陳金明，李國(guó)賢2，徐興文

(1.四川省都江堰管理局，四川 都江堰，611830；2.四川省都江堰人民渠第一管理處，四川 彭州，611930)

灌區(qū)是重要的水利設(shè)施，又是特殊的水利管理區(qū)域，我國(guó)大中型灌區(qū)灌溉面積已達(dá)3353萬hm2，占全國(guó)耕地面積的四分之一。新時(shí)期，在保障灌區(qū)供水安全的同時(shí)，做好灌區(qū)水環(huán)境治理保護(hù)工作，對(duì)保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全具有重要意義。瑞典是世界上最早開展和最重視環(huán)境保護(hù)的國(guó)家之一，世界水周就是由瑞典斯德哥爾摩國(guó)際水研究院于1990年創(chuàng)辦，瑞典在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善領(lǐng)域取得了顯著成效，享有世界級(jí)聲譽(yù)。本文在介紹瑞典水環(huán)境治理保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)灌區(qū)情況，研究提出對(duì)我國(guó)灌區(qū)建設(shè)發(fā)展的啟示和思考。

1 瑞典基本情況

瑞典位于北歐斯堪的納維亞半島東南部，是世界最北端的國(guó)家之一，共21個(gè)省、290 個(gè)市，總?cè)丝?80萬人。瑞典地形狹長(zhǎng)，地勢(shì)自西北向東南傾斜，北部為諾爾蘭高原，南部及沿海多為平原或丘陵，國(guó)土面積52.8萬km2，其中農(nóng)業(yè)占地8%，湖泊河流占地9%，森林占地53%。瑞典以溫帶大陸性氣候?yàn)橹?，北部年降水?50mm～500mm，南部年降水量500mm～1000mm。水力資源是瑞典三大資源之一，可再生水資源量1740億m3，人均水資源量1.77萬m3，是中國(guó)人均水資源量[1]的9倍，瑞典農(nóng)業(yè)用水量占該國(guó)總用水量的3%左右，灌溉方式以通過管道抽取地表水或地下水灌溉為主。

2 瑞典水環(huán)境治理保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

瑞典在上世紀(jì)60年代經(jīng)歷了較為嚴(yán)重的環(huán)境污染和水體富營(yíng)養(yǎng)化問題，通過采取一系列措施，水環(huán)境得到極大改善，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)如下。

2.1 健全的法律制度

1918年瑞典制定了《水法》，對(duì)水資源管理作出基本規(guī)定；1969年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定對(duì)可能導(dǎo)致水和空氣污染、噪音及其他環(huán)境問題的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行許可制度；1980年前后，出臺(tái)了《禁止海洋傾廢法》、《有害于健康和環(huán)境的產(chǎn)品法》、《環(huán)境保護(hù)條例》等法律法規(guī)，并啟動(dòng)征收環(huán)境稅費(fèi)，利用稅收、減免和財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；1998年《環(huán)境法典》要求將各類環(huán)境要素的開發(fā)利用行為和各種排污活動(dòng)均納入許可和監(jiān)管范圍，進(jìn)行事先審查和嚴(yán)格控制。瑞典作為歐盟成員國(guó)于2004年正式確認(rèn)執(zhí)行歐盟《水框架指令》，這一系列的法律政策為瑞典水資源合理開發(fā)利用和水環(huán)境治理保護(hù)提供了制度保障。

2.2 明確的水治理目標(biāo)

1999年，瑞典國(guó)會(huì)審議通過議案，提出到2020年瑞典國(guó)家層面的環(huán)境保護(hù)總體目標(biāo)，即通過一代人的努力使瑞典社會(huì)面臨的主要環(huán)境問題得以解決。在總體目標(biāo)之下，針對(duì)大氣、水、土壤、森林等重要的環(huán)境組成要素及其面臨的突出問題和挑戰(zhàn)，確定了16項(xiàng)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，其中零富營(yíng)養(yǎng)化、繁榮的湖泊和河流、質(zhì)量良好的地下水、平衡的海洋環(huán)境和繁榮的海岸帶及群島海區(qū)、健康的濕地等5項(xiàng)目標(biāo)與水相關(guān)，16項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)下又分別設(shè)置了若干細(xì)化指標(biāo)和階段性目標(biāo)(5項(xiàng)水治理目標(biāo)之下設(shè)置了24項(xiàng)階段性目標(biāo))，以便于跟蹤評(píng)估環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并為環(huán)境治理與保護(hù)工作提供指導(dǎo)[2]。近年來，瑞典政府及社會(huì)組織對(duì)聯(lián)合國(guó)確定的2030年17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(涉水方面主要是“清潔飲水與衛(wèi)生設(shè)施”、“氣候行動(dòng)”2個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo))高度認(rèn)同支持，并在相關(guān)工作中積極響應(yīng)和實(shí)踐。

2.3 嚴(yán)格的水污染防治體系

瑞典實(shí)行嚴(yán)格的水污染排放和處理制度。在農(nóng)業(yè)方面，鼓勵(lì)使用對(duì)環(huán)境影響小的化肥及農(nóng)藥，對(duì)環(huán)境影響大的農(nóng)藥實(shí)行嚴(yán)格的管控制度(該類農(nóng)藥需要到專門的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)購(gòu)買)；在工業(yè)方面，瑞典制定了嚴(yán)格的企業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)主動(dòng)采取措施減少污染排放，若企業(yè)排放物含有害物質(zhì)必須向環(huán)境保護(hù)部門申報(bào)，同時(shí)，要求每個(gè)企業(yè)指定專人負(fù)責(zé)污染排放監(jiān)測(cè)，環(huán)境保護(hù)部門不定期進(jìn)行抽查，若發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為要求企業(yè)及時(shí)整改，對(duì)較大問題或拒絕整改的企業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門將問題移交稅務(wù)或執(zhí)法部門進(jìn)行處罰；在污水處理方面，瑞典的污水處理范圍基本覆蓋了較大城鎮(zhèn)且排放標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，如瑞典斯德哥爾摩市塞帕拉污水廠處理后廢水中的氮、磷酸鹽、BOD5最高允許排放濃度分別為10mg/L、0.3mg/L、8mg/L,高于我國(guó)污水處理對(duì)應(yīng)指標(biāo)排放最嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)(既“一級(jí)標(biāo)準(zhǔn) A標(biāo)準(zhǔn)”)的50%、60%、20%(我國(guó)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》[3]對(duì)應(yīng)指標(biāo)的最高允許排放濃度分別為15mg/L、0.5mg/L、10mg/L)，同時(shí)，對(duì)污水處理后的廢物深度處理利用，污水處理后形成的燃?xì)庾鳛槌鞘泄磺鍧嵞茉?，污泥作為飼草料種植土壤，實(shí)現(xiàn)了綠色循環(huán)利用；一些社會(huì)企業(yè)也主動(dòng)采取措施減少污染排放，如瑞典最大的游輪公司——StenalLine正全面推行游輪的零碳排放工作，該公司的試點(diǎn)游輪上的油料燃燒、生活污水、固體廢物經(jīng)環(huán)保處理后運(yùn)送至陸地回收處理，該公司計(jì)劃到2050年，旗下所有游輪實(shí)現(xiàn)零碳排放。

2.4 開放的水環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

瑞典非常重視生態(tài)環(huán)境狀況的監(jiān)測(cè)與評(píng)估工作，將其作為評(píng)估和改進(jìn)水治理政策法規(guī)的重要依據(jù)和支撐。瑞典國(guó)會(huì)及政府有關(guān)部門每年根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)16項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)估，每4年開展一次全面深度評(píng)估，提出評(píng)估報(bào)告并向社會(huì)公布。瑞典全國(guó)設(shè)立了超過1.5萬個(gè)水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站，對(duì)水體中魚類及浮游生物的種類和數(shù)量、化學(xué)物質(zhì)、重金屬等污染物含量等指標(biāo)進(jìn)行多年連續(xù)監(jiān)測(cè)。1960年至今，瑞典連續(xù)組織開展了專門的淡水水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目初期由瑞典環(huán)境保護(hù)局組織大學(xué)研究機(jī)構(gòu)實(shí)施，目前，該項(xiàng)目由瑞典海洋局組織，瑞典農(nóng)業(yè)科學(xué)大學(xué)具體承擔(dān)，項(xiàng)目監(jiān)測(cè)范圍已經(jīng)覆蓋全國(guó)5100個(gè)湖泊、47條河流、重要農(nóng)業(yè)集水區(qū)等，并且監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享至互聯(lián)網(wǎng)，社會(huì)公眾可通過網(wǎng)絡(luò)查詢相關(guān)信息。瑞典已建立全國(guó)性質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(VISS)，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)包括水質(zhì)、土壤等環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)并將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上傳至VISS，省級(jí)政府水管理部門對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行審查確認(rèn)，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)將責(zé)令有關(guān)企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行整改。

2.5 減少人工擾動(dòng)的環(huán)保理念

瑞典生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)充分體現(xiàn)了保持原始自然風(fēng)貌、減少人工擾動(dòng)的發(fā)展理念。瑞典城市區(qū)域與森林區(qū)域相互融合，森林植被基本保持原始狀態(tài)，基本沒有人工種植或修剪痕跡；公園道路采用簡(jiǎn)單的沙礫土或漿砌石塊鋪筑而成，鮮有大面積的混凝土或?yàn)r青路面；河流、湖泊基本保持自然形態(tài)，除城市人口密集區(qū)的河段采用漿砌石等人工護(hù)岸措施外，大部分的河流、湖泊基本沒有人工襯砌或修筑人工景觀構(gòu)筑物。

3 對(duì)我國(guó)灌區(qū)建設(shè)發(fā)展的啟示

我國(guó)的國(guó)情、水情與瑞典有差異，但瑞典水環(huán)境治理保護(hù)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)灌區(qū)建設(shè)發(fā)展有借鑒價(jià)值，結(jié)合我國(guó)灌區(qū)情況，有以下啟示和思考。

3.1 完善灌區(qū)水環(huán)境保護(hù)法律

瑞典根據(jù)其水資源豐富的實(shí)際，制定了偏重水環(huán)境保護(hù)的法律制度體系，就我國(guó)而言，國(guó)家出臺(tái)了《水污染防治法》、《河道管理?xiàng)l例》、《農(nóng)田水利條例》等一系列的法律法規(guī)，為水利事業(yè)建設(shè)發(fā)展提供了制度保障。但無論國(guó)家層面還是各地方，針對(duì)覆蓋面巨大的灌區(qū)管理法律法規(guī)較少，國(guó)家僅于1981年出臺(tái)了《灌區(qū)管理暫行辦法》，該辦法至今已有近40年未修訂，且沒有設(shè)置專門的水環(huán)境治理保護(hù)條目，從社會(huì)發(fā)展變化和灌區(qū)管理實(shí)踐需求來看，應(yīng)盡早修訂《灌區(qū)管理暫行辦法》，并新增灌區(qū)水環(huán)境治理保護(hù)規(guī)定，各地方可結(jié)合實(shí)際情況制定完善灌區(qū)相關(guān)法律法規(guī)，為灌區(qū)管理提供法律支撐。

3.2 落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

瑞典制定了嚴(yán)格的水環(huán)境治理目標(biāo)，我國(guó)于2012年出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，明確了到2030年用水總量、用水效率、限制納污的目標(biāo)。目前,在水資源有限、行政地區(qū)用水總量確定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需水剛性增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)條件下，地區(qū)之間、行業(yè)之間的用水供需矛盾將日益突出。農(nóng)業(yè)是用水大戶也是節(jié)水潛力所在，灌區(qū)又是農(nóng)業(yè)用水的“主力”，同時(shí)，不少灌區(qū)已從單一的農(nóng)業(yè)灌溉向生活、生態(tài)、工業(yè)等供水轉(zhuǎn)變。灌區(qū)應(yīng)率先落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，加強(qiáng)灌區(qū)用水源頭管控和過程管理，控制取用水總量，嚴(yán)格落實(shí)定額管理制度，發(fā)揮水資源的剛性約束作用，不斷提高用水效率和效益，并實(shí)現(xiàn)節(jié)水減排，促進(jìn)灌區(qū)水環(huán)境治理保護(hù)。

3.3 重視灌區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)

瑞典在建立較為完善的水監(jiān)測(cè)體系基礎(chǔ)上，開發(fā)了全國(guó)性質(zhì)的VISS信息系統(tǒng)并對(duì)社會(huì)開放共享，提高了監(jiān)督管理水平和效率。我國(guó)正加快推進(jìn)水利信息化進(jìn)程，一些灌區(qū)結(jié)合灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、水資源監(jiān)控等項(xiàng)目，完善灌區(qū)用水計(jì)量監(jiān)控與信息化工程體系；但現(xiàn)有的灌區(qū)信息化建設(shè)側(cè)重對(duì)水利工程和水量的監(jiān)控，對(duì)水質(zhì)監(jiān)控極少，而我國(guó)部分地區(qū)土壤污染較重，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%[4]，2013年湖南“毒大米”事件就是土壤嚴(yán)重污染的典型。因此，在灌區(qū)信息化建設(shè)中應(yīng)注重對(duì)水質(zhì)的監(jiān)測(cè)，并在保證安全的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水利信息的互聯(lián)、開放、共享。

3.4 加強(qiáng)灌區(qū)水生態(tài)建設(shè)和灌溉遺產(chǎn)保護(hù)

近年來，通過工程改造完善了灌區(qū)灌排工程體系，提高了輸水效率，為保障糧食安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了水利基礎(chǔ)，但一些地方在灌區(qū)渠系改造中多采用“3面光”形式的混凝土襯砌結(jié)構(gòu)，對(duì)灌區(qū)水生態(tài)和灌溉工程遺產(chǎn)造成一定負(fù)面影響。在下一步灌區(qū)現(xiàn)代化改造規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工中，可借鑒瑞典減少人工擾動(dòng)的理念，盡可能保持河渠的自然形態(tài)，采取生態(tài)工程措施和技術(shù)。同時(shí)，根據(jù)灌區(qū)實(shí)際情況和特色，加強(qiáng)灌區(qū)古灌溉工程、河工技術(shù)的保護(hù)和傳承工作。