曾柳絮　賓聯(lián)明

摘? 要? 全域土地綜合整治是土地整治的升級版本，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)重要途徑。本文基于總結(jié)現(xiàn)行全域土地綜合整治的7種實施模式，分析目前工作開展中存在的問題，提出下一步工作的7點建議，為全域土地綜合整治工作的推進提供參考。

關(guān)鍵詞? 鄉(xiāng)村振興;生態(tài)文明建設(shè);全域土地綜合整治

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)準(zhǔn)碼：A

Discussion on Land Congsolidation And Rehabilitation Throughout

The Region

Zeng Liuxu，Bing Lianming

（Land Congsolidation And Rehabilitation Bureau Of Hunan Prouince， Changsha Hunan 410000）

Abstract： Land congsolidation and rehabilitation throughout the region is the upgrade of land reclamation， is an important way to realize rural revitalization and ecological civilization construction. This article is based on summarizing the seven implementation modes of the current land congsolidation and rehabilitation throughout the region， analyzing the problems in the current work， and proposing seven suggestions for the next step， which provides a reference for the advancement of the land congsolidation and rehabilitation throughout the region.

Keywords： ruralrevitalization; ecological civilization construction; land congsolidation and rehabilitation throughout the region

多年來，我國農(nóng)村發(fā)展過程中存在鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問題[1]，原有的土地整治模式目標(biāo)單一、要素單一，存在缺乏全盤考量的弊端，難以完全解決綜合問題，需用“內(nèi)涵綜合、目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治手段對全域要素進行綜合治理，即全域土地綜合整治。

1? 整治內(nèi)涵

全域土地綜合整治是各地區(qū)依據(jù)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和自然資源稟賦特點，在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，結(jié)合土地整治和多種要素考量，以農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)和歷史文化保護工程為目標(biāo)任務(wù)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，整治區(qū)域為鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊，進行全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合治理、多措并舉，來促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，實現(xiàn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興的一項系統(tǒng)工程。

2? 整治思路

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”總要求，樹立和踐行山水林田湖草生命共同體理念，以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進全域土地綜合整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，助推鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)。

以全域土地綜合整治作為平臺，縣級人民政府為實施主體，統(tǒng)籌各類項目和資金對一定區(qū)域進行整治，建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與的工作機制。

3? 工作開展情況

2003年，時任浙江省委書記的習(xí)近平作出了“建設(shè)生態(tài)省”、實施“千村示范、萬村整治”兩大戰(zhàn)略決策。2018年，浙江“千村示范、萬村整治”工程獲得聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署“地球衛(wèi)士獎”，習(xí)近平總書記做出了重要批示，浙江省政府辦公廳出臺了《關(guān)于實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》，在全國率先推進該項工作。 2019年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，要求到2020年全國試點不少于300個，各?。▍^(qū)、市）試點原則上不超過20個，在全國范圍內(nèi)推進了全域土地綜合整治試點工作。2020年，各地積極響應(yīng)，其中湖北、四川等省份更是在省政府層面出臺了支持推進全域土地綜合整治的相關(guān)文件。

4? 現(xiàn)行開展模式

全域土地綜合整治是一項新興事物，是一項多目標(biāo)的系統(tǒng)工程。浙江省是全域土地綜合整治的先行者，通過制定鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)三年行動計劃，到今年共實施500個以上的全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，探索了利用土地要素助推鄉(xiāng)村振興、促進生態(tài)文明建設(shè)的新路徑，其余地區(qū)也先后進行了工作探索，筆者將相關(guān)模式總結(jié)如下：

4.1“全域整治+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”模式。引導(dǎo)人口由分散向集聚轉(zhuǎn)變，節(jié)約土地利用空間;轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè);推進農(nóng)村危房改造，加強基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，實現(xiàn)布局合理、道路暢通、村莊整潔、環(huán)境優(yōu)美的人居環(huán)境;保護傳統(tǒng)村落特色和歷史文化，建設(shè)本土特色的美麗宜居鄉(xiāng)村;加強鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)、農(nóng)民精神文明及文化生活建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)[2]，達到“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。

4.2“全域整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”模式。通過對山水林田湖草統(tǒng)籌治理，優(yōu)化國土空間布局，嚴(yán)守耕地底線，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和數(shù)量[3];完善農(nóng)田基礎(chǔ)配套設(shè)施，實行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè);推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”，大力培育和發(fā)展家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型主體，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營;適當(dāng)結(jié)合農(nóng)業(yè)的特色旅游休閑設(shè)施，推進農(nóng)旅有效融合，發(fā)展生產(chǎn)、觀光、旅游等新興業(yè)態(tài)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)附加值[4]，形成集約、高效、綠色、發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。

4.3“全域整治+生態(tài)建設(shè)”模式。引入綠色低碳理念，通過應(yīng)用生態(tài)修復(fù)技術(shù)，治理區(qū)域內(nèi)工礦廢棄、污染土地及損毀土地等，統(tǒng)籌考慮各類生態(tài)用地布局、景觀環(huán)境設(shè)計、工程建設(shè)等環(huán)節(jié)，結(jié)合鄉(xiāng)村社會的文化價值、旅游價值和經(jīng)濟價值，改善土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，提高土地生態(tài)涵養(yǎng)能力，著力構(gòu)建生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的自然生態(tài)格局。

4.4“全域整治+鄉(xiāng)村旅游”模式。依據(jù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源特點，從全域旅游的高度思考與謀劃鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的新理念、新模式。深挖當(dāng)?shù)匚幕瘍?nèi)涵，結(jié)合全域土地綜合整治，構(gòu)建優(yōu)美綠色環(huán)保的自然環(huán)境，改善旅游基礎(chǔ)設(shè)施，保護和修復(fù)古村落建筑，優(yōu)化拓展旅游設(shè)施用地，開發(fā)豐富多樣的鄉(xiāng)村旅游體驗;加強傳統(tǒng)并有特色的旅游產(chǎn)品生產(chǎn)，形成一個特質(zhì)的、不可復(fù)制的主題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的全方位升級。

4.5“全域整治+精準(zhǔn)扶貧”模式。將全域土地綜合整治與扶貧政策、資金結(jié)合，向貧困地區(qū)傾斜，基于土地、資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等要素，依托發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游等內(nèi)容，構(gòu)建政府、企業(yè)、農(nóng)村合作社、農(nóng)戶、貧困戶等多主體參與機制，積極招商引資帶動當(dāng)?shù)貏趧恿蜆I(yè)，增加農(nóng)民收入，改善貧困村落后面貌。

4.6“全域整治+產(chǎn)業(yè)振興”模式。充分考慮本地現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)、自然資源、地理區(qū)位、文化資源等方面的特點，選培優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，通過實施全域整治，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)進行空間布局優(yōu)化，集中盤活存量建設(shè)用地，精準(zhǔn)配置美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地[5]，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間載體，破解產(chǎn)業(yè)用地難題，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)動力。

4.7“全域整治+多目標(biāo)”模式。綜合前面所述的多目標(biāo)，延長以土地整治為平臺和紐帶的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和生態(tài)鏈。如浙江省衢州市衢江區(qū)富里村實施“土地整治+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+特色產(chǎn)業(yè)”，主要包括以墾造耕地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和耕地質(zhì)量提升為基礎(chǔ)，培育農(nóng)業(yè)信息化產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展智慧農(nóng)業(yè);實行大項目、大統(tǒng)籌、大整治運作，引導(dǎo)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，落實“三權(quán)分置”政策，發(fā)展規(guī)?；⒓s化現(xiàn)代農(nóng)業(yè);統(tǒng)籌村莊用地整治、農(nóng)村危舊房改造、村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善等，促進新農(nóng)村建設(shè)與特色民居相結(jié)合、農(nóng)產(chǎn)品消費與健康養(yǎng)生相結(jié)合，提升村莊整體風(fēng)貌，建成特色精品村莊[1]。

5? 存在的問題

5.1 缺少專項資金支撐。目前，自然資源部門無全域土地綜合整治專項資金，主要通過縣級政府統(tǒng)籌部門資金、指標(biāo)交易資金等來推動整治工程實施建設(shè)，創(chuàng)造條件后帶動社會資金、產(chǎn)業(yè)資金投入。對整治區(qū)域的經(jīng)濟條件及后備資源等條件的要求較高。

5.2 資金來源具有不確定性。指標(biāo)交易需求及價格受市場的影響明顯、在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力大及新冠肺炎疫情影響下，存在回報時間及回報率不確定的情況;各類涉農(nóng)資金到位時間不一致，影響整治工作推進時間;金融市場和社會資本投入受金融環(huán)境影響大，投入時間和投資額度不可控。

5.3 政策支持力度不足。各地實踐模式、標(biāo)準(zhǔn)不一致，僅靠可合理調(diào)整整治區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田和節(jié)余的指標(biāo)可在全省優(yōu)先交易作為政策支撐，力度略顯不足，對政府的吸引力度不夠，整治工作推進難度較大。對頂層設(shè)計的要求、政策的指引、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建提出了迫切的需求。

5.4 運行模式需進一步探索。江浙地區(qū)地方經(jīng)濟發(fā)達，指標(biāo)交易價格高、產(chǎn)業(yè)用地需求旺盛、融資模式成熟，運行模式也多以前期進行大額資金投入、引入產(chǎn)業(yè)為主，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)指標(biāo)價格較低存在無法支撐項目資金需求的風(fēng)險、部分地方政府缺少項目融資經(jīng)驗，如何破解資金難題、形成符合本地特色的運行模式亟需探索。

5.5目標(biāo)定位需進一步準(zhǔn)確。各地區(qū)自然資源、人文歷史、經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)風(fēng)貌等因素不一致，如何合理確定最適合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展定位及路徑，達到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求，對當(dāng)?shù)卣恼w謀劃能力提出較大挑戰(zhàn)。

5.6 生態(tài)修復(fù)工作研究較少。長期以來的土地整治工作，對生態(tài)保護修復(fù)工作研究較少，如何在全域土地綜合整治工作中貫徹山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，保護和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)功能，維護生物多樣性，提高防御自然災(zāi)害的能力，在優(yōu)化生產(chǎn)、生活空間的同時優(yōu)化生態(tài)空間，實現(xiàn)自然資源部門“兩統(tǒng)一”職能中生態(tài)修復(fù)保護職責(zé)，助推生態(tài)文明建設(shè)需要研究。

5.7專業(yè)人才不能滿足需求。全域土地綜合整治是一項新生事物，工作綜合性強，專業(yè)跨度大，不僅需要原有的土地整治規(guī)劃相關(guān)知識，還需具備生態(tài)修復(fù)、園林綠化、礦區(qū)整治、土壤治理、環(huán)境保護等專業(yè)知識，對從業(yè)單位及人員提出更高要求。

6? 建議

6.1 確定專項資金投入。近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，明確了將穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)。全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的有力抓手和重要實施平臺，建議政府部門每年安排一定的專項財政資金，發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。

6.2 加強資金投入指導(dǎo)。建議自然資源部門充分挖掘項目區(qū)域的后備資源潛力，加強指標(biāo)優(yōu)先交易政策支持力度，凈化指標(biāo)交易市場，對試點的指標(biāo)提供托底收購政策;縣級加大資金統(tǒng)一調(diào)配力度，形成部門資金合力，統(tǒng)籌推進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);加強全域土地綜合整治投融資政策指導(dǎo)，推廣可借鑒的項目融資經(jīng)驗。

6.3 加強政策支撐。從省委省政府層面出臺政策文件，明確部門職責(zé)分工、各級工作要求，做好頂層設(shè)計、高位推動全域土地綜合整治工作;疊加鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等可支持政策，打通部門間的政策壁壘，形成政策組合拳，加大對縣級政府的吸引力，提升工作的主觀創(chuàng)造性。

6.4 采取試點先行。鼓勵各地對全域土地綜合整治工作先行先試，創(chuàng)新工作模式和機制。在選點上，優(yōu)先選擇干部群眾基礎(chǔ)好、群眾迫切希望整治改造、產(chǎn)業(yè)需求旺盛的區(qū)域，依據(jù)不同區(qū)域類型、不同資源稟賦等條件，劃分目標(biāo)任務(wù)，摸索適合本地區(qū)的全域土地綜合整治路徑，打造典型示范試點。試點完成后及時總結(jié)經(jīng)驗，為下一步全面推進全域土地綜合做出政策和制度安排，形成可復(fù)制可推廣的運行模式。

6.5 科學(xué)編制規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是實施全域土地綜合整治的規(guī)劃依據(jù)，開展全域土地綜合整治的鄉(xiāng)村，應(yīng)扎實做好前期基礎(chǔ)調(diào)查工作，充分尊重民意，注重保持鄉(xiāng)土風(fēng)貌，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等多目標(biāo)定位，理順發(fā)展思路，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜整則整的原則，科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃。

6.6 踐行綠色發(fā)展理念。要樹立“山水林田湖草是生命共同體”的系統(tǒng)思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，在工作推進中上始終將生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，統(tǒng)籌推進綜合治理，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。

6.7 加強教育培訓(xùn)。構(gòu)建相關(guān)綜合學(xué)科，著力培養(yǎng)一批掌握交叉學(xué)科知識的高水平工作者和工程技術(shù)人才;對原有土地整治機構(gòu)人員進行新的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進一步提高從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)水平和綜合業(yè)務(wù)能力;積極引進相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，充實土地整治機構(gòu)隊伍力量。

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*第一作者簡介：曾柳絮，女，1987年生，工程師，主要從事全域土地綜合整治工作。Email： 510663070@qq.com。

收稿日期：2020-09-14; 改回日期：2020-11-15。