李 國 鵬

(中國電建集團(tuán)北京勘測設(shè)計研究院有限公司，北京 100024)

0 前 言

綜合管廊實際上就是在城市在地下建設(shè)的市政隧道，用于容納給排水、供熱、燃?xì)狻㈦娏巴ㄐ诺雀鞣N工程管線，作為保障城市安全運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施，被視為城市的“生命線”。國外綜合管廊的建設(shè)起步較早，早在1832年法國巴黎改造排水系統(tǒng)時，就將電力和給水等管線統(tǒng)一容納在一個管廊中，這便是世界上第一條綜合管廊。如今巴黎已經(jīng)建成總長度約100 km的綜合管廊，除此之外，英國、德國及日本在綜合管廊建設(shè)方面也都取得了很大的成就。我國綜合管郎建設(shè)起步較晚，最早是1958年北京天安門前的綜合管廊，真正具有里程碑意義的是1994年上海的浦東新區(qū)張楊路綜合管廊，該管廊全長11.125 km，容納了給水、電力、信息與煤氣等四種城市管線。近年來，國家高度重視綜合管廊的建設(shè)推進(jìn)，2015年先后發(fā)布《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》(GB 50838-2015)及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕61 號)。在國家政策的激勵下，我國的綜合管廊建設(shè)在試點城市及非試點城市中均取得了極大的發(fā)展，據(jù)不完全統(tǒng)計，已建成的綜合管廊已達(dá)900 km，根據(jù)測算，未來地下綜合管廊需建8 000 km。

1 建設(shè)運營方式及存在問題

城市地下綜合管廊作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施工程，具有一次性投資大、投資回收期長、公益性和社會效應(yīng)突出等特點，我國目前主要采用PPP模式推進(jìn)城市地下綜合管廊工程。針對地下綜合管廊試點城市，我國根據(jù)城市規(guī)模每年分別給予5億、4億、3億的補(bǔ)助金額，且對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%(財建〔2014〕839號)。

現(xiàn)在地下綜合管廊主要規(guī)劃在新城區(qū)、產(chǎn)業(yè)園等新建區(qū)域，不能完全發(fā)揮地下綜合管廊的優(yōu)勢，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

(1)不能根本上發(fā)揮綜合管廊的現(xiàn)實效益。老舊城區(qū)過去陳舊凌亂的各類管線大量存在，管線爆裂或斷損事故隨時可能發(fā)生，所以新規(guī)劃對馬路拉鏈和城市生命線安全問題起不到明顯改善效果。

(2)各管線同時進(jìn)入難度較大。在所建設(shè)的地下綜合管廊中，包括所有的市政管線，比如天然氣管道、輸電線路、排水管道等，這些管線所屬不同，既有國有企業(yè)也有私營企業(yè)，所以怎么樣使他們愿意進(jìn)入管廊是很大的問題。

(3)綜合管廊建在城市新區(qū)，管線用戶規(guī)模隨人口聚集而逐步放大，達(dá)到設(shè)計容量將是一個相對漫長的過程，這勢必影響入廊費和管線運營費的收取，不僅綜合管廊綜合效益難以發(fā)揮，而且社會資本回收投資和取得合理回報更難以保證。

2 推動綜合管廊可持續(xù)性發(fā)展

2.1 建設(shè)模式上的可持續(xù)性

2.1.1 因地制宜推動發(fā)展地下綜合管廊

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕61 號)(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)提到：“地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道。我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動社會資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力?！睆闹锌梢钥吹?，地下綜合管廊主要是為解決我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，反復(fù)開挖路面、架空網(wǎng)線密集、管線事故頻發(fā)等問題，保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效發(fā)展。所以，發(fā)展地下綜合管廊應(yīng)該因地制宜、提前規(guī)劃、按需發(fā)展。

一是充分認(rèn)識建設(shè)地下綜合管廊的必要性。

自從指導(dǎo)意見下發(fā)后，全國各地立刻掀起一股地下綜合管廊建設(shè)熱潮，除發(fā)布的試點城市外，其他城市也積極立項，甚至一些縣級城市也利用PPP模式大搞城市地下綜合管廊項目，但是否所有城市都適合建設(shè)地下綜合管廊呢？

地下綜合管廊不光建設(shè)費用昂貴、對管理水平、運營能力要求也較高，而城市發(fā)展的速度、建設(shè)規(guī)模、規(guī)劃方式都影響著市政管網(wǎng)的建設(shè)和發(fā)展，一些財政承擔(dān)能力較弱的中小規(guī)模城鎮(zhèn)實際上沒有建設(shè)地下綜合管廊必要性。

地下綜合管廊可以說是舶來品，從1832年法國巴黎改造排水系統(tǒng)到現(xiàn)在，西方發(fā)達(dá)國家的地下綜合管廊主要建設(shè)在大型都市，幾乎沒有建設(shè)于小型城鎮(zhèn)的案例，一方面是由于國外市政管理水平較高，中小城鎮(zhèn)市政管網(wǎng)建設(shè)完畢后檔案資料完整清晰，定期維護(hù)管理到位；另一方面是地下綜合管廊建設(shè)費用太高，中小城鎮(zhèn)地方財政無力承擔(dān)，也沒有相應(yīng)的綜合管廊管理水平；再者是西方發(fā)達(dá)國家人口出生率低，城市發(fā)展幾乎完成，擴(kuò)張速度緩慢。

我國進(jìn)入21世紀(jì)尤其是2015年后，出生率連續(xù)下降，老齡化日益嚴(yán)重，雖然城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，但我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的人口流入主要是農(nóng)村人口進(jìn)入縣鎮(zhèn)級城市，人口數(shù)量和消費能力均較低，城市現(xiàn)有及遠(yuǎn)期規(guī)模亦較小，與其建設(shè)昂貴的地下綜合管廊，不如對現(xiàn)有管網(wǎng)進(jìn)行梳理改造并完善竣工資料，便于未來管理。

對于大中型城市、產(chǎn)業(yè)新城、有大規(guī)模規(guī)劃建設(shè)的縣級市，應(yīng)積極大力發(fā)展地下綜合管廊，為未來城市擴(kuò)展、升級市政綜合管網(wǎng)及設(shè)備設(shè)施留下充足空間。

二是合理規(guī)劃地下綜合管廊規(guī)模及走向。

目前地下綜合管廊的建設(shè)主要集中在規(guī)劃的新城、部分城市主干道、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)等區(qū)域，經(jīng)過前期試點城市的建設(shè)，總結(jié)出地下綜合管廊規(guī)劃存在以下幾個問題：

追求大而全。部分地區(qū)，尤其是早期規(guī)劃建設(shè)的地下綜合管廊，盲目追求大而全，不遵循“量力而行、因地制宜、有序發(fā)展”的原則，導(dǎo)致管廊建設(shè)期長、投資大幅提高，入廊費用高。

碎片化規(guī)劃。沒有兼顧城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、道路軌道交通規(guī)劃等方面需求，規(guī)劃簡單粗暴。

主要規(guī)劃在新城。現(xiàn)在的地下綜合管廊主要規(guī)劃在新城，對老舊城區(qū)的管線貢獻(xiàn)小，并沒有解決老舊城區(qū)各類凌亂陳舊的管線，并沒有減少管線爆裂、斷損事故，沒有發(fā)揮地下綜合管廊推進(jìn)意見里所要達(dá)到的兼顧老城區(qū)建設(shè)的要求。

針對以上問題，規(guī)劃建設(shè)地下綜合管廊應(yīng)該因地制宜、合理規(guī)劃，結(jié)合城市總體規(guī)劃綜合考慮管廊規(guī)模走向，應(yīng)積極在老城區(qū)修建地下綜合管廊，為發(fā)揮地下綜合管廊的作用，真正解決老舊城區(qū)管線凌亂陳舊、維修不便等問題。

2.1.2 合理設(shè)計PPP模式

(1)合理設(shè)置合作期限。由于地下綜合管廊的建設(shè)投入大并且是一項長期使用的工程，所以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的措施就是應(yīng)設(shè)置較長的運營周期。

(2)讓付費模式設(shè)計具有可操作性。地下綜合管廊使用者都需要向運營商繳納使用費，是運營商的主要利潤來源之一。然而我國目前情況對于地下綜合管廊的管理還很不完善，也沒有制定統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)，若采取由政府向企業(yè)購買服務(wù)，即政府直接付費方式，則能使項目公司獲得合理穩(wěn)定的收益，社會資本的參與積極性也將得到提高。

(3)合理設(shè)置采購標(biāo)。對于運營地下綜合管廊的企業(yè)來說，他們主要的利潤是廊位租賃費和收取的維護(hù)費。其中廊位租賃費所占的比重最大，有效合理的空間設(shè)計可以增加利潤，而維護(hù)費用則是向客戶提供服務(wù)而獲得的，主要是用來對管廊進(jìn)行維修和保養(yǎng)，指定定期的維護(hù)工段，不僅可保證地下綜合管廊的安全運營，還能增加一定的利潤。

(4)明確入廊收費依據(jù)。在國家所出臺的法律規(guī)范中應(yīng)明確要求使用地下綜合管廊的單位和個人要向運營商繳納一定的入廊費和日常維護(hù)費，同時，政府部門應(yīng)當(dāng)出臺配套的強(qiáng)制入廊政策，保證各個入廊管線單位必須使用地下綜合管廊，滿足管廊PPP項目的需求。

2.2 運營上的可持續(xù)性

2.2.1 建立健全綜合管廊管理立法

在我國法治社會進(jìn)程不斷發(fā)展的當(dāng)下，城市地下綜合管廊作為城市基礎(chǔ)設(shè)置當(dāng)中的重要內(nèi)容，對管理、設(shè)計、建設(shè)的要求非常高。為了真正展現(xiàn)出城市地下綜合管廊實際效率，滿足廣大群眾們的日常生活需求，應(yīng)該結(jié)合城市地下綜合管廊的實際情況，明確地下空間的所有權(quán)，并有針對性地解決城市地下綜合管廊建設(shè)與規(guī)劃的相關(guān)權(quán)責(zé)。積極完善有關(guān)城市地下綜合管廊建設(shè)與管理的相關(guān)法律法規(guī)，有針對性地解決城市地下綜合管廊規(guī)劃存在的相關(guān)問題，對城市地下綜合管廊開展統(tǒng)一的建設(shè)與管理。此外，還應(yīng)該從法律層面上明確城市地下綜合管廊使用權(quán)和所有權(quán)，在我國法律法規(guī)的保障基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地開展城市地下綜合管廊管理。

2.2.2 合理分?jǐn)傔\營費用

地下綜合管廊收費定價時應(yīng)遵守以下原則。

(1)受益者付費原則。綜合管廊建成后將作為整個城市的“生命線”，為整個城市帶來巨大的社會效益，比如提升城市的承載能力、提升城市的美好形象等。政府代表著社會大眾，其作為社會效益最大的受益方，應(yīng)該為綜合管理的建設(shè)和后期的運營進(jìn)行付費，付費的方式可以是建設(shè)費用的投資和運營費用的補(bǔ)貼。

(2)使用者付費原則。綜合管廊的使用者無疑是各家入廊的管線單位，決定入廊的單位應(yīng)該繳納入廊費。另外，運營過程中需要接受運營公司的運

維服務(wù)，就需要繳納運維管理費。這些費用將作為投資方收回建設(shè)成本及維持日常運營的主要費用來源。

(3)遵循市場化原則。綜合管廊的收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由運營公司和入廊單位按照市場競爭的原則協(xié)商一致，在這個過程中，政府部門應(yīng)該起到監(jiān)督管控的作用，保證運營公司投資回報的同時，還要防止運營公司的超額利潤。若雙方協(xié)商不一致，政府可以協(xié)助開展專家調(diào)查和專家論證，為雙方的收費定價提供依據(jù)。

3 結(jié) 語

地下綜合管廊是我國利用城市地下空間，解決城市地下管線混亂、維護(hù)困難、拉鏈?zhǔn)骄S修，提升城市運轉(zhuǎn)能力和提高城市形象的重要工程，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要一環(huán)。但是目前我國地下綜合管廊推進(jìn)工作遇到一些瓶頸，主要就是建設(shè)費用高、權(quán)屬單位入廊意愿薄弱、運營維護(hù)管理經(jīng)驗不足等，如何解決這些問題是推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)的重中之重，也是我國城市發(fā)展的必經(jīng)之路。