宋朋飛

一、背景介紹

船舶運輸是全球物流鏈的重要組成部分，在運輸貨物期間，有害的生物和病原體通過壓載水被引入其他國家海域。長期以來，海洋生物入侵一直被認為是海洋生態(tài)環(huán)境的幾種重大威脅之一，對生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了重大不可逆轉(zhuǎn)的影響。研究表明，截至2014年，已有24種魚、蝦、貝、藻類等海洋生物，8種病菌，21種赤潮生物，16種污損生物進入渤海。某些外來海洋生物入侵已對局部區(qū)域造成嚴重破壞，導(dǎo)致當?shù)匚锓N消失、生態(tài)結(jié)構(gòu)失衡。[1]

為解決這一問題，國際海事組織制定了《2004年國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（簡稱《壓載水公約》），并于2017年9月8日生效。由于問題的復(fù)雜性（涉及生物學(xué)、機械和電氣工程、船舶建造等多個學(xué)科）以及各方經(jīng)濟利益的影響，公約經(jīng)過很長時間才最終通過并生效，這也預(yù)示著公約的有效實施會經(jīng)歷艱難的歷程。

二、履約難點

1.取樣和分析

壓載水的取樣和分析是履約重點，也是阻礙港口國監(jiān)督進行詳細檢查的主要原因。

首先，目前公約的G2導(dǎo)則為主管機關(guān)提供了針對D-1標準和D-2標準的技術(shù)取樣程序，但G2導(dǎo)則很多規(guī)定較為模糊，例如，對于樣品的取樣量、保存方法和時間、指標性分析的閾值以及超出閾值范圍多少后采取詳細分析方法都沒有明確規(guī)定。由于缺少具體的、可操作的標準和指南，執(zhí)法人員在對船舶檢查過程中往往不對壓載水取樣或者用不正確的方法取樣，導(dǎo)致下一步對壓載水的檢測無法有效開展[2]。

其次，根據(jù)《壓載水公約》下的港口國監(jiān)督指南，在檢測壓載水符合D-2標準之前，導(dǎo)則建議港口國監(jiān)督對排放的壓載水進行指示性分析，以此作為確定船舶是否具有潛在不合規(guī)性的第一步措施[3]。然而與國際海事組織其他公約要求的檢測（如污油水檢測和燃油含硫量檢測）相比，壓載水檢測因涉及對生物的檢測而更加復(fù)雜。目前，檢測設(shè)備還不夠完備，對于活體微生物的檢測技術(shù)在實際應(yīng)用中還存在問題，例如流式細胞術(shù)是目前壓載水檢測準確度高、速度快的檢測技術(shù)，但檢測費用昂貴，且設(shè)備體積大而無法實現(xiàn)便攜式實船檢測，另外設(shè)備的使用依賴專業(yè)的技術(shù)人員，因而很難進行推廣使用[4]。

最后，壓載水分析實驗室較為缺乏，有限的設(shè)施和資源無法支持全國的壓載水檢測，很多檢測機構(gòu)只能完成D-2標準要求的部分檢測，主要針對人類健康標準的指示生物進行檢測，而且，水樣的存儲和運輸直接影響壓載水檢測結(jié)果的準確性。目前，由于取樣和分析方法仍在研究中，樣品的處理和儲存將隨具體的分析方法而變化。

2.港口國監(jiān)督

公約的第9、10和11條規(guī)定了港口國監(jiān)督的權(quán)力，港口國可以對外來船舶壓載水文書和設(shè)備進行檢查，對壓載水取樣和分析，從而確定船舶是否符合公約規(guī)定。然而，港口國監(jiān)督在公約的實施方面仍然面臨一些困難。

首先，港口國監(jiān)督目前主要針對證書、記錄和壓載水管理系統(tǒng)的使用和維護進行檢查，這遠不足以有效實施公約。而且，取樣和分析手段不完善使港口國監(jiān)督無法對潛在的不達標船舶進行詳細檢查。

其次，船公司和船員認識不到位，缺乏經(jīng)驗。截至2019年6月30日，東京備忘錄確定的壓載水公約方面的缺陷總數(shù)為1 990項，其中我國在加入公約后不到半年時間的缺陷總數(shù)即為607項，這表明許多船舶沒有為履約做好充分準備。

最后，壓載水取樣和分析較復(fù)雜，需要較長時間。當檢測結(jié)果顯示違規(guī)時，船舶已經(jīng)離開港口并且不會在短時間內(nèi)返回港口，這阻礙了港口國監(jiān)督的有效履約。

3.港口接收設(shè)施

G5導(dǎo)則建議將壓載水接收設(shè)施安裝在港口，該港口應(yīng)能接收船舶的壓載水和沉積物，以免對環(huán)境、人類健康、財產(chǎn)和資源造成危害。盡管公約中對這些設(shè)施沒有強制性要求，但接收設(shè)施在某些情況下是必要的。例如，如果船舶違反公約規(guī)定，港口國監(jiān)督可命令船舶離開港口，或在某些區(qū)域更換壓載水，或排放到可用的接收設(shè)施。另外，有些小型船舶條件不符合壓載水管理系統(tǒng)的安裝要求，而老舊船舶可能隨時被拆除并退出市場，因此許多船東不打算安裝壓載水處理裝置，壓載水接收設(shè)施將為這些船東提供經(jīng)濟的租賃方式，從而最大限度地延長船舶的使用壽命。

港口接收壓載水主要面臨四個方面的挑戰(zhàn)：第一，目前國內(nèi)港口還沒有接收設(shè)施。由于該公約在我國生效不久，許多船舶仍然按照D-1標準處理壓載水，壓載水接收設(shè)施需求不大。2024年以后，當符合公約的船舶都必須使用D-2標準時，船舶對大型港口的接收設(shè)施的需求將會增加。第二，船舶缺乏標準連接設(shè)備來連接岸上的接收設(shè)施。第三，如果使用接收設(shè)施，船舶需要安裝額外的管道和設(shè)備。第四，船舶帶來的沉積物中均含有異源微生物，若處理不當，這些微生物可能會引發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞或者港口疫情等問題。

三、對策與建議

在文獻綜述和上述分析的基礎(chǔ)上，提出以下幾個方面的建議：

1.取樣和分析

取樣和分析是海事部門履約面臨的一個主要難題。作為締約國，應(yīng)做好以下工作：首先，海事部門應(yīng)以G2導(dǎo)則為依據(jù)制定壓載水取樣的國內(nèi)標準，標準應(yīng)規(guī)定具體的、具有可操作性的取樣步驟，使執(zhí)法人員使用統(tǒng)一的取樣設(shè)備，采用統(tǒng)一取樣方法，從而保證取樣的準確性。其次，海事部門應(yīng)積極與制造商、檢測機構(gòu)、相關(guān)院校和船級社進行D-2標準研究，確保授權(quán)的壓載水樣品檢測機構(gòu)具備相應(yīng)的專業(yè)能力，并鼓勵檢測機構(gòu)擴大在各個港口的覆蓋范圍，使壓載水樣品可以方便快速地進行檢測[6]。目前，上海海洋大學(xué)船舶壓載水檢測實驗室已獲得USCG認可資質(zhì)，且壓載水快速檢測設(shè)備技術(shù)也逐漸成熟，為我國履約提供了有力的技術(shù)支撐。最后，為了保障國內(nèi)制造商和航運公司的利益，海事部門應(yīng)積極參與公約的后續(xù)修訂，聯(lián)合相關(guān)部門開展研究，以實驗結(jié)果為基礎(chǔ)，向國際海事組織遞交提案。

2.港口國監(jiān)督

海事部門依據(jù)《壓載水公約》對來港船舶進行港口國監(jiān)督檢查，并處罰違法船舶。目前，壓載水檢測分析手段并不成熟，但隨著技術(shù)的不斷更新，檢測技術(shù)將逐步趨于完善。海事部門現(xiàn)階段工作的重點是對文書和設(shè)備的檢查，從而確保船員按照公約規(guī)定使用并保證壓載水設(shè)備的正常運行[5]。首先，由于壓載水設(shè)備較新且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，海事部門需要梳理執(zhí)法中遇到的困難和疑惑以及總結(jié)壓載水現(xiàn)場檢查的經(jīng)驗，開展對壓載水文書和設(shè)備的檢查方面的培訓(xùn)，為全面實施D-2標準做好準備。其次，針對船舶在壓載水履約方面缺陷較多的情況，海事部門可推出類似于油類記錄簿的、統(tǒng)一樣式的壓載水記錄簿和記錄標準。再次，監(jiān)督航運公司和船舶進行壓載水處理合規(guī)性評估和自我評估，包括證書、記錄、壓載水管理培訓(xùn)和熟悉壓載水管理系統(tǒng)的維護和操作[7]。最后，港口國之間的信息交流對于應(yīng)對潛在的違規(guī)船舶至關(guān)重要。港口國監(jiān)督部門可將違規(guī)船舶的相關(guān)信息發(fā)送到船舶的下一個港口國監(jiān)督部門，協(xié)同合作打擊違規(guī)船舶。

3.港口接收設(shè)施

在港口接收設(shè)施建設(shè)方面提出以下三點建議：

第一，由于缺乏壓載水設(shè)施建造經(jīng)驗，海事部門、船級社、造船廠和港口等相關(guān)方之間的合作至關(guān)重要。各方應(yīng)在公約G5導(dǎo)則的指導(dǎo)下開展前期調(diào)研工作，包括造船廠和潛在的接收設(shè)施位置確定、技術(shù)標準制定、船舶改裝風(fēng)險評估和環(huán)境評估等。隨著更多的船舶被要求符合D-2標準，且壓載水處理裝置的成本較高，小型船舶和老舊船舶更傾向于使用接收設(shè)施。應(yīng)鼓勵港口和企業(yè)建立相應(yīng)的港口接收設(shè)施，為船舶提供更好的服務(wù)，同時也可以提高港口的競爭力。更多船舶選擇使用接收設(shè)施，也會為港口和企業(yè)帶來良好的經(jīng)濟效益[8]。

第二，為解決港口接收設(shè)施連接問題，G5導(dǎo)則建議接收設(shè)施應(yīng)提供符合公認標準的船岸連接，例如《油船主管路及相關(guān)設(shè)備的建議》。該標準最初是為油輪制定的，但文中的一般原則可以應(yīng)用于其他船型上的壓載管路連接，特別是與法蘭連接方法相關(guān)的部分。

第三，港口接收設(shè)施接收的沉積物必須得到妥善的處置與保存，并禁止在海域直接排放。沉積物應(yīng)經(jīng)過預(yù)處理后送到危險廢物管理單位進行最終處理。對于沉積物的監(jiān)管，海事部門應(yīng)作為牽頭單位聯(lián)合港口口岸局、環(huán)保局、城建局等多家單位實施沉積物接收、轉(zhuǎn)運、處置監(jiān)管聯(lián)單及聯(lián)合監(jiān)管制度。各參與部門協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)船舶壓載水沉積物接收、轉(zhuǎn)運、處置各個環(huán)節(jié)的全程閉環(huán)監(jiān)管。

4.立法

作為一部新的公約，《壓載水公約》的實施目前還缺乏國家層面的法律支持。我國應(yīng)建立防止外來物種入侵的法律，為相關(guān)部門提供執(zhí)法依據(jù)，統(tǒng)籌全國執(zhí)法力量防止外來物種入侵。同時，海事部門必須及時關(guān)注公約的修正，并針對公約在我國實施中出現(xiàn)的問題進行深入研究，為立法提供參考。此外，海事部門要積極宣傳相關(guān)要求，使船舶做好更充分的準備，以減少因延誤或滯留給船舶造成的損失。

四、結(jié)論

防止有害物種入侵對于保護海洋生物多樣性和環(huán)境至關(guān)重要，《壓載水公約》為此提供了法律約束。但由于海洋生物問題的高度復(fù)雜性以及相關(guān)方的準備不充分導(dǎo)致法規(guī)不完善、設(shè)施不完備、技術(shù)不成熟和監(jiān)管手段單一，加大了履約的困難。建議國內(nèi)相關(guān)方加強在立法和技術(shù)方面的合作，為有效履約掃清障礙。