王曉芹/江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心

趙紅彬/江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳

農(nóng)業(yè)保險是貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要舉措。 2019年5月29日，中央深改委第八次會議專題討論農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展問題，進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)保險“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的原則，擴大覆蓋面，提高保障水平，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化運行機制，完善大災(zāi)風(fēng)險分散機制，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范市場秩序，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營具有投入大、賠付率高等特點，對其進(jìn)行保費補貼、稅收減免等是我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要內(nèi)容之一。它是轉(zhuǎn)移風(fēng)險、減少經(jīng)濟(jì)損失，保護(hù)農(nóng)民利益的最后一道屏障，有助于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)產(chǎn)品供給。目前，農(nóng)業(yè)政策性保險在有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)補償作用的同時，在功能目標(biāo)和服務(wù)質(zhì)量等方面也面臨一些新的形勢任務(wù)。

江蘇農(nóng)業(yè)政策性保險的基本情況

發(fā)展歷程。江蘇農(nóng)業(yè)政策性保險從20世紀(jì)初開始探索實踐。2004年中央一號文件，首次提出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”。2005年江蘇率先開展以水稻、小麥、水產(chǎn)養(yǎng)殖為重點的農(nóng)業(yè)保險試點，之后江蘇每年的一號文件均對農(nóng)業(yè)保險提出政策性要求和部署。2006年，省財政投入700萬元以項目形式支持淮安、蘇州開展農(nóng)業(yè)保險試點，主要用于補貼農(nóng)民保費以及建立農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險基金。2007年，省財政安排專項資金在全省實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼，確立農(nóng)業(yè)保險政策。水稻、小麥等農(nóng)作物保險全面實行，探索生豬、能繁母豬等畜牧業(yè)保險。為提高保險機構(gòu)市場信心，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展，結(jié)合當(dāng)時實際，2008年省政府正式在全省推行“聯(lián)辦共?！鞭r(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式。2008～2015年，省政府辦公廳每年發(fā)文指導(dǎo)全省開展農(nóng)業(yè)保險工作。省委省政府先后出臺《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的實施意見》《關(guān)于落實發(fā)展新理念推動農(nóng)業(yè)保險邁上新臺階的指導(dǎo)意見》等文件，推動農(nóng)業(yè)政策性保險增品、提標(biāo)、擴面，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

發(fā)展特點。目前，江蘇農(nóng)業(yè)保險省級以上財政補貼已涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)機（具）5大類，48個險種，市縣還探索了一些地方特色農(nóng)業(yè)險種。2019年，全省農(nóng)業(yè)保險保費收入38.05億元，為參保農(nóng)戶提供風(fēng)險保障1570億元；各類農(nóng)險賠付30.84億元，受惠農(nóng)戶367萬戶次?？偭可铣尸F(xiàn)三個特點：一是農(nóng)業(yè)保險規(guī)模逐步擴大。保險覆蓋面從傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖業(yè)向高效設(shè)施農(nóng)業(yè)等延伸，省級及以上補貼險種由2007年的11個增加到2019年的48個；2007～2019年，農(nóng)業(yè)總保費收入年均增長率為18.32%；2019年總保險金額比2007年增長近12倍。二是財政投入不斷加大。中央、省市縣等多級財政增加補貼，2007～2019年，財政保費補貼比率為73.32%；2019年財政補貼資金是2007年的8.28倍。三是農(nóng)業(yè)保險的普惠性凸顯。總賠付金額基本處于上升趨勢。賠付率2019年達(dá)到最高為81.17%，2007～2019年平均賠付率為54.79%；2019年受益農(nóng)戶數(shù)量是2007年的4.31倍。結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)兩大特點：一是保險收入主要集中在種植業(yè)、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)。主要種植業(yè)保費收入比重呈下降趨勢；主要養(yǎng)殖業(yè)、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保費收入比重則穩(wěn)步上升；農(nóng)機（具）和漁業(yè)互助保費收入比重呈下降趨勢。一方面是種植業(yè)的生產(chǎn)面積大；另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，種養(yǎng)殖多元化，高效設(shè)施農(nóng)業(yè)組織經(jīng)營水平高同時投入多，保險需求更旺盛。二是財政補貼主要保障養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)。主要種植業(yè)財政補貼比重較平穩(wěn)；主要養(yǎng)殖業(yè)、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)財政補貼金額比重基本呈上升趨勢；農(nóng)機（具）財政補貼比重有起伏，漁業(yè)互助財政補貼比重增加。

江蘇推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展的主要做法

創(chuàng)新擴展保險種類。一是從保成本向“保價格、保收入”轉(zhuǎn)變。各地積極探索農(nóng)產(chǎn)品價格保險、收入保險、指數(shù)保險等農(nóng)業(yè)保險險種。2018年，徐州市試點開展大蒜品目標(biāo)價格保險、收入保險、土地流轉(zhuǎn)履約保證保險和“玉米保險+期貨”試點。鎮(zhèn)江市先后開辦稻麥補充商業(yè)保險、林木商業(yè)綜合保險、森林火災(zāi)商業(yè)險、茶葉低溫氣象指數(shù)保險、螃蟹氣溫指數(shù)保險、池塘水產(chǎn)養(yǎng)殖綜合氣象指數(shù)保險和葡萄氣象指數(shù)保險。泰州市針對“三品”標(biāo)識的農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)質(zhì)量安全保證保險條款。二是增加地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險品種。各地對稻麥種植補充保險，以及擴大經(jīng)濟(jì)作物和特色養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)品保險覆蓋面。常州市試點創(chuàng)新水稻種植補充保額保險、稻麥大災(zāi)保險、青蝦養(yǎng)殖保險。南通市首創(chuàng)稻麥附加險，50畝以上的糧食生產(chǎn)經(jīng)營者風(fēng)險保障水平達(dá)到每年每畝2000元。揚州市先后開發(fā)肉用仔鵝、荷藕、肉（蛋）鴨、羅式沼蝦等地方特色險種以及果樹種植保險、水稻收獲期降水指數(shù)保險。

注重提升保障水平。2014年，江蘇降低五大種植業(yè)保險費率，同時對起賠標(biāo)準(zhǔn)、免賠率都進(jìn)行較大幅度的調(diào)整。一是適度提高保險金額。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整了17個險種，同時新增花生、大豆、公益林綜合保險3個中央財政補貼農(nóng)險險種。取消水稻、玉米、油菜、棉花種植保險的最低每畝400元保額檔次，將池塘淡水魚最高保額由每畝5000元提高至6000元，將每頭奶牛的保額從原來的6000元和8000元分別提高到8000元和10000元。二是積極推動農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險試點工作。2019年農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險試點縣區(qū)增至35個，將適度規(guī)模經(jīng)營主體投保水稻、小麥和玉米種植保險的保險保額分別提高到1100元/畝、1000元/畝和1000元/畝，增強適度規(guī)模經(jīng)營主體應(yīng)對大災(zāi)風(fēng)險的能力。

不斷完善經(jīng)營模式。江蘇農(nóng)業(yè)政策性保險經(jīng)營模式先后經(jīng)歷了政府委托代辦、聯(lián)辦共保，2019年開始進(jìn)入市場化運營，逐步成熟完善。2007年以前，地方政府嘗試委托保險機構(gòu)代辦效果不明顯，2008年開始實行聯(lián)辦共保，政府和保險機構(gòu)保費共享、風(fēng)險共擔(dān)，有力地保障了農(nóng)戶利益并助其及時恢復(fù)災(zāi)后生產(chǎn)。隨著農(nóng)業(yè)保險的不斷深入發(fā)展，以及政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革要求，為了進(jìn)一步激發(fā)市場活力，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，2018年，省政府辦公廳出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的通知》，明確從2019年1月起，推進(jìn)全省農(nóng)業(yè)保險市場化經(jīng)營，由保險機構(gòu)獨立承保，地方政府不再分擔(dān)保費收入和賠付責(zé)任，保費全額分配給保險公司，賠款全額也由保險公司承擔(dān)。經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變有助于擴大保險機構(gòu)的獲利空間，激發(fā)保險機構(gòu)的積極性和主動性，同時也對保險機構(gòu)市場競爭能力、服務(wù)品質(zhì)以及農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展提出了更高的要求。

江蘇農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展進(jìn)程中存在的主要問題

農(nóng)險深度和密度仍較低。2007至2019年，江蘇省農(nóng)業(yè)政策性保險深度（農(nóng)業(yè)保費/第一產(chǎn)業(yè)增加值），總體爬坡式上升，并略有波動，但均在1%（財政部等四部門在《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》里提出的2022年農(nóng)業(yè)保險深度標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)值）之下；農(nóng)業(yè)政策性保險密度（農(nóng)業(yè)保費/農(nóng)業(yè)從業(yè)人口）反映農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險的程度，雖然指標(biāo)逐年上升，2019年突破500元/人，達(dá)到518.03元/人，但基于第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)每年3%～5%左右的下降幅度。表明農(nóng)業(yè)保險在經(jīng)濟(jì)中的地位仍然偏弱，與發(fā)達(dá)國家以及一些農(nóng)業(yè)保險政策健全的發(fā)展中國家相比仍存在一定差距。

財政資金投入力度不夠。農(nóng)業(yè)保險作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府需要通過相關(guān)政策法規(guī)或資金扶持的方式來推動農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。2007-2019年，各級政府對江蘇農(nóng)業(yè)保險財政補貼累計投入資金239.6億元，但與全省農(nóng)業(yè)保險的需求相比還比較欠缺。特別是農(nóng)業(yè)高效設(shè)施農(nóng)業(yè)由于種植面積逐年增加，保險需求多樣化，但保費收入占比還不大，保費財政補貼覆蓋面低。有些地方特色險種不在省級財政獎補險種目錄內(nèi)，基層政府財政壓力大，扶持有限。在灌南、濱海等地的稻蝦綜合種養(yǎng)項目，具有一定生產(chǎn)規(guī)模，農(nóng)戶也有保險訴求，但龍蝦等創(chuàng)新性的險種，無財政資金補貼，市場風(fēng)險大，保險機構(gòu)尚未開辦。另外，對于純商業(yè)性保險，農(nóng)戶自繳保費高，整體投保積極性不高，保險機構(gòu)市場推廣難度大。

農(nóng)險服務(wù)能力有待提升。一是運行模式轉(zhuǎn)變面臨挑戰(zhàn)。首先是江蘇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化程度雖然發(fā)展較快，但當(dāng)前小農(nóng)戶依然較多，面廣量大的小農(nóng)戶如何投保是困擾農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的一個重要難題。在聯(lián)辦共保模式下，主要依靠村級集體組織投保，一定程度上解決這個難題，但也存在一些侵犯農(nóng)民利益的情況。市場化運營以后，村集體集中投保、集中理賠受到?jīng)_擊，一戶一保、一戶一賠可能成為發(fā)展趨勢。這必將增加保險機構(gòu)的工作量，需要加大人力、財力、物力的投入，引進(jìn)科學(xué)的承保理念和方法。二是查勘定損有難度，理賠周期長。農(nóng)業(yè)災(zāi)害具有時間集中、突發(fā)等特點，保險機構(gòu)查勘定損理賠時間較長。另外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、氣象、物價、財政等農(nóng)業(yè)保險等成員單位之間配合和協(xié)調(diào)需要加強。審核環(huán)節(jié)多，審批時間長、資金撥付慢，也影響了工作效率。由于農(nóng)業(yè)生物的多樣性，各地在組織專家進(jìn)行現(xiàn)場查勘時，專家隊伍配合有待加強。桃、梨等水果類保險起賠點高，損失率確定難度大；水產(chǎn)養(yǎng)殖保險核心技術(shù)尚未突破，短期內(nèi)難以實現(xiàn)創(chuàng)新再升級。個別地方依然存在農(nóng)險承保、理賠、費用使用等環(huán)節(jié)違規(guī)行為。三是創(chuàng)新險種盈利能力弱。創(chuàng)新險種由于推廣輻射面小，承包面嚴(yán)重不足，風(fēng)險發(fā)生概率以及賠付率高，盡管部分地方政府有保費補貼，但產(chǎn)品開發(fā)成本以及運營成本高，農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)常常處于微利甚至虧損的境地。2016年，昆山人保提出三個創(chuàng)新農(nóng)險項目，最后只有水產(chǎn)氣象指數(shù)保險成功推出，2018年勉強實現(xiàn)保費與2017年基本持平。

農(nóng)戶參保積極性仍不高。一是風(fēng)險意識相對淡薄。部分普通農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)知程度較低，仍然抱有“靠天吃飯”的僥幸心理，產(chǎn)生損失時大多是自己承擔(dān)。受保險條款責(zé)任范圍偏小等客觀條件限制，收益高的農(nóng)戶無意投保；收益低的農(nóng)戶無力投保。二是對保險認(rèn)識有局限。投保人對保險條款的理解有出入，心理預(yù)期高，與保險機構(gòu)實際定損存在理賠爭議；或因局部地區(qū)極端天氣受災(zāi)無有效氣象證明等原因，超低賠付率和保險賠償金不足以完全覆蓋成本和彌補損失，連續(xù)參保的積極性不高。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查江蘇省2016年的數(shù)據(jù)整理分析得出：以農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式的經(jīng)營單位（戶數(shù)）農(nóng)業(yè)保險的參與意識最強，其次是規(guī)模戶，最后是分散經(jīng)營的普通戶。從全省平均水平來看，沒有參加任何農(nóng)業(yè)保險的普通戶、規(guī)模戶、單位占比分別為28.85%、22.14%、12.06%；同時，普通戶對政策性保險依賴性較強，政策性保險普通戶數(shù)是有農(nóng)業(yè)保險戶數(shù)的99.44%，商業(yè)性保險則不足2%。

進(jìn)一步推動江蘇農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展的對策建議

構(gòu)建多層次農(nóng)業(yè)保險保障體系。一是基本保障主要種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)完全生產(chǎn)成本的基本險的同時，積極補充大災(zāi)險和商業(yè)險。重點穩(wěn)定稻谷、小麥、玉米三大主糧作物農(nóng)業(yè)保險覆蓋率。二是擴大高效設(shè)施等農(nóng)業(yè)保險品種，不斷滿足廣大農(nóng)戶特別是農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體對特色農(nóng)產(chǎn)品多元化、差異化的保險需求，開展商業(yè)險，逐步爭取進(jìn)入省級補貼目錄，獲得更多的政策扶持。如提高生豬保險保障程度，增強生豬養(yǎng)殖風(fēng)險抵御能力，恢復(fù)生豬養(yǎng)殖信心；研究水產(chǎn)養(yǎng)殖特點，克服“定標(biāo)”難題。三是鼓勵開發(fā)價格型、收入型、指數(shù)化保險、“保險十信貸”“保險+期貨”等新型險種。

建立市場化的農(nóng)業(yè)保險機制。一是完善市場準(zhǔn)入和退出機制。對具有經(jīng)濟(jì)實力、風(fēng)險管控能力、承保條件、農(nóng)險專職人員隊伍等綜合資質(zhì)的保險機構(gòu)進(jìn)行公開招投標(biāo)，按照一定比例承接原政府分擔(dān)的農(nóng)業(yè)保險份額。同時，積極引入市場競爭機制，加強績效考核和監(jiān)督管理。對承保能力弱、保險服務(wù)差、投保人滿意度低的保險機構(gòu)，取消其農(nóng)業(yè)保險承辦資格。二是提高保險機構(gòu)服務(wù)水平。建立農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)等多領(lǐng)域的損失評估專家?guī)欤岣叽鬄?zāi)等快速應(yīng)急反應(yīng)隊伍；保險機構(gòu)業(yè)務(wù)下沉，選聘農(nóng)村協(xié)保員；對市縣鄉(xiāng)村四級保險業(yè)務(wù)專員開展保險業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高保險展業(yè)、查勘定損、理賠服務(wù)水平和工作效率；加大資金投入，利用現(xiàn)代科技手段來解決驗標(biāo)等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的實際困難；利用農(nóng)業(yè)信息建立創(chuàng)新保險產(chǎn)品的精算定價模型，保證農(nóng)業(yè)保險供給的穩(wěn)定性和延續(xù)性。三是規(guī)范承保理賠程序?？茖W(xué)、透明地釋義農(nóng)業(yè)保險條款，明確承保機構(gòu)和投保人的權(quán)利和義務(wù)；合規(guī)合法地開展承保核保工作，加強信息公示；簡化理賠手續(xù)，堅持損失補償原則，加快賠付效率，做到定損到戶、理賠到戶，維護(hù)保險雙方的正當(dāng)權(quán)益，防止道德風(fēng)險的發(fā)生。

加大對農(nóng)業(yè)保險的支持力度。一是拓展財政投入渠道。制定農(nóng)業(yè)保險政策和發(fā)展規(guī)劃，加大財政補貼以及稅收減免等扶持，堅持農(nóng)業(yè)保險的公益性和普惠性；鼓勵一般商業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)并進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新。二是發(fā)揮政府職能優(yōu)勢。建立多部門、多層級保險聯(lián)動協(xié)作機制；實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)等資源共享。將氣象、地質(zhì)、水文、農(nóng)業(yè)災(zāi)害、國土資源等信息進(jìn)行交換和共享，推廣遙感技術(shù)、人工智能等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)。三是提高農(nóng)戶參保意識。深入開展保險進(jìn)村入戶宣傳活動，普及農(nóng)業(yè)保險知識，推廣保險文化，增強農(nóng)戶風(fēng)險意識，提高自愿參保、主動投保的積極性?！?/p>