、國務(wù)院在2018年出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)，明確提出了“將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)”。然而在實踐過程中，預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接問題尚未得到真正解決，部分地區(qū)或部門在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算過程中，預(yù)算績效管理與年度預(yù)算仍然存在相互脫節(jié)的問題。為推動預(yù)算績效管理的順利實施，中國需要構(gòu)建預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算機制，實現(xiàn)預(yù)算績效管理與年度預(yù)算有機銜接，不斷深化預(yù)算績效管理改革。

二、文獻(xiàn)綜述

根據(jù)已有的文獻(xiàn)研究，對構(gòu)建預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制的研究主要集中在以下幾個方面。

(一)對構(gòu)建預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制必要性的研究

Worthington(2017)[1]從設(shè)計、應(yīng)用、資源、組織等方面，對非洲國家在實施績效項目預(yù)算(Performance and Programme-Based Budgeting)過程中所面臨的八個挑戰(zhàn)因素進(jìn)行了系統(tǒng)的歸納，發(fā)現(xiàn)這些因素導(dǎo)致了非洲國家所實施的預(yù)算管理難以達(dá)到預(yù)期的效果，其中一個關(guān)鍵因素就是績效項目預(yù)算沒有與年度預(yù)算實現(xiàn)無縫連接(connected seamlessly)。Widodo(2017)[2]對印度尼西亞預(yù)算執(zhí)行部門資源配置狀況的績效得分進(jìn)行了簡單的對比分析，發(fā)現(xiàn)相較于增量預(yù)算，績效預(yù)算更有利于改善印度尼西亞中央政府的資源配置狀況。

(二)對預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算編制過程的研究

Blondal(2010)[3]發(fā)現(xiàn)，菲律賓預(yù)算與管理部在每年的年度預(yù)算編制過程中引入《產(chǎn)出書》(Book of Outputs)，將“以投入為導(dǎo)向”的預(yù)算報告轉(zhuǎn)換為“以產(chǎn)出為導(dǎo)向”的預(yù)算報告，該報告必須包含清晰、可衡量、可證實的績效指標(biāo)與目標(biāo)。Hawkesworth等(2011)[4]發(fā)現(xiàn)，波蘭政府將預(yù)算績效信息分解到任務(wù)(或子任務(wù))、目標(biāo)和指標(biāo)中，而任務(wù)(或子任務(wù))、目標(biāo)和指標(biāo)以年度的形式，展現(xiàn)在下一年的年度預(yù)算與三年期“滾動型”的中期預(yù)算框架中。馬蔡琛和朱旭陽(2019)[5]、馬海濤和孫欣(2020)[6]提出，中國應(yīng)構(gòu)建上一年度預(yù)算績效評價結(jié)果與下一年度的預(yù)算資金安排的掛鉤機制。

(三)將預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算審批過程的研究

Steger(2010)[7]研究了奧地利預(yù)算績效管理與年度預(yù)算草案的銜接機制。一方面，預(yù)算草案須列出并陳述一個簡短的任務(wù)與不多于五個的結(jié)果目標(biāo)，最終由議會批準(zhǔn)授權(quán)；另一方面，預(yù)算中的每個結(jié)果目標(biāo)必須通過簡短的解釋被證明是否合理。包括為什么選擇這個目標(biāo)？如何實現(xiàn)這個目標(biāo)？其成功的參照是什么？王宏武(2015)[8]、夏津津和夏先德等(2018)[9]建議將績效目標(biāo)、評價指標(biāo)納入部門預(yù)算報告，將結(jié)果評價報告納入部門決算報告，并向人大報告和向社會公開，接受人大和社會的監(jiān)督。但是部分學(xué)者也指出，中國將預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算審批過程的條件尚未完全具備。孫琳和樓京晶(2016)[10]認(rèn)為，目前中國的績效預(yù)算改革主要由政府主導(dǎo)，人大未能很好地參與，加之績效與預(yù)算關(guān)聯(lián)性尚未建立，實施績效預(yù)算的條件尚未完全具備。

(四)將預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程

McCormack(2007)[11]發(fā)現(xiàn)，加拿大政府并不是狹義地實踐“基于績效的預(yù)算”，而是將績效信息貫穿于年度資源管理周期的主要過程，即“基于績效的資源管理”。童偉(2013)[12]認(rèn)為，聯(lián)結(jié)國家戰(zhàn)略與公共支出決策是提高公共服務(wù)支出績效的關(guān)鍵，而將合規(guī)性控制覆蓋到授權(quán)、撥款、承諾、核實、支付等各階段是提高公共服務(wù)支出績效的前提。張帆和張友斗(2013)[13]、鄒靖等(2016)[14]、王澤彩(2018)[15]建議將預(yù)算績效目標(biāo)貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行與決算的過程中，實現(xiàn)預(yù)算績效管理常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，包括對部門年度財政支出進(jìn)行定量分析評估，將其作為決策下一年度預(yù)算資金安排的關(guān)鍵性因素。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對構(gòu)建預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制必要性的研究已逐漸形成共識。目前，學(xué)術(shù)界與業(yè)界關(guān)注的焦點是如何構(gòu)建預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制，并且對預(yù)算過程中如何構(gòu)建銜接機制進(jìn)行了有益的探討。然而，對預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制在實際操作中如何運行和保障，仍有待作更深入的研究。此外，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要是探討預(yù)算組織部門(即財政部門)與預(yù)算執(zhí)行部門在預(yù)算績效管理中的角色職責(zé)，雖然部分文獻(xiàn)也關(guān)注到中國的立法部門在預(yù)算績效管理中存在缺位問題，但是關(guān)于立法、發(fā)展改革等部門在預(yù)算績效管理中角色職責(zé)的研究尚有待進(jìn)一步深入。

三、預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制中存在的主要問題

雖然《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》已明確提出了“將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)”，但中國的預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算中仍存在以下問題。

(一)部分項目庫申報管理不規(guī)范，導(dǎo)致部分不符合標(biāo)準(zhǔn)的項目入庫納入預(yù)算編制內(nèi)容

一方面，部分項目庫申報管理不規(guī)范。為了嚴(yán)格遵守財經(jīng)紀(jì)律，并確保預(yù)算績效管理與年度預(yù)算相銜接，各部門項目庫在組織實施前至少應(yīng)經(jīng)過申報、聽證、論證、審批、公示等環(huán)節(jié)。但是，部分地區(qū)或部門在組織項目庫申報時，并未邀請財政、發(fā)展改革等部門或相關(guān)專家進(jìn)行聽證或論證，甚至在項目庫即將組織實施時也未在政府內(nèi)部進(jìn)行公示，造成相當(dāng)一部分入庫項目在部門間相互不認(rèn)可。另一方面，部分不合理的項目可能被納入預(yù)算編制的內(nèi)容。部分地區(qū)或部門為了本部門利益最大化，存在將本部門項目庫與重大戰(zhàn)略捆綁申報的動機。在實際操作中，部分地區(qū)或部門可能會利用項目庫申報管理存在的一些漏洞，將一些耗資較高、效益較低的項目庫與重大戰(zhàn)略捆綁申報，不但導(dǎo)致項目庫“魚龍混珠”和含金量不足，而且嚴(yán)重破壞了財政紀(jì)律，導(dǎo)致預(yù)算績效管理與年度預(yù)算編制過程相互脫節(jié)。

(二)人大未能較好地參與預(yù)算績效管理

新修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定，政府的重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)屬于各級人民代表大會重點審查的內(nèi)容。(1)中國《預(yù)算法》第48條第4款規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告重點審查重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)?！倍袛嘀攸c支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)，各級人大財政經(jīng)濟(jì)委員會(或有關(guān)專門委員會)應(yīng)在每年提交本級人大主席團(tuán)的年度預(yù)算審查報告中，對重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果等涉及預(yù)算績效管理的內(nèi)容提出具有針對性的審查意見。然而，部分地方人大代表對預(yù)算審查與監(jiān)督缺乏足夠的能力或動力(2)譬如，在某次省級地方人大常委會會議上，共邀請了30多位人大常委會委員以及部分專家學(xué)者依次對有關(guān)會議議程進(jìn)行審議，但只有極個別委員和專家對預(yù)算報告提出詢問或質(zhì)詢。，部分地方人大代表對預(yù)算報告的具體內(nèi)容和數(shù)據(jù)的邏輯關(guān)系是“霧里看花”，難以完全勝任預(yù)算的審議工作(張韜，2016[16])，很少能對重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果等涉及預(yù)算績效管理的內(nèi)容提出具有針對性的審查意見，通常只是人云亦云地對預(yù)算報告一些文字表述和結(jié)論性的內(nèi)容進(jìn)行簡單評價。

(三)部分主客觀因素導(dǎo)致預(yù)算績效管理在預(yù)算執(zhí)行中存在障礙

一方面，預(yù)算編制過程中因項目庫申報管理不規(guī)范的問題，可能會導(dǎo)致其在預(yù)算執(zhí)行過程中與計劃出現(xiàn)較大偏差。在預(yù)算編制中，部分地區(qū)的主管部門未邀請到財政、發(fā)展改革等部門對項目庫進(jìn)行聽證與論證。如果該項目庫未能獲得財政、發(fā)展改革等部門的一致認(rèn)可，財政、發(fā)展改革等部門一般不愿為其提供足夠的資金或擔(dān)保。尤其面對一些耗資較高、效益較低的項目庫，財政、發(fā)展改革等部門也無力完全承擔(dān)該項目庫的資金撥付或擔(dān)保。另一方面，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)預(yù)算資金的不確定性導(dǎo)致預(yù)算績效管理在預(yù)算執(zhí)行中難以組織實施。相較于發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財力較為拮據(jù)，嚴(yán)重依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，部分地區(qū)每年人大常委會召開時通過的預(yù)算調(diào)整數(shù)增減幅度可能會超過年初人大批準(zhǔn)預(yù)算數(shù)的10%～30%(3)在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，個別地區(qū)人大常委會召開時通過的預(yù)算調(diào)整數(shù)增減幅度甚至超過年初人大批準(zhǔn)預(yù)算數(shù)的40%。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，既可能存在客觀因素，譬如地方政府實施上級政府出臺的減稅降費政策，導(dǎo)致一般公共預(yù)算收入明顯減收；也可能存在主觀因素，譬如部分地方預(yù)算執(zhí)行部門未向預(yù)算組織部門提供資金分配方案，導(dǎo)致預(yù)算資金未能及時下達(dá)。，而決算數(shù)增減幅度也可能會超過預(yù)算調(diào)整數(shù)的10%。即使財政部出臺了《中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》(4)2019年5月31日，財政部印發(fā)的《中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》(財預(yù)〔2019〕108號)第12條規(guī)定：“加大對財政困難縣鄉(xiāng)的支持力度，保障縣級政府履行職能的基本財力需求?！?，且欠發(fā)達(dá)地區(qū)績效目標(biāo)制訂合理，部分項目也可能因預(yù)算資金到位不及時而難以組織實施。

(四)決算中的預(yù)算績效管理評價報告公信度與客觀性不夠

一方面，績效評價缺乏第三方機構(gòu)的充分參與。引入第三方機構(gòu)評估，有利于進(jìn)一步完善以政府為主導(dǎo)的評價組織架構(gòu)，使評價過程與結(jié)果更加公正、客觀(財政部預(yù)算評審中心，2017[17])。雖然《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確規(guī)定財政部門在必要時可以組織第三方機構(gòu)獨立開展績效評估和參與績效評價，但部分地區(qū)或部門卻有選擇性地落實《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》精神，只采取政府自我評價完成績效評估或績效評價。另一方面，部分政府部門的自我評價報告存在評價指標(biāo)嚴(yán)重缺失的問題。譬如，部分地區(qū)或部門的自我評價報告在評價指標(biāo)上并未觸及評價核心要件，甚至只要完成支出進(jìn)度即可獲得滿分(童偉，2019[18])。由于部分地區(qū)的決算中預(yù)算績效管理評價過程與結(jié)果的公信度與客觀性不夠，使得財政部門也很難將有關(guān)支出績效評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算資金安排的重要參考依據(jù)。

四、預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制存在問題的原因分析

(一)新修訂的《預(yù)算法實施條例》尚未頒布

新修訂的《預(yù)算法》已于2015年起實施，然而需要跟進(jìn)修訂出臺的《預(yù)算法實施條例》一直未能頒布實施，不但導(dǎo)致關(guān)于預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)定難以落實，而且過短的預(yù)算編制時間使預(yù)算績效管理難以嵌入年度預(yù)算編制過程。

1.關(guān)于預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)定難以落實。

《預(yù)算法實施條例》尚未頒布實施，使預(yù)算績效管理不但缺乏可操作性的法律規(guī)定，而且難以以法律形式規(guī)范未來的改革方向。新修訂的《預(yù)算法》雖然在預(yù)算編制(5)中國《預(yù)算法》第32條第1款規(guī)定：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制?！敝袊额A(yù)算法》第32條第3款規(guī)定：“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案?！?、預(yù)算審批(6)中國《預(yù)算法》第49條第3款規(guī)定：“審查結(jié)果報告應(yīng)當(dāng)包括對執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議?！薄㈩A(yù)算執(zhí)行(7)中國《預(yù)算法》第57條第3款規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價?！?、決算(8)中國《預(yù)算法》第79條第2款規(guī)定：“縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案，重點審查支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。”等相關(guān)法律條款中對預(yù)算績效管理作了相應(yīng)規(guī)定，但是上述規(guī)定表述均較為籠統(tǒng)，需要通過《預(yù)算法實施條例》對《預(yù)算法》相關(guān)法律條款作進(jìn)一步的解釋說明。目前，中國各級政府主要依靠財政部門的相關(guān)文件對預(yù)算績效管理改革進(jìn)行指導(dǎo)和解釋，但片面依靠財政部門的文件來約束其他部門的行為又存在權(quán)威性和約束力不足的問題。

2.預(yù)算編制時間過短，預(yù)算績效管理難以嵌入年度預(yù)算編制過程。

由于新修訂的《預(yù)算法實施條例》尚未頒布和實施，部分地區(qū)的預(yù)算編制時間仍然在參照1995年頒布的《預(yù)算法實施條例》的規(guī)定，即在每年11月中旬才開始正式啟動下一年度的預(yù)算編制程序。由于預(yù)算編制時間過短，導(dǎo)致部分地區(qū)的部門項目庫的準(zhǔn)備周期被大幅壓縮，難以在如此短暫的時間內(nèi)認(rèn)真完成申報、聽證、論證、審批、公示等程序，使預(yù)算績效管理在年度預(yù)算編制的過程中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(二)財政部門和發(fā)展改革部門的項目庫存在重疊交叉和嚴(yán)重脫節(jié)

項目庫是實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。雖然財政部門主導(dǎo)編制的項目庫已取得了較大進(jìn)展，但是發(fā)展改革部門作為綜合投資管理部門，其主導(dǎo)編制的項目庫與財政部門主導(dǎo)編制的項目庫存在重疊交叉和嚴(yán)重脫節(jié)，以至跨部門之間的項目難以銜接。實際上，目前發(fā)展改革部門并未深度融入預(yù)算績效管理改革。中國“十三五”規(guī)劃綱要只是籠統(tǒng)地提出“全面推進(jìn)預(yù)算績效管理”，《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》只是規(guī)定“投資主管部門要加強基建投資績效評估”。雖然《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)展改革委扶貧項目資金績效管理辦法的通知》(國辦發(fā)〔2018〕35號)要求“財政部、國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)展改革委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)扶貧項目資金績效管理工作”，但在涉及具體分工時，績效評價工作主要交由財政部門和扶貧部門主導(dǎo)。只有當(dāng)扶貧項目涉及預(yù)算內(nèi)投資事項的時候，財政部門才將其批復(fù)的扶貧項目資金績效目標(biāo)報送發(fā)展改革部門。現(xiàn)行政策規(guī)定出現(xiàn)的空白，客觀上導(dǎo)致發(fā)展改革部門未能深度融入預(yù)算績效管理改革。發(fā)展改革部門實際處于預(yù)算績效管理改革邊緣化的現(xiàn)狀，將會進(jìn)一步加劇預(yù)算與規(guī)劃相互脫節(jié)的問題(張韜，2018[19])。

(三)績效信息不夠公開透明

在每年人大審查批準(zhǔn)年度預(yù)算時，各級政府只是按照《預(yù)算法》以及由財政部每年印發(fā)《政府收支分類科目》的要求，分別按功能分類、經(jīng)濟(jì)分類，將所編制的本級預(yù)算和總預(yù)算與預(yù)算報告一并提交人大審查。然而，政府并未將項目庫清單也提交本級人大進(jìn)行審查。由于人大財政經(jīng)濟(jì)委員會無法掌握項目庫清單的具體內(nèi)容，部分地區(qū)甚至尚未做過預(yù)算績效管理評價報告，客觀上導(dǎo)致人大財政經(jīng)濟(jì)委員會在每年提交年度預(yù)算審查報告時，難以對重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果等涉及預(yù)算績效管理的內(nèi)容提出具有針對性的審查意見。此外，部分地區(qū)或部門只是有選擇性地向社會各界公開部分績效信息，而對那些可能對自身當(dāng)年政績產(chǎn)生消極影響的績效信息，通常以《政府信息公開條例》不允許為由拒絕公開。(9)《中華人民共和國政府信息公開條例》第20條第4款規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，主動公開本行政機關(guān)的財政預(yù)算、決算信息?！惫P者曾向部分省區(qū)申請?zhí)峁┥鐣ｋU基金預(yù)算或債務(wù)預(yù)算的歷史數(shù)據(jù)，但部分省區(qū)卻依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第8條“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”為由，拒絕提供信息。

(四)未能構(gòu)建起“誰批準(zhǔn)，誰負(fù)責(zé)”的約束機制

實施預(yù)算績效管理，并不是預(yù)算組織部門將責(zé)任完全轉(zhuǎn)嫁給預(yù)算執(zhí)行部門。同時，各級人大代表在預(yù)算績效管理中必須切實履行其監(jiān)督的職責(zé)，對重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果可能存在的問題進(jìn)行質(zhì)詢與詢問。雖然《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確了預(yù)算績效管理的責(zé)任主體(10)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確要求：“按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，財政部要完善績效管理的責(zé)任約束機制，地方各級政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。地方各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志對本地區(qū)預(yù)算績效負(fù)責(zé)，部門和單位主要負(fù)責(zé)同志對本部門本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，項目責(zé)任人對項目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項目的責(zé)任人實行績效終身責(zé)任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責(zé)。”，構(gòu)建了“誰主持，誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)機制，但遺憾的是，無論是《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，還是之前已經(jīng)出臺的《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)，均尚未構(gòu)建起“誰批準(zhǔn)，誰負(fù)責(zé)”的約束機制，一定程度上導(dǎo)致部分人大代表對預(yù)算審查與監(jiān)督缺乏足夠的能力或動力。現(xiàn)實情況是，由各級人大審查批準(zhǔn)的年度預(yù)算和決算，即便在審批和執(zhí)行過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差，也沒有或無法追究和問責(zé)審查和批準(zhǔn)部門。

五、預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算機制的基本思路

針對中國預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制中存在脫節(jié)的問題，解決的基本思路是構(gòu)建預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算機制，即依照年度預(yù)算運行的全過程，將預(yù)算績效管理要求依次嵌入到預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算的全過程中。如果某個項目在年度預(yù)算的某個程序中未能通過預(yù)算績效管理的審核，該項目將無法進(jìn)入下一個程序。具體來看，構(gòu)建預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算機制主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)預(yù)算編制過程

1.將預(yù)算績效管理作為年度預(yù)算編制的重要參考依據(jù)。

為了更好地落實《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中對年度預(yù)算編制的有關(guān)要求(11)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確要求：“各地區(qū)各部門編制預(yù)算時要貫徹落實黨中央、國務(wù)院各項決策部署，分解細(xì)化各項工作要求，結(jié)合本地區(qū)本部門實際情況，全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)、政策及項目績效目標(biāo)。”，建議將預(yù)算績效管理作為年度預(yù)算編制的重要參考依據(jù)。首先，在年度預(yù)算編制工作正式啟動后，由預(yù)算組織部門負(fù)責(zé)起草預(yù)算績效管理的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)。在預(yù)算績效管理的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)確定以后，要將總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)明確分解到預(yù)算編制的主要環(huán)節(jié)中，由預(yù)算執(zhí)行部門負(fù)責(zé)起草預(yù)算績效管理的子目標(biāo)和子任務(wù)。其次，在部門預(yù)算編制過程中，預(yù)算績效管理的子目標(biāo)、子任務(wù)由預(yù)算執(zhí)行部門以及具備評估資質(zhì)的第三方機構(gòu)獨立展開事前績效評估，并報告預(yù)算組織部門。如果預(yù)算執(zhí)行部門未能提供科學(xué)權(quán)威的第三方評估報告，預(yù)算組織部門可拒絕受理該部門的項目支出預(yù)算草案。最后，在財政總預(yù)算編制過程中，預(yù)算績效管理的總指標(biāo)、總?cè)蝿?wù)由預(yù)算組織部門以及具備評估資質(zhì)的第三方機構(gòu)獨立展開事前績效評估。只有上述工作全部完成后，才能進(jìn)入預(yù)算審批的程序。

2.應(yīng)進(jìn)一步完善項目庫申報評審管理機制。

為了嚴(yán)格遵守財經(jīng)紀(jì)律，并確保預(yù)算績效管理與年度預(yù)算相銜接，各部門項目庫在組織實施前，必須經(jīng)過申報、聽證、論證、審批、公示等環(huán)節(jié)。其中，項目庫在組織實施前，各部門須對各自的部門項目庫進(jìn)行嚴(yán)格地篩選；財政、發(fā)展改革等部門必須對項目庫進(jìn)行嚴(yán)格論證，確保入庫項目在后期執(zhí)行過程中得到足夠的資金保證或擔(dān)保支持；相關(guān)專家也須對項目庫所確立的績效目標(biāo)進(jìn)行完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性績效評估。只有完成上述環(huán)節(jié)，才可將其納入預(yù)算編制的內(nèi)容。

(二)預(yù)算審批過程

在進(jìn)入預(yù)算審批過程后，首先，各級財政部門應(yīng)將項目庫清單，包括概念性規(guī)劃及概算、建設(shè)性詳規(guī)等重要內(nèi)容，與年度預(yù)算及其報告一并提交人大財政經(jīng)濟(jì)委員會審查。人大財政經(jīng)濟(jì)委員會根據(jù)財政部門提交的材料，形成對項目庫清單的審查意見。同時，人大財政經(jīng)濟(jì)委員會必須審查政府部門和第三方機構(gòu)提供的預(yù)算績效管理評價報告，形成對預(yù)算績效管理評價報告的審查意見。然后，人大財政經(jīng)濟(jì)委員會將對項目庫清單和預(yù)算績效管理評價報告形成審查意見，將其寫入年度預(yù)算審查結(jié)果報告中。需要強調(diào)的是，只有人大財政經(jīng)濟(jì)委員會同時通過了政府部門和第三方機構(gòu)提供的預(yù)算績效管理評價報告，才能將年度預(yù)算審查結(jié)果報告提交人大主席團(tuán)。最后，將政府的年度預(yù)算報告與人大主席團(tuán)通過的年度預(yù)算審查結(jié)果報告提交人大全體會議審查和批準(zhǔn)。只有年度預(yù)算報告和年度預(yù)算審查結(jié)果報告在人大全體會議中獲得通過，才能進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行過程。

(三)預(yù)算執(zhí)行過程

在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，一級預(yù)算單位應(yīng)將總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)及項目庫預(yù)算績效目標(biāo)的執(zhí)行情況按時報告預(yù)算組織部門。同時，預(yù)算組織部門以及具備評估資質(zhì)的第三方機構(gòu)要對總指標(biāo)、總?cè)蝿?wù)、項目庫預(yù)算績效目標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行事中績效評估，做到實時跟蹤。如果發(fā)現(xiàn)與預(yù)算績效目標(biāo)偏離的異常情況，要及時進(jìn)行糾偏。

二級預(yù)算單位或項目負(fù)責(zé)人應(yīng)將子目標(biāo)、子任務(wù)及項目庫預(yù)算績效目標(biāo)的執(zhí)行情況按時報告一級預(yù)算單位。同時，一級預(yù)算單位以及具備評估資質(zhì)的第三方機構(gòu)要對子目標(biāo)、子任務(wù)、項目庫預(yù)算績效目標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行事中績效評估，做到實時跟蹤。如果發(fā)現(xiàn)與預(yù)算績效目標(biāo)偏離的異常情況，要及時進(jìn)行糾偏，并按時報告預(yù)算組織部門。

在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，如因客觀因素須進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，各預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)向預(yù)算組織部門提出預(yù)算調(diào)整申請，由預(yù)算組織部門報人大常委會批準(zhǔn)后，對年度預(yù)算及預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。如因主觀因素造成預(yù)算無法完成或者預(yù)算開支超標(biāo)的情況，必須依法追究預(yù)算執(zhí)行部門及項目庫管理單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

(四)決算過程

在決算過程中，首先由預(yù)算組織部門對年度決算與預(yù)算績效管理的契合度進(jìn)行自我評價，并同時提請第三方機構(gòu)對年度決算進(jìn)行評估。然后，預(yù)算組織部門將政府部門的自我評價報告和第三方機構(gòu)的評估報告匯總，作為政府年度決算報告的組成內(nèi)容，提交人民代表大會進(jìn)行審查。政府部門的自我評價報告和第三方機構(gòu)的評估報告，既是考核政府實施預(yù)算績效管理成效的重要依據(jù)，也是下一年度預(yù)算資金安排的重要參考依據(jù)。最后，對于非涉密部門或項目，政府部門的評價報告與第三方機構(gòu)的評估報告在獲得人大批準(zhǔn)后，都應(yīng)向社會公眾公開，確保評價過程與結(jié)果的公正性與客觀性。如果發(fā)現(xiàn)第三方機構(gòu)所提供的預(yù)算績效管理評估報告偏離客觀公正，甚至出現(xiàn)虛假的情況，各級人大、財政部門可以廢除第三方機構(gòu)的評估報告，甚至將該機構(gòu)列入黑名單，該機構(gòu)不得再參與下一年度的預(yù)算績效管理評估工作。

六、預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算的保障機制

為了保障預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算機制順利運行，結(jié)合預(yù)算績效管理與年度預(yù)算銜接機制存在問題的原因分析，建議從以下方面構(gòu)建預(yù)算績效管理嵌入年度預(yù)算的保障機制。

(一)盡快修訂和頒布《預(yù)算法實施條例》，適當(dāng)延長現(xiàn)行的預(yù)算編制時間

一方面，在《預(yù)算法實施條例》中貫徹預(yù)算績效管理。將預(yù)算績效管理在年度預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算中運行的全部操作流程，明確地寫入尚在修訂的《預(yù)算法實施條例》中，并在《預(yù)算法實施條例》的預(yù)算編制部分明確規(guī)定“各部門項目庫在組織實施前，須對各部門申報的項目庫進(jìn)行申報、聽證、論證、審批、公示”。另一方面，適當(dāng)延長現(xiàn)行的預(yù)算編制時間。在《預(yù)算法實施條例》中至少將預(yù)算編制啟動時間提前到每年的6月份，以便相關(guān)部門有更充裕的時間組織部門項目庫的申報、聽證、論證、審批、公示等工作。

(二)編制規(guī)劃項目預(yù)算，解決財政部門和發(fā)展改革部門項目庫的銜接問題

規(guī)劃項目預(yù)算是美國聯(lián)邦政府在20世紀(jì)60年代進(jìn)行的一次預(yù)算改革探索。這項改革雖因美國政黨政治以及過于理想化的設(shè)計而被迫于1971年暫停，但美國、澳大利亞等國的部分機構(gòu)仍然繼承了規(guī)劃項目預(yù)算制度的遺產(chǎn)，支撐了后期推行的中期財政規(guī)劃和新績效預(yù)算(張韜，2018[19])。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出：“完善國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度。完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度?！苯ㄗh中國根據(jù)自身的政治與管理體制的要求，借鑒美國聯(lián)邦政府實施規(guī)劃項目預(yù)算的經(jīng)驗，在部分地區(qū)或部門進(jìn)行試點。待條件成熟后，由國家發(fā)展改革委領(lǐng)銜、財政部配合編制規(guī)劃項目預(yù)算。通過規(guī)劃項目預(yù)算制度改革的動力，促使國家發(fā)展改革委與財政部合作完善項目庫，避免跨部門項目庫的交叉重疊，為預(yù)算績效管理改革的深入推進(jìn)提供有力支撐。

(三)進(jìn)一步推進(jìn)政府績效信息公開透明，完善對各部門非涉密信息公開透明的考核機制

《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確要求各級政府“大力推進(jìn)績效信息公開透明，主動向同級人大報告、向社會公開，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督”，尤其提出“各級財政部門要推進(jìn)績效信息公開，重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報送同級人大、同步向社會主動公開，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督”。建議進(jìn)一步推進(jìn)政府績效信息公開透明，以“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，邀請中國社會科學(xué)院、中央財經(jīng)大學(xué)等較為權(quán)威的第三方機構(gòu)對預(yù)算績效管理實施成效進(jìn)行評估，同時對各部門非涉密的績效信息公開透明情況進(jìn)行評分及排名，并在權(quán)威公眾媒體上公布，不斷完善對各部門非涉密信息公開透明的考核機制。

(四)構(gòu)建“誰批準(zhǔn)，誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)機制

黨的十九屆四中全會《決定》明確指出：“支持和保證人大及其常委會依法行使職權(quán)，健全人大對‘一府一委兩院’監(jiān)督制度?！币嬲瀼仡A(yù)算績效管理，必須將全國人大、國務(wù)院以及各級地方人大、政府納入預(yù)算績效管理的責(zé)任主體中。建議在未來修訂的《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》中，進(jìn)一步支持和保證人大及其常委會依法行使職權(quán)，構(gòu)建以個人為主體、“誰批準(zhǔn)，誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)機制，將人大常委會、人大財政經(jīng)濟(jì)委員會、人大常委會預(yù)算工作委員會主要負(fù)責(zé)人納入到問責(zé)范圍，以更好地貫徹落實黨的十九屆四中全會《決定》的有關(guān)精神。

(五)進(jìn)一步完善預(yù)決算審計制度，提高人大代表監(jiān)督審查能力

審計監(jiān)督是預(yù)算監(jiān)督體系中的重要組成部分。現(xiàn)行的《預(yù)算法》明確賦予審計部門對預(yù)算執(zhí)行、決算進(jìn)行審計監(jiān)督的權(quán)力。(12)中國《預(yù)算法》第89條規(guī)定：“縣級以上政府審計部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應(yīng)當(dāng)向社會公開?！贝送?，《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確要求“審計機關(guān)要依法對預(yù)算績效管理情況開展審計監(jiān)督，財政、審計等部門發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題線索，應(yīng)當(dāng)及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)”。針對部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)預(yù)算資金的不確定性，以及部分人大代表缺乏預(yù)算審查與監(jiān)督的能力或動力的問題，建議進(jìn)一步完善預(yù)決算審計制度，不但要將預(yù)算審計覆蓋到預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和決算的全過程中，還應(yīng)加強對預(yù)算績效管理的評價工作，將決算審計結(jié)果作為下一年度預(yù)算資金安排的重要參考依據(jù)(謝柳芳等，2019[20])。另一方面，盡可能采取各種有效措施，不斷提高人大代表預(yù)算審查和監(jiān)督的能力。