摘要：為什么在警察系統(tǒng)內(nèi)部，飲酒行為極其普遍？甚至主管機(jī)關(guān)三令五申，個(gè)別警察個(gè)人極不情愿的情況下，公務(wù)飲酒行為依然存在？基于2013-2020多地的觀察和訪談，筆者發(fā)現(xiàn)警察系統(tǒng)內(nèi)部存在信息交流障礙、非警務(wù)化化活動繁雜、激勵不足等困境，而飲酒行為客觀上發(fā)揮了構(gòu)建信任、提供激勵的作用，部分緩解了以上困境，提升了治理績效。深入調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，部分飲酒行為并非破壞制度，而是緩解了制度實(shí)施的剛性矛盾，因此才具有了獨(dú)特的生命力。值得肯定的是，反對醉酒濫飲、公款消費(fèi)等活動確實(shí)遏制了酒風(fēng)肆虐，但是，對于存在的頑固問題并沒有深入解決。未來，根治警察系統(tǒng)內(nèi)部酒風(fēng)還需要提升現(xiàn)代化治理水平、構(gòu)建保障機(jī)制等一系列配套機(jī)制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：縣域警察；飲酒行為；內(nèi)生邏輯

為什么警察系統(tǒng)內(nèi)部，飲酒之風(fēng)盛行？甚至在中央三令五申、治理頻繁的背景下，公務(wù)飲酒行為屢禁不止？排除個(gè)人極其好酒的原因，其背后到底存在著怎樣的生存邏輯？基于2013-2020多地的觀察和訪談，筆者發(fā)現(xiàn)警察系統(tǒng)內(nèi)部存在信息交流障礙、非制度化活動繁雜、激勵不足等困境，而飲酒行為客觀上發(fā)揮了構(gòu)建信任、提供激勵的作用，部分緩解了以上困境，提升了治理績效。也就是說，部分飲酒行為其實(shí)并非在破壞制度，而是嵌入式的緩解了剛性制度下的客觀需要，因此才具有了獨(dú)特的生命力。

一、問題的提出

以習(xí)近平為核心的黨中央自執(zhí)政以來，鐵腕反腐，公款大吃大喝的現(xiàn)象越來越少。但是，除去讓人深惡痛絕的大肆鋪張浪費(fèi)，作為我國比較基層的治理單位縣級區(qū)域，民警飲酒行為依然存在。甚至在某些歷史時(shí)期，“能喝酒”、“會喝酒”一度成為選拔警察系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)。自1990開始，國家開始頻繁整頓官場酒風(fēng)，但總是難以斷絕。因此，筆者力圖解釋的是：為什么會形成獨(dú)特的公務(wù)飲酒傳統(tǒng)？尤其是在警察系統(tǒng)內(nèi)部，飲酒之風(fēng)盛行。甚至在頻繁整治，民警個(gè)人極其不情愿的情況下，飲酒行為為何屢禁不止？

筆者主要是通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來研究分析。就研究對象而言，筆者做如下限定：第一，酒桌上的人大多具有警察身份，包括已退休的人員。酒局主要圍繞警務(wù)人員及警務(wù)活動展開。第二，不同地區(qū)、級別、職位警察飲酒行為的特征與驅(qū)動機(jī)制存在一定差別，但是，內(nèi)生性的邏輯具有一般性。第三，筆者聚焦于因公飲酒，不包括私人飲酒行為。筆者的經(jīng)驗(yàn)材料主要來源于筆者自身參與的諸多酒局，筆者自身成長于政法系統(tǒng)的家庭，尤其對于警察飲酒感觸頗深。截至后來，身邊同齡人多參加警察工作，更是對于警察飲酒行為有了更深入的了解。筆者也與公安系統(tǒng)的一把手、政法委的一把手等進(jìn)行了交流，詢問了他們對于飲酒行為的看法。

二、既有文獻(xiàn)述評

自1990以來，我國公安系統(tǒng)其實(shí)一直在著力解決公務(wù)員過量飲酒的不正之風(fēng)，相關(guān)的報(bào)道屢見不鮮。其中，較多的是直接對于鋪張浪費(fèi)、酒后丑態(tài)的直接描述及諷刺批判。但是，與之對應(yīng)的學(xué)術(shù)研究卻較為冷淡，零散在飲食社交、公款吃喝等領(lǐng)域。

學(xué)者董武認(rèn)為，官場酒文化本身就是腐敗，存在著個(gè)人偏好、作風(fēng)敗壞、占公家便宜三種心理。學(xué)者賀海峰認(rèn)為，對于較高級別的公務(wù)人員來說，飲用茅臺等高檔白酒是身份的象征，一定程度上滿足了期對于個(gè)人欲望的消費(fèi)。學(xué)者Wank認(rèn)為，關(guān)系和人情文化在中國社會中有著著特殊的位置。不僅在日常生活中、而且在政治、經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域也發(fā)揮了重要作用。學(xué)者楊美慧認(rèn)為，在政府組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)中，請客吃飯這種現(xiàn)象是普遍存在的。學(xué)者邊燕杰認(rèn)為，在吃飯的環(huán)境中，有利于人們拉近關(guān)系，從而獲取資源，謀取利益。學(xué)者管健指出，酒精具有的放松緊張、使人興奮的功效，便于營造一種較為親密和諧的非正式交流氛圍。學(xué)者徐浩程認(rèn)為，某些酒桌上確實(shí)存在實(shí)實(shí)在在的公事，并非全部是私人吃喝等違法違規(guī)行為。

上述學(xué)者從不同的角度詮釋了為什么官場酒風(fēng)在眾多治理措施下還有生命力？第一，制度設(shè)計(jì)本身的缺陷。比如，現(xiàn)有某些規(guī)章制度本身比較粗糙，缺乏針對性和執(zhí)行力。甚至有些規(guī)定是領(lǐng)導(dǎo)同志個(gè)人行為，“拍腦袋”一時(shí)興起的決定，嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)。第二，制度的執(zhí)行層面存在漏洞。再完美的制度，也必須落地實(shí)施才能真正發(fā)揮作用。實(shí)踐中，基于種種原因，中央、地方政府以及公安部主管機(jī)關(guān)在某些時(shí)候也會強(qiáng)力禁酒，但又往往是運(yùn)動式的。洶涌的浪潮退去，飲酒之風(fēng)又會強(qiáng)勢反彈。這種現(xiàn)象在基層縣域往往根深蒂固，積習(xí)難改。

現(xiàn)有的研究可能存在著一種傾向，即低估制度的約束作用，而對于行動者破壞制度的意愿進(jìn)行了夸大。尤其是警察系統(tǒng)中，因?yàn)槠涔ぷ鞅旧淼奶厥庑?，飲酒之風(fēng)更是盛行。即使存在各種各樣的運(yùn)動式整頓，實(shí)際上飲酒行為屢禁不止。恰似，“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。值得強(qiáng)調(diào)的是，上述的文獻(xiàn)綜述是從官場的角度論述公務(wù)飲酒，從政府現(xiàn)代化治理的角度，警察也屬于官場二者并沒有實(shí)際的區(qū)別。

三、縣域警察飲酒行為的內(nèi)生邏輯

基于對于經(jīng)驗(yàn)材料的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)警察系統(tǒng)內(nèi)部存在信息交流障礙、非警務(wù)活動繁雜、激勵不足等困境，而飲酒行為客觀上發(fā)揮了構(gòu)建信任、提供激勵的作用，部分緩解了以上困境，提升了治理績效。也就是說，部分飲酒行為其實(shí)并非在破壞制度，而是嵌入式的緩解了剛性制度下的客觀需要，因此才具有了獨(dú)特的生命力。

（一）警察系統(tǒng)內(nèi)部的困境

1.科層體制造成的信息交流障礙

我國的地方規(guī)模實(shí)際上很大。第一，縣域人口龐大，平均在數(shù)十萬左右，甚至有的縣轄人口超過百萬。但是，對于警察系統(tǒng)來說，只有縣公安局和派出所兩層機(jī)構(gòu)。第二，我國作為發(fā)展中國家，社會還處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，加之幅員遼闊、人口眾多，社會治理難度較大。第三，警察在我國職責(zé)眾多，既是行政機(jī)關(guān)，又是司法機(jī)關(guān)，警務(wù)人員眾多，輔警數(shù)量龐大。

以調(diào)研的M縣公安局為例，截至2020年，該縣為正科級行政單位，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額供給。機(jī)構(gòu)包括：十個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、十三個(gè)直屬行政機(jī)構(gòu)、兩個(gè)拘押場所、十四個(gè)派出所等。實(shí)有在職人員325人，監(jiān)控中心事業(yè)人員8人，輔警484人，農(nóng)村一村一警225人，離休2人，退休88人，遺屬補(bǔ)助25人。由此可見，希望局里幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)來認(rèn)識上千警察，是不可能的，即使在這些警察之中，也不可能全都認(rèn)識。而這客觀上阻礙了信息的進(jìn)一步交流。

筆者采訪了當(dāng)?shù)氐墓簿贮h組書記、局長（俗稱“一把手”，更多的現(xiàn)在稱呼為“老大”）。公安局局長這樣表態(tài)：“書記，其實(shí)說到底就是兩件事：出主意，用干部。但在用干部的問題上，縣域核心崗位上的人員，都要求異地任職，防止腐敗。也就是說，空降下來的書記，其實(shí)之前對干部并不了解。而且，會議繁雜，經(jīng)常要去省里、市里、縣里學(xué)習(xí)開會，我也確實(shí)不熟悉有些干部。對于在基層派出所的，也很少見面?！睆臅浀脑捳Z中，不難發(fā)現(xiàn)，其實(shí)核心領(lǐng)導(dǎo)干部并沒有多少時(shí)間可以了解手下的同志。

綜上，因?yàn)榭陀^上人員眾多、事務(wù)繁雜，警察系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)對于下級的認(rèn)識有限，一定程度上存在履職困境。而對于普通警察，尤其是希望“更上一層樓”的，希望通過飲酒行為，讓上級記住自己。而且，因?yàn)榫凭淖饔煤惋埦值臍夥蘸嫱?，傳遞給領(lǐng)導(dǎo)諸如豪爽、實(shí)在、真誠等特質(zhì)，建立與領(lǐng)導(dǎo)的初步信任。當(dāng)然，對于在縣警察局機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，由于經(jīng)常遇見，信息充足，上下級的懸殊結(jié)構(gòu)并不明顯，所以就不需要飲酒來作為交往的媒介。

2.非警務(wù)化活動繁雜

我國縣域警察的基本情況是：警務(wù)資源分配不均；不同工作之間界限并不清晰、明確，銜接較差；存在大量臨時(shí)性、階段性、突發(fā)性警務(wù)化或者非警務(wù)化任務(wù)。以M縣公安局為例。該局承擔(dān)的職責(zé)有十八項(xiàng)之多。例如，第一，了解全縣的治安情況，做好分析研判。第二，對于重大刑事案件、重大經(jīng)濟(jì)犯罪案件、上級批轉(zhuǎn)的重大案件進(jìn)行偵查。第三，對于重大治安事故和群體性事件進(jìn)行處置。第四，對于重要領(lǐng)導(dǎo)、外賓的安全警衛(wèi)工作承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任等等。尤其是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制之下，民警隊(duì)伍還要承辦縣委、縣政府和市公安局交辦的其它事項(xiàng)，就更加重了基本的負(fù)擔(dān)，熬夜加班成為常態(tài)。

“上面千根針，底下一條線”。上級機(jī)構(gòu)自以為界限分明的各種任務(wù)，其實(shí)最終都需要同樣基層的警察去一一落實(shí)。這樣底層負(fù)擔(dān)極重，就會存在選擇性執(zhí)行。所以，就形成了一種新的邏輯，警局領(lǐng)導(dǎo)需要下級不折不扣的執(zhí)行任務(wù)，就需要力圖舒暢關(guān)系，客觀上形成了上級請下級喝酒的特殊情況。這樣新樣態(tài)下，表現(xiàn)為非一把手領(lǐng)導(dǎo)為完成工作，進(jìn)行的交往媒介行為。

筆者采訪某位警局副局長，他坦言道：“當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)也不是萬能的啊，我又不是一把手，很多時(shí)候，人家只是表面聽我的，實(shí)際上并不一定啊。我分管的工作如何展開呢？我每次去基層，尤其是到派出所，無論身體怎么樣，都要給老同志們敬杯酒。說實(shí)話，我平時(shí)也下去地少，得抓住機(jī)會啊?！本C上，飲酒行為不能一概而論，在這種紛繁的非制度化工作，飲酒行為客觀上緩和了上下級之間的矛盾，起到了組織團(tuán)建的作用。

3.激勵不足

當(dāng)前，我國縣域警察面對的事實(shí)就是：任務(wù)繁重，工作難做，壓力極大。第一，基層派出所工作繁重，即使“應(yīng)付差事”，也極大消耗了精力。所謂的選擇性執(zhí)行，也僅僅是從數(shù)量上減少了任務(wù)的繁重程度，而質(zhì)上依然繁重。第二，壓力極大?；鶎泳齑嬖诒姸唷耙黄狈駴Q”任務(wù)。針對某些上級施加的強(qiáng)力任務(wù)，執(zhí)行中有時(shí)會引起激烈的沖突。第三，責(zé)任權(quán)力不對等。一方面，基層民警承擔(dān)了大量的事務(wù)性工作。另一方面，基層民警基本沒有確實(shí)的權(quán)利。這種客觀上責(zé)權(quán)不對應(yīng)的矛盾阻礙了基層警察的執(zhí)行工作。而且，基層工作者收入普遍不高。以M縣為例，人員經(jīng)費(fèi)4911.33萬元，主要包括：基本工資、津貼補(bǔ)貼、獎金等。而M縣有民警大概1000人，人均工資每年不足5萬元。

筆者曾采訪某位政法委書記，他說：“我這個(gè)歲數(shù)了，什么病都有了。每年體檢醫(yī)生都說忌煙忌酒。可是，我每次去基層視察，一定和老民警喝一杯。為啥呢？太苦了?。⊥緜儾蝗菀装?，經(jīng)常老婆孩子照顧不到。我們這些領(lǐng)導(dǎo)，既給不了錢，也升不了官，再不敬杯酒，自己良心都過不去啊?！边@種非常態(tài)化的邏輯，并非一般的學(xué)者能夠理解?？墒?，這就是縣域中國民警隊(duì)伍的真實(shí)寫照。

（二）飲酒行為的補(bǔ)償作用

鑒于上述中國國情下的特殊情況，基層警察面對著信息障礙、任務(wù)繁重、激勵不足等一系列困境，由此，飲酒行為在這種扭曲下扮演了特殊的功能，一定程度上緩和了緊張的制度矛盾。

1.構(gòu)建信任

一般情況下，很少有同志會通過非法利益輸送來接近領(lǐng)導(dǎo)者，因?yàn)檫@種方式投入大、風(fēng)險(xiǎn)高，一般人沒有膽量，也沒有能力。而相比之下，喝酒是一種小投入、低風(fēng)險(xiǎn)的迎合方式，給每個(gè)下級提供了“平等機(jī)會?！本谱郎?，下級主要向上級領(lǐng)導(dǎo)傳遞兩個(gè)方面的信息：第一，基本信息。下級將自己的名字、職位反映給上級領(lǐng)導(dǎo)，使得上級領(lǐng)導(dǎo)將人臉和名字對上號。第二，特質(zhì)信息。借助酒桌上的氛圍，下級可以表現(xiàn)出或真誠、或豪邁的氣質(zhì)，吸引上級領(lǐng)導(dǎo)注意，構(gòu)建上級領(lǐng)導(dǎo)對自己的初步信任。而上級領(lǐng)導(dǎo)也需要根據(jù)此，來構(gòu)建自己的團(tuán)隊(duì)，分清人員，完成組織考核任務(wù)。

2.提供激勵

基層警務(wù)人員配置少，但工作繁重，權(quán)責(zé)不對等使得基層干部面對著巨大的責(zé)任，一些基層干部不得不犧性本應(yīng)投入家庭和生活中的時(shí)間、資源。與艱巨的治理任務(wù)相對應(yīng)的則是組織提供的激勵不足?；鶎痈刹康氖杖敕浅Ｓ邢蓿m然經(jīng)常加班，但并沒有加班費(fèi)。最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是基層干部晉升艱難，“僧多粥少”的現(xiàn)象嚴(yán)重。對于基層政府的困難，上級領(lǐng)導(dǎo)是很清楚的，也是很同情的，但很多間題是制度層面的，上級領(lǐng)導(dǎo)也解決不了，即使同情，該下派的任務(wù)也要下派，該追責(zé)的也要追責(zé)，這就更加迫切要求給予基層干部足夠的激勵，這時(shí)，飲酒行為就能夠起到良好的補(bǔ)償作用。飲酒行為是一種情感，是一種共鳴，能夠給予基層干部精神激勵，提升其組織認(rèn)同感和領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同感。

四、警察飲酒行為的規(guī)范路徑分析

筆者從人情邏輯與制度運(yùn)行的雙重視角對警察飲酒行為進(jìn)行了分析，認(rèn)為其本身在正式制度之中存在著合理性，發(fā)揮著重要的補(bǔ)償功能。從個(gè)人視角看，大量喝高度白酒容易傷身，但如果不喝或者少喝，則被視為對潛規(guī)則的破壞，給人種不近人情的印象。從組織視角看，公務(wù)喝酒天然和公款吃喝聯(lián)系在一起，容易滋生貪污腐敗和享樂之風(fēng)。對此，除了需要對不良酒風(fēng)進(jìn)行治理和規(guī)范，還要加強(qiáng)相關(guān)配套機(jī)制的改革。

（一）構(gòu)建警察系統(tǒng)內(nèi)部的信任關(guān)系

客觀上講，飲酒行為實(shí)際上是一種媒介。如果能夠通過其他方式建立上下級之間的信任關(guān)系那下級的喝酒動力就會被大大削弱。這就要求上下級之間加強(qiáng)合作，促進(jìn)相互信任。領(lǐng)導(dǎo)要了解基層警察的工作狀況，將資源更多地投入到基層工作中。上級領(lǐng)導(dǎo)要給予下級情感信任和工作支持。一方面，上級要加強(qiáng)與下級的溝通與交流，提升基層干部對上級領(lǐng)導(dǎo)的情感認(rèn)同。另一方面，上級領(lǐng)導(dǎo)可以考慮主動表現(xiàn)出對基層工作的信任，扭轉(zhuǎn)以喝酒替代工作的現(xiàn)象?；鶎用窬_理解上下級關(guān)系。不要一味追求捷徑，還是要踏踏實(shí)實(shí)工作，借自身的能力和才干獲取領(lǐng)導(dǎo)信任和晉升機(jī)會。

（二）加強(qiáng)對于一線干警的激勵

針對轉(zhuǎn)型期間社會矛盾突發(fā)的現(xiàn)實(shí)，在一個(gè)較長時(shí)間段內(nèi)，基層警察超負(fù)荷運(yùn)行將成為一個(gè)新常態(tài)。因此，必須為基層提供對應(yīng)的利益補(bǔ)償。第一，確保資源下沉，向一線干警傾斜?；鶎泳瘎?wù)任務(wù)多而資源少，基層干部就不得不將喝酒作為獲取更多資源的工具。如果基層自身得到重視，獲取對應(yīng)的資源、飲酒行為本身的媒介屬性將不再明顯。因此，要加強(qiáng)對基層，特別是貧困地區(qū)、資源匱乏地區(qū)的支持，將盡可能多的權(quán)力和資源下放到基層，激發(fā)基層工作活力。第二，提高基層干警的福利待遇。在規(guī)定允許范圍內(nèi)，盡可能給基層干部發(fā)放一些福利，表達(dá)對基層干部工作的認(rèn)可、辛苦付出的尊重。其次，還可以采取其他措施給予精神激勵補(bǔ)償，比如榮譽(yù)稱號、獲取對應(yīng)的表彰等。

（三）加快相關(guān)配套措施改革

飲酒行為雖然客觀上具有治理補(bǔ)償功能，但依舊存在著潛在的諸多風(fēng)險(xiǎn)，因此要加強(qiáng)制度化治理，深化相關(guān)配套措施改革。第一，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確的警察體系。要合理配置基層警察與機(jī)關(guān)警察的人員，合理增加機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置，緩解基層作壓力繁重的局面。工作壓力的緩解意味著基層干部有更多的時(shí)間和精力投入家庭中，平生活與工作的關(guān)系，通過飲酒緩解壓力的需求就會減弱。第二，加強(qiáng)形式主義、官僚主義治理，切實(shí)為基層減負(fù)。過多的工作會誘發(fā)基層干警的應(yīng)付心理，需要上級領(lǐng)導(dǎo)喝酒來維持信任，減負(fù)后，基層干警有能力認(rèn)真完成大部分任務(wù)，上級領(lǐng)導(dǎo)喝酒的動力也會被削弱。第三，健全基層干警晉升機(jī)制，提供科學(xué)的組織激勵。下級喝酒的最主要原因就是晉升驅(qū)動及組織考核，如果基層干警能夠通過正常途徑實(shí)現(xiàn)晉升，喝酒的動機(jī)就會大大減弱。

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作者簡介：董冕（1994—），男，河南三門峽人，碩士研究生，研究方向：刑事訴訟法。