孫顯利，畢振令，杜貞棟

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250100）

為全面了解山東省小型水庫運行管理現(xiàn)狀，總結(jié)小型水庫運行管理經(jīng)驗做法、查擺存在的主要問題，根據(jù)省水利廳與省農(nóng)業(yè)農(nóng)村專家顧問團有關(guān)部署和工作計劃安排，結(jié)合全省小型水庫安全運行暗訪調(diào)研和小型水庫管理示范縣中期評估工作，分別對淄博、煙臺、威海、日照、臨沂等5市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近20座小型水庫運行管理現(xiàn)狀開展了深入的調(diào)查研究，形成以下調(diào)研報告。

1 山東省小型水庫運行管理概況

根據(jù)《關(guān)于公布全省水庫大壩注冊登記情況的通知》（魯水運管函字〔2020〕18號）公布結(jié)果顯示，山東省現(xiàn)有小型水庫5639座（?。?）型水庫931座；?。?）型水庫4708座），約占全國小型水庫數(shù)量的6%，在全國各?。ㄊ?、自治區(qū)）中排名第5，總庫容 35.4億m3，興利庫容20.5億m3。

山東省小型水庫大部分建于20世紀六七十年代，多屬于“三邊”工程，受當時技術(shù)經(jīng)濟條件的限制，工程質(zhì)量普遍較差，病險隱患多，一直是全省水利工程管理的難點，防汛保安的重大隱患。自2008年以來，山東省對5605座小型病險水庫實施了除險加固,其中3711座列入國家計劃，累計投資55.89億元，水庫工程狀況有了明顯改觀，但仍有375座病險水庫限制運行。目前，山東省小型水庫管理主體呈多元化模式，其中，全省縣級水行政主管部門直管水庫85座，縣級國有企業(yè)、民營企業(yè)和其他行業(yè)管理水庫82座，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水庫1760座，其余水庫均由水庫所在地村集體進行管理?？傮w來看，全省由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體直接管理的水庫占比達97%。

2 運行管理典型經(jīng)驗做法

2.1 全面推行小型水庫管理體制改革

2014年，按照水利部、財政部《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》（水建管〔2013〕169號）要求，山東省重點從保障小型水庫安全運行、充分發(fā)揮水庫效益著手，選取12個縣作為全省第一批試點縣開展了全省小型水庫管理體制改革工作，2019年已在全省全面推開。此次改革重點：一是明晰工程產(chǎn)權(quán)和管護范圍，明確和落實小型水庫產(chǎn)權(quán)?？h級人民政府負責水庫產(chǎn)權(quán)界定工作，明確水庫管理保護范圍和產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利與義務。二是建立權(quán)責明確、職能清晰的小型水庫安全管理責任體系?？h級人民政府對小型水庫安全負總責，逐個落實水庫大壩安全責任制，公布安全管理三級責任人及相應責任。三是建立管護新模式，落實各項管護措施。實行“管理員日常管理+維修養(yǎng)護社會化+縣鄉(xiāng)水利部門監(jiān)管”相結(jié)合。管理員按照?。?）型水庫不少于2人、?。?）型水庫不少于1人的標準選聘落實；維修養(yǎng)護采取市場化運作，由縣級水行政主管部門擇優(yōu)選擇專業(yè)隊伍統(tǒng)一實施；縣鄉(xiāng)水利部門負責監(jiān)管，對管護人員進行監(jiān)督考核。四是實行財政獎補，落實管護經(jīng)費。省級財政按照小（1）型水庫1萬元、?。?）型水庫0.5萬元的年度標準，對改革縣進行獎補；各改革縣及所在市也按照不低于省級標準落實管護資金。目前，全省小型水庫安全管理責任人均已落實到位，截止2019年底前，全省各縣（市、區(qū)）均已完成了小型水庫管理體制改革任務。以此為基礎，按照以點帶面、持續(xù)深化的原則，全省有長清區(qū)、沂源縣、招遠市等12個縣（市、區(qū)）創(chuàng)建為山東省小型水庫管理體制改革示范縣。

2.2 將水庫納入湖長制實施范圍

2018年，山東省將水庫一并納入湖長制實施范圍，在每座小型水庫設立湖長，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人擔任，負責組織領導相應水庫的管理和保護工作，小型水庫管護責任得到進一步落實。

2.3 建立健全地方性法規(guī)體系

早在1994年，山東省就頒布了《山東省實施〈水庫大壩安全管理條例〉辦法》（2018年第四次修訂），對大壩建設與管理等進行了系統(tǒng)規(guī)定。2011年，山東省在全國率先頒布出臺《山東省小型水庫管理辦法》，對小型水庫建設、運行管理、防汛安全、工程維護等進行了明確規(guī)定，在小型水庫管理地方立法方面發(fā)揮了重要的指導意義和引領作用。隨后，山東省各市也相繼出臺了政府文件，逐步建立了全省小型水庫管理法規(guī)體系。

2.4 以暗訪工作促管護提升

為督促各地嚴格落實水庫安全管理責任，確保小型水庫安全運行，山東省組織開展了小型水庫安全運行暗訪調(diào)研工作。2018年、2019年共暗訪小型水庫1139座，全面查找了安全運行薄弱環(huán)節(jié)，及時消除了風險隱患，小型水庫運行管理水平顯著提升。

2.5 強化培訓工作

山東省多次舉辦小型水庫管理體制改革、安全運行管理培訓班和現(xiàn)場會，開展培訓工作，有效提升了業(yè)務能力。各地也開展了針對水庫管理人員的業(yè)務培訓，其中日照市莒縣采取現(xiàn)場培訓的方式，將一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水庫管理員集中到某個水庫，實地教授并開展壩坡除草、壩腳維護等水庫管護工作，邊培訓邊工作，取得良好效果。

3 存在的主要問題

3.1 水庫管理設施建設存在明顯短板

山東省小型水庫工程建設先天不足，后期除險加固受資金限制，建設標準低，加固不徹底，管理設施缺項。加之日常維修養(yǎng)護投入不足，缺乏有效管理，工程面貌較差。目前約40%的小型水庫沒有管理用房，50%的水庫缺少雨水情監(jiān)測系統(tǒng)，60%的水庫未完成劃界工作，大部分水庫缺乏安全監(jiān)測設施，部分水庫防汛道路不通。

3.2 水庫管理體制和運行機制有待完善

部分改革起步較晚的縣（市、區(qū)），小型水庫管理體制與運行機制還不順暢。在管理機構(gòu)方面，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理的水庫都沒有專門的管理單位，主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站實施管理和業(yè)務指導。加之本輪機構(gòu)改革中，多數(shù)水利站被撤并，專業(yè)管理人員缺乏，基層水利服務管理“最后一公里”問題變得較為突出，工程管理存在滑坡倒退的隱患。在管護責任主體定位方面，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視程度不夠，甚至認為小型水庫管理是縣水利部門的事，導致管理主體定位失誤，縣級監(jiān)管部門變成了管理責任主體，管理責任缺位。在組織協(xié)調(diào)方面，部門間溝通不暢，工作合力尚未形成，甚至部分地區(qū)最基本的管理用房，因自然資源、住建等部門的相關(guān)規(guī)定限制而不能建設。

3.3 管護經(jīng)費投入嚴重不足

山東省小型水庫公益屬性很強，自身并沒有造血能力，運行管護主要依靠財政投入。2018年，省級財政投入3200萬元用于小型水庫運行管護，加上市、縣配套資金，初步解決了有人兼職管護和工程簡單維護的最低需求，但與工程維修養(yǎng)護和保障安全運行的需要相比尚有很大缺口。特別是涉農(nóng)資金整合后，個別市和部分縣（市、區(qū)）的小型水庫運行管護資金保障程度下降明顯。

3.4 管理能力建設有待增強

全省大部分水庫一線管護人員業(yè)務能力還有待加強，在水庫基本情況、應知應會的基本管護常識等方面把握能力有所欠缺。針對水庫一線管護人員的培訓還不到位。一是培訓形式單一，集中培訓較多，現(xiàn)場教學偏少；二是培訓內(nèi)容不切實際，專業(yè)知識偏多，實際操作針對性較差；三是管護人員流動性大，變換頻繁，對新選取的人員培訓不夠及時。

3.5 承包租賃極不規(guī)范

由于歷史原因，有些村集體將小型水庫對外承包進行漁業(yè)養(yǎng)殖，但承包年限、承包費用、承包責任等方面不合理、不規(guī)范。部分小型水庫承包人片面追求經(jīng)濟效益，有的大量投放餌料、私設子堰或攔魚網(wǎng)、私自堵塞放水洞，不服從防洪灌溉調(diào)度等，導致部分水庫水體水質(zhì)較差，水庫的防洪安全、灌溉效益難以得到有效保障。

3.6 法規(guī)制度體系還不完善

山東省目前有關(guān)小型水庫的法律法規(guī)體系與“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)的高標準、嚴要求相比仍然存在差距。一是部分事項未作出明確規(guī)定。如未對影響水庫安全運行、防汛搶險及抗旱供水調(diào)度、污染水體和破壞生態(tài)環(huán)境的水庫經(jīng)營活動明確處罰措施等。二是部分管理規(guī)定可操作性不強。如《山東省小型水庫管理辦法》規(guī)定，小型水庫運行管理、除險加固等經(jīng)費由本級人民政府承擔，上級人民政府可適當予以補助，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財力有限，這一規(guī)定在實際操作層面難以有效執(zhí)行。三是小型水庫標準化管理、管理體制改革示范縣創(chuàng)建等工作的相關(guān)規(guī)定和工作標準亟待完善。

4 對策建議

4.1 全面彌補水庫工程短板

進一步摸清全省小型水庫現(xiàn)狀，對不符合條件的按照要求實行降等報廢。定期開展水庫安全鑒定，在省級層面建立病險水庫動態(tài)管理制度，將病險水庫除險加固列為一項經(jīng)常性工作，出險一座，加固一座，以保證水庫運行的長治久安。加強高標準建設，結(jié)合小型病險水庫除險加固工作，一并解決出險水庫的管理設施、觀測設施缺乏問題；建立省、市兩級財政專項資金，由各級水行政主管部門協(xié)調(diào)自然資源、住建等部門，專門解決其余未出險水庫管理用房、安全監(jiān)測設施、防汛道路等缺失問題。集中財力物力優(yōu)先推進水庫標準化創(chuàng)建工作，爭取用2年左右時間彌補工程短板，用5年左右時間實現(xiàn)所有小型水庫全部標準化管理。

4.2 進一步理順管理體制與運行機制

繼續(xù)深化小型水庫管理體制改革，深入推進小型水庫管理示范縣建設，按照管理權(quán)與所有權(quán)分離的原則，對由村集體所有的小型水庫，將管理權(quán)收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔管理主體責任，并落實管理人員，縣級水行政主管部門負責監(jiān)督，并提供技術(shù)指導和服務。在小型水庫納入湖長制管理基礎上，將湖長設置和安全管理責任人落實有機結(jié)合，提高各級對水庫管理工作的重視程度。

4.3 不斷加大資金保障力度

將小型水庫運行管理與維修經(jīng)費列入省財政專項預算，建立省、市、縣三級財政專項經(jīng)費，同時將水庫運行管護資金作為涉農(nóng)資金約束性指標，帶動地方財政加大投入。嚴格落實省水利廳、財政廳、發(fā)展改革委、自然資源廳《關(guān)于加強我省小型水庫安全運行管理工作的意見》（魯水運管字〔2019〕5號）規(guī)定的?。?）型不低于 6萬、?。?）型不低于3萬的補助標準，確保市縣配套資金足額到位。設立水利工程標準化創(chuàng)建專項經(jīng)費；并結(jié)合“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施，將水庫標準化建設與農(nóng)村環(huán)境綜合整治結(jié)合起來，建設“鄉(xiāng)村美麗水庫”，省市兩級財政給予政策引導和資金獎補，力爭盡快取得明顯成效。

4.4 持續(xù)提升水庫管護水平

將小型水庫管理范圍劃定任務納入河湖和水利工程管理范圍劃定工作內(nèi)容，強力推進劃界工作，為水庫管理提供邊界依據(jù)。按照“巡查員日常管理+維修養(yǎng)護專業(yè)化+日常維護社會化+縣水行政主管部門監(jiān)管”相結(jié)合原則，因地制宜建立符合當?shù)貙嶋H情況的管護模式，提升小型水庫管護水平。水庫專職安全巡查員由管理主體責任單位選聘落實，對有管理單位的?。?）型水庫，維修養(yǎng)護由管理單位負責，日常維護通過購買服務實行物業(yè)化管理。對面廣量大的?。?）型水庫，可以采取兩種方式：一是進一步探索實行“以大代小”模式，大中型水庫一并負責代管小型水庫的維修養(yǎng)護和日常管護；二是繼續(xù)探索按照區(qū)域、流域?qū)Χ鄠€小型水庫實行集中管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責維修養(yǎng)護。

4.5 進一步強化培訓工作

一是建立健全培訓機制。將巡查管護人員培訓工作納入小型水庫運行管理重要內(nèi)容，出臺年度培訓計劃，確保巡查管護人員上崗前每人培訓不少于24學時。二是科學設置培訓內(nèi)容。省級層面制訂出臺培訓大綱，確定培訓內(nèi)容。培訓內(nèi)容應將小型水庫基本知識、法律法規(guī)、安全責任、巡視檢查、維修養(yǎng)護、監(jiān)測預警、防汛搶險、應急處置等專業(yè)技能作為培訓重點和“應知應會內(nèi)容”。三是因地制宜開展培訓工作。選拔小型水庫運行管理理論水平高、實踐經(jīng)驗豐富的專家建立講師庫，綜合采取課堂教學、現(xiàn)場實踐、遠程教學、經(jīng)驗交流等多種形式進行培訓。

4.6 進一步加強法規(guī)建設

針對當前小型水庫管理中存在的突出問題，盡快修訂《山東省小型水庫管理辦法》，為小型水庫管理提供完善可靠的法律支撐。針對小型水庫安全運行暗訪調(diào)研、小型水庫標準化管理等新工作，研究細化工作標準，完善法規(guī)體系建設，確保小型水庫管護有標可依、有規(guī)可循。

4.7 持續(xù)強化監(jiān)督考核

一是結(jié)合河湖長巡河巡湖和“四不兩直”暗訪工作開展，進一步加大對水庫運行管理情況的監(jiān)督檢查。二是建立專家督查機制，根據(jù)《山東省水利工程運行管理督查辦法》（魯水管字〔2013〕27號），省級層面每年編制督查計劃，委托第三方機構(gòu)，依托專家開展小型水庫督查工作。三是將小型水庫管理工作納入湖長制考核，提高各級重視程度。

4.8 進一步加強信息化建設

一是完善水雨情自動監(jiān)測設施，提升視頻監(jiān)控和安全監(jiān)測系統(tǒng)，逐步探索“小水庫無人值守”管理機制。二是加強現(xiàn)代化技術(shù)手段的應用，建設“水庫巡查APP系統(tǒng)”，通過GPS功能，實時自動記錄每個管護人員的工作軌跡，管護人員及時將發(fā)現(xiàn)隱患拍照上傳系統(tǒng)，相關(guān)責任單位通過系統(tǒng)及時對隱患進行分析處理，實現(xiàn)可追溯管理、痕跡化管理和動態(tài)化管理。