周 雙 何懷光 肖 熠

(湖南省水利水電科學(xué)研究院，湖南 長沙 410007)

生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府與市場來調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度，其本質(zhì)是生態(tài)服務(wù)功能受益者(或破壞者)與生態(tài)服務(wù)功能提供者(或保護者)之間的利益協(xié)調(diào)。湖南省流域生態(tài)補償工作起步較早，自2009年起，在經(jīng)歷了政策研究、區(qū)域探索、全面實施等階段后，湖南省流域生態(tài)補償機制的建立工作已取得了明顯成效，但其仍存在市場化程度較低、資金補償量偏低、補償方式單一、配套政策不健全等問題。本文借鑒已有成功案例來梳理需加以改進和完善的內(nèi)容，進而完善湖南省流域生態(tài)補償機制。

1 生態(tài)補償模式

1.1 政府直接買單模式

政府直接買單式生態(tài)補償主要指對森林、濕地、水流、耕地等自然資源或者具有重點生態(tài)功能的區(qū)域進行保護的行為給予補償，如對公益林保護、禁牧、退耕還林等行為的獎補，資金來源主要是轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算內(nèi)投資等。

1.2 受益者(破壞者)付費模式

受益者(破壞者)付費式生態(tài)補償主要指企業(yè)、政府或個人作為經(jīng)濟受益者(生態(tài)環(huán)境破壞者)必須支付相應(yīng)的補償費用，如排污企業(yè)向政府繳納排污費(稅)，浙江、江蘇、廣州等省市對建設(shè)項目占用水域的行為進行收費等。

1.3 橫向補償模式

橫向補償式生態(tài)補償主要適用于具有重要生態(tài)功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害的典型流域之間，補償主客體一般為流域上下游政府。

2 國內(nèi)外流域生態(tài)補償實踐分析

2.1 國外流域生態(tài)補償現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)補償理論研究和應(yīng)用在國際上引起關(guān)注，尤其是發(fā)達國家學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。典型案例和做法如下：

a.易北河流域生態(tài)補償。涉及上游捷克和下游德國，雙方成立專門的合作組織對易北河流域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃和管理，德國在捷克境內(nèi)建污水處理廠并支付生態(tài)補償金，用于上游污染防治及補償因生態(tài)保護喪失的經(jīng)濟成本和機會成本，補償資金來源包括財政貸款、水資源費和排污費[1-2]。

b.美國流域生態(tài)補償。美國生態(tài)補償起步較早且成效明顯，美國是世界上首個發(fā)掘生態(tài)服務(wù)商品屬性并引入市場化機制的國家，通過法律肯定了排污權(quán)交易在流域生態(tài)補償中的作用，推出流域銀行機制[2]。典型案例為紐約市與上游 Catskills 流域之間的清潔供水交易，其做法是對紐約市用水戶收費 ,整合資金轉(zhuǎn)移至上游地區(qū)，幫助上游農(nóng)場主進行污染治理，改善飲用水水質(zhì)，并為紐約市節(jié)省水凈化廠建設(shè)和運行維護費用[3]。

c.哥斯達黎加環(huán)境服務(wù)支付。其做法是建立森林基金，下游水電站向森林基金支付費用，上游林地所有者在履行造林、森林保護和管理等義務(wù)時從基金得到補償，使上游地區(qū)森林覆蓋率上升、受益農(nóng)戶生活得到改善[4-5]。

d.南非則將流域生態(tài)保護與扶貧相結(jié)合，每年投入1.7億美元雇傭弱勢群體進行流域生態(tài)保護，既能改善水質(zhì)、增加水資源供給，又能緩解貧困問題。

e.加拿大格蘭德河整治。以流域為單元綜合管理，利用 GIS技術(shù)準(zhǔn)確劃定補償對象，使被補償者更加明確，將有限資金用到急需的補償項目，實現(xiàn)環(huán)保效益最大化[6]。

國外生態(tài)補償注重同時發(fā)動政府和市場的力量，主要特點為流域統(tǒng)一管理、生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)付費、建立生態(tài)保護基金、引入市場化機制、探索生態(tài)扶貧模式等。

2.2 國內(nèi)流域生態(tài)補償現(xiàn)狀

結(jié)合地方自然資源和經(jīng)濟發(fā)展實際情況，浙江、安徽、福建等地區(qū)在流域生態(tài)補償方面進行了積極探索。

a.金華江流域產(chǎn)生了全國首例跨行政區(qū)的水權(quán)交易案例，其做法是下游的義烏市以2億元一次性買斷上游東陽市約5000萬m3水資源的永久使用權(quán)。同時，金華江流域探索出異地開發(fā)補償模式，在金華市設(shè)置一塊屬于磐安縣的“飛地”，稅收全部歸磐安所有，以區(qū)位優(yōu)勢代替?zhèn)鹘y(tǒng)的貨幣或?qū)嵨镅a償[7]。

b.新安江流域為全國首個跨省流域生態(tài)補償試點，由中央、浙江、安徽共同設(shè)立新安江流域生態(tài)補償基金(中央財政撥款3億元，安徽、浙江各1億元)，資金專項用于流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、流域綜合整治、水環(huán)境保護和水污染治理等，建立了以兩省省界斷面水質(zhì)作為考核依據(jù)的獎懲機制[8]。

c.閩江流域亮點是建立多元化資金籌措機制，通過整合中央轉(zhuǎn)移支付資金、各級財政專項扶持資金、水資源費、保費等，建立閩江流域生態(tài)補償專項資金賬戶,?？钣糜谌?、南平閩江治理[9]。

d.東江流域江源生態(tài)補償屬于跨省域、跨流域生態(tài)補償，廣東省每年安排1000萬元用于江西東江源區(qū)涵養(yǎng)林建設(shè)，有效保障了下游廣東、深圳及香港用水安全[10]。

e.黑河流域為解決該地區(qū)水資源短缺、生態(tài)環(huán)境退化等問題，地方政府在草地資源規(guī)劃、林地建設(shè)等方面做了大量工作，通過移民安置、育林工程、水源保護等措施，保障了流域居民基本生活，流域生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)[11]。

國內(nèi)流域生態(tài)補償主要集中在水資源交易、飲用水水源地保護、生態(tài)環(huán)境治理等方面，主體為流域上下游政府，資金來源主要為財政資金，市場化程度、法制化程度較低。

3 湖南省流域生態(tài)補償主要措施

3.1 出臺流域補償政策法規(guī)

自2009年起，湖南省開始著手建立流域生態(tài)補償機制，成立了湘江保護協(xié)調(diào)委員會，出臺了《湘江流域管理條例》，推行湘江流域生態(tài)補償機制等。2012年9月，《湖南省湘江保護條例》經(jīng)省人大常委會審議通過，為我國首部關(guān)于江河流域保護的綜合性地方法規(guī)，條例明確“建立健全湘江流域上下游水體行政區(qū)域交界斷面水質(zhì)交接責(zé)任和補償機制”。2014年12月，省財政、環(huán)保、水利部門聯(lián)合出臺《湖南省湘江流域生態(tài)補償(水質(zhì)水量)獎罰暫行辦法》，率先在湘江流域試行生態(tài)補償制度。2017年7月省政府辦公廳出臺《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》(湘政辦發(fā)〔2017〕40號)，流域生態(tài)保護補償納入重點任務(wù)，提出探索建立多元化生態(tài)保護補償機制。2019年6月，省財政、生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、水利部門聯(lián)合出臺《湖南省流域生態(tài)保護補償機制實施方案(試行)》，在湘江、資水、沅水、澧水的干流和重要支流，洞庭湖流域的汨羅江和新墻河，珠江流域的武水流域，建立水質(zhì)水量獎罰機制和橫向生態(tài)保護補償機制。

3.2 加強部門分工協(xié)作

湖南省通過出臺專門文件，明確了相關(guān)職能部門及市縣政府職責(zé)。省財政廳負(fù)責(zé)流域生態(tài)補償資金的籌集、結(jié)算與分配，省生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)市縣交界考核斷面設(shè)置與水質(zhì)考核評價，省發(fā)改委負(fù)責(zé)流域生態(tài)補償機制建設(shè)相關(guān)工作，省水利廳負(fù)責(zé)水量監(jiān)測及考核、確定最小生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)等。各市州、區(qū)縣政府承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量保護和治理主體責(zé)任，負(fù)責(zé)簽訂流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議，籌集和管理流域生態(tài)保護補償資金。

3.3 逐步完善補償機制

與2014年出臺的《湖南省湘江流域生態(tài)補償(水質(zhì)水量)獎罰暫行辦法》相比，2019年出臺的《湖南省流域生態(tài)保護補償機制實施方案(試行)》對補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)及核算方法、獎懲措施等作了進一步明確，其亮點和變化如下：一是補償范圍進一步擴大，由湘江流域擴大到湘、資、沅、澧干流和重要一、二級支流，以及其他流域面積在1800km2以上的河流；二是補償措施更加多樣，在原有水質(zhì)水量獎罰基礎(chǔ)上，建立流域橫向生態(tài)保護補償機制；三是獎懲機制更加完善，對方案發(fā)布1年內(nèi)建立橫向生態(tài)保護補償機制且簽訂3年補償協(xié)議的，市州按800萬元/個、區(qū)縣按200萬元/個的標(biāo)準(zhǔn)進行獎勵，對除客觀原因未簽訂協(xié)議的，自2020年7月起，省財政按市州80萬元/月、省直管縣(市)20萬元/月的標(biāo)準(zhǔn)收取流域橫向生態(tài)保護補償資金。

3.4 省內(nèi)省際補償相結(jié)合

除在全省流域范圍內(nèi)探索和實施生態(tài)補償機制外，近年來，湖南省以河長制湖長制為契機，加強與重慶、貴州、江西、湖北等相鄰省市的對接，探索建立了省際協(xié)商合作機制。2018年4月，湖南、湖北、江西攜手簽署《長江中游地區(qū)省際協(xié)商合作行動宣言》，就強化生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治等事項達成共識，并提出共同爭取國家支持長江中游跨區(qū)域生態(tài)補償。2018年12月，湖南省政府與重慶市政府共同簽訂《酉水流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，兩省市以位于重慶秀山縣與湖南省龍山縣交界處的國家考核斷面里耶鎮(zhèn)的水質(zhì)為依據(jù)，實施酉水流域橫向生態(tài)保護補償。2019年7月25日江西、湖南兩省政府簽訂《淥水流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，以位于江西省萍鄉(xiāng)市與湖南省株洲市交界處的金魚石斷面的水質(zhì)為依據(jù)，開展淥水流域橫向生態(tài)保護補償。

4 湖南省流域生態(tài)補償實施成效

為總結(jié)《湖南省湘江流域生態(tài)補償(水質(zhì)水量)獎罰暫行辦法》實施經(jīng)驗及存在問題，提供完善生態(tài)補償機制的建議，彭麗娟等[12]在實地調(diào)研基礎(chǔ)上對《湖南省湘江流域生態(tài)補償(水質(zhì)水量)獎罰暫行辦法》實施情況進行了評估。結(jié)果顯示，湘江流域生態(tài)補償機制運行保障體系逐步建立、重點政策措施穩(wěn)步推進、社會效益初步顯現(xiàn)，湘江流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善、地方政府流域治理責(zé)任不斷強化、湘江流域綠色發(fā)展態(tài)勢良好。

結(jié)合實際情況來看，湖南省生態(tài)補償機制主要存在以下問題：一是補償資金量偏小。公開資料顯示，2014年湘江流域生態(tài)補償獎罰資金總額約6500萬元，用于補償湘江流域范圍內(nèi)8市35個縣市區(qū)，平均每個縣(市)補償金額約150萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護成本。二是補償方式相對單一?，F(xiàn)有補償以資金補償為主，在政策傾斜、智力支持等方面相對欠缺。三是體制機制有待完善。生態(tài)補償以政府為主，市場化程度較低，未充分撬動社會資金和力量。四是基礎(chǔ)工作有待加強。目前，生態(tài)補償主要依據(jù)是斷面水質(zhì)、水量等，未考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，有待進一步加強相關(guān)研究，使生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)。

5 湖南省流域生態(tài)補償機制改進建議

5.1 拓寬資金渠道

湖南省生態(tài)補償資金來源單一、資金量少，需進一步拓寬資金來源。一是加大各級財政投入，參照江西、福建等省做法，在現(xiàn)有資金基礎(chǔ)上，建立省級投入逐年遞增機制，并注重撬動地方資金。二是強化資金整合，將重點生態(tài)功能區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付、公益林生態(tài)補償、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付等資金整合統(tǒng)籌。三是合理使用相關(guān)稅費，將按規(guī)定征收的水資源稅用于流域生態(tài)環(huán)境保護和管理等，推進水域占用補償制度，對合法占用水域的行為進行收費。四是爭取社會各界支持，鼓勵社會公益組織或公眾積極捐贈或資助。

5.2 探索多元化補償方式

現(xiàn)有生態(tài)補償以貨幣補償?shù)取拜斞健蹦Ｊ綖橹?，資金壓力大且成效不明顯，建議結(jié)合地方實際，積極探索“造血式”補償模式。一是發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，借鑒金華江流域異地開發(fā)補償模式，采用園區(qū)共建的方式，在長株潭等下游城市設(shè)置屬于永州、郴州等上游城市的“飛地”，上下游城市按一定比例對稅收分成，鼓勵和吸納上游農(nóng)民工就業(yè)。二是強化政策和資金傾斜，加大上游地區(qū)污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助上游城市更好解決環(huán)境污染問題。三是加大智力支持和幫扶，結(jié)合當(dāng)前扶貧工作，組織專家團赴藍山、江華、新田等地區(qū)開展駐地幫扶，加大科技知識普及和農(nóng)業(yè)推廣，開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提升群眾從業(yè)技能。

5.3 建立市場化補償機制

我國生態(tài)補償制度屬于政府主導(dǎo)型，市場化程度低，需進一步撬動社會資本，減少政府資金直接支出壓力。一是開展排污權(quán)轉(zhuǎn)讓，合理利用上游地區(qū)的初始分配排污權(quán)，在流域上下游之間進行排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易，保障上游地區(qū)的利益。二是推行水權(quán)交易，建立水權(quán)交易平臺，基于水量分配開展水權(quán)交易，流域上下游之間可通過市場化的手段對水權(quán)進行出售或購買。三是實行生態(tài)環(huán)境保護合同制度，上下游之間簽訂合同，明確上下游之間的權(quán)利和義務(wù)，根據(jù)合同履行情況實現(xiàn)流域之間的橫向補償。

5.4 強化生態(tài)補償基礎(chǔ)性支撐

當(dāng)前生態(tài)補償實施過程中，存在法律法規(guī)不健全、自然資源產(chǎn)權(quán)制度不清晰、補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，亟須完善和細(xì)化相關(guān)配套措施。一是加強斷面監(jiān)測能力建設(shè)，完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，為生態(tài)補償提供有效依據(jù)。二是推動生態(tài)補償立法，對《湖南省流域生態(tài)保護補償機制實施方案(試行)》進行修訂、完善，在此基礎(chǔ)上出臺相關(guān)辦法或條例，通過地方性法規(guī)或規(guī)章對生態(tài)補償機制進行規(guī)定，實現(xiàn)生態(tài)補償由政策到法律的轉(zhuǎn)變。三是加快推進自然資源確權(quán)登記，結(jié)合河湖確權(quán)劃界工作，進一步明確水域(水流)的界限、范圍、面積以及所有權(quán)主體等信息，完善產(chǎn)權(quán)制度，為界定流域生態(tài)補償主客體責(zé)任提供依據(jù)。四是開展生態(tài)保護補償理論、生態(tài)保護補償效益評估體系、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)測算等基礎(chǔ)性研究，強化生態(tài)補償基礎(chǔ)性支撐。

6 結(jié) 語

流域生態(tài)補償機制是水利管理和體制改革的重要內(nèi)容，也是促進生態(tài)環(huán)境改善的有效手段。通過對湖南省流域生態(tài)補償制度進行改進和完善，有利于提高該項政策的科學(xué)性和公平性，更好地實現(xiàn)流域上下游之間利益協(xié)調(diào)。同時，也可為更大流域(如長江流域)實施生態(tài)補償機制提供參考和借鑒。