李旻

2019年11月2日，出席東盟系列峰會(huì)的韓國(guó)外交部部長(zhǎng)助理尹淳九，與美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿史迪威共同發(fā)布一項(xiàng)簡(jiǎn)報(bào)，題為“韓美為增進(jìn)新南方政策與印太戰(zhàn)略之間的合作而努力”。這是韓國(guó)首次就參與印太戰(zhàn)略明確表明立場(chǎng)。這份篇幅為七頁(yè)的簡(jiǎn)報(bào)包含了能源合作、基建與開(kāi)發(fā)融資、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、良性治理與公民社會(huì)、和平與安全保障等多個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容。

韓國(guó)向美“印太戰(zhàn)略”示好的背景

韓國(guó)對(duì)美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度經(jīng)歷了一個(gè)逐漸變化的過(guò)程。文在寅執(zhí)政初期，韓國(guó)對(duì)“印太戰(zhàn)略”總體上持不置可否的態(tài)度，基本不聞不問(wèn)。從去年起，韓國(guó)開(kāi)始向“印太戰(zhàn)略”發(fā)出積極信號(hào)。2018年8月，韓美兩國(guó)外交部門(mén)在首爾就“新南方政策”和“印太戰(zhàn)略”進(jìn)行磋商，雙方認(rèn)為兩個(gè)戰(zhàn)略均追求開(kāi)放性、包容性和透明性，具有較強(qiáng)互補(bǔ)性。2019年6月30日特朗普訪韓期間，兩國(guó)首腦在會(huì)晤中也闡明了對(duì)接“新南方政策”和“印太戰(zhàn)略”的意愿。11月2日達(dá)成的協(xié)議可以視為6月韓美首腦會(huì)晤成果的一次具體落實(shí)。

2017年5月文在寅就任韓國(guó)總統(tǒng)后，于同年11月在訪問(wèn)東南亞國(guó)家時(shí)首次提出了“新南方政策”。這一政策的指向本是尋求加強(qiáng)與東南亞和南亞等“南方國(guó)家”的經(jīng)濟(jì)合作，但將之與美國(guó)“印太戰(zhàn)略”對(duì)接，顯然是擴(kuò)大了這一政策的內(nèi)涵。

韓國(guó)尋求“新南方政策”與美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的對(duì)接，具有以下幾方面的背景。

第一，外交工作“費(fèi)力不討好”，文在寅政府需要新的成果和亮點(diǎn)。自上臺(tái)以后，文在寅在首腦外交方面不可謂不努力。根據(jù)青瓦臺(tái)11月11日公布的數(shù)據(jù)，文在寅在執(zhí)政前半期（2017年5月至2019年11月初）總計(jì)出訪23次，訪問(wèn)42國(guó)，總里程37.4696萬(wàn)公里，相當(dāng)于繞地球赤道九圈。相比于同一時(shí)段長(zhǎng)度的樸槿惠，文在寅的行程距離多出了約11萬(wàn)公里。美中日俄是韓國(guó)外交最重視的“四強(qiáng)”，文在寅在執(zhí)政前半期與“四強(qiáng)”首腦實(shí)現(xiàn)24次會(huì)晤（與美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人九次，與中日俄領(lǐng)導(dǎo)人各五次）。盡管比前任付出更多努力，但文在寅的外交政策在國(guó)內(nèi)并未獲得充分肯定。在韓國(guó)輿論看來(lái)，半島南北關(guān)系陷入僵局，美韓、中韓關(guān)系不溫不火，日韓矛盾集中爆發(fā)，韓國(guó)的整體外交環(huán)境不容樂(lè)觀。2019年7月23日，發(fā)生三架俄羅斯軍機(jī)飛入韓國(guó)“防空識(shí)別區(qū)”，其中一架在獨(dú)島（日稱竹島）附近上空“兩度闖入韓國(guó)領(lǐng)空”事件。事件發(fā)生后，韓國(guó)部分民眾將時(shí)局形容為“人見(jiàn)人欺”“四面楚歌”。在此情況下，文在寅政府需要拿出一個(gè)能讓韓國(guó)國(guó)民眼前一亮的東西。

第二，“新北方政策”碰壁，“新南方政策”的地位顯著提升?！靶卤狈秸摺薄靶履戏秸摺薄俺r半島新經(jīng)濟(jì)地圖”是文在寅執(zhí)政后主推的對(duì)外戰(zhàn)略。直到2019年年初，由于對(duì)朝美對(duì)話前景比較樂(lè)觀，韓國(guó)政府的著力點(diǎn)主要放在了“新北方政策”和“朝鮮半島新經(jīng)濟(jì)地圖”上面?！靶卤狈秸摺敝饕芍睂倏偨y(tǒng)的北方經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)推動(dòng)，由執(zhí)政黨內(nèi)的實(shí)力派人物、前仁川市長(zhǎng)宋永吉擔(dān)任第一任委員長(zhǎng)（現(xiàn)任委員長(zhǎng)為經(jīng)濟(jì)學(xué)家權(quán)九勛），可見(jiàn)當(dāng)時(shí)的重視程度。但由于河內(nèi)峰會(huì)后朝美對(duì)話舉步維艱，對(duì)朝制裁無(wú)法緩解，被寄予厚望的中朝韓、俄朝韓合作只能停留在紙面上，導(dǎo)致“新北方政策”無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這就使韓國(guó)不得不將注意力轉(zhuǎn)向東南亞和南亞，著力推動(dòng)“新南方政策”。文在寅于2017年11月訪問(wèn)印尼、菲律賓，于2018年3月和7月分別訪問(wèn)越南和新加坡，2019年3月訪問(wèn)文萊、馬來(lái)西亞、柬埔寨，9月訪問(wèn)泰國(guó)、緬甸、老撾，完成了就任兩年四個(gè)月就遍訪東盟十國(guó)的“韓國(guó)歷任總統(tǒng)之最”。在2019年6月的訪印過(guò)程中，文在寅與印度總理莫迪就韓國(guó)“新南方政策”與印度“東向政策”對(duì)接達(dá)成共識(shí)。而在11月25?27日，韓國(guó)將在釜山舉辦韓國(guó)與東盟特別首腦會(huì)議和第一屆韓國(guó)—湄公河國(guó)家首腦會(huì)議，力爭(zhēng)把“新南方政策”提升至“2.0”階段。

第三，在中韓關(guān)系“不盡人意”，韓國(guó)對(duì)“一帶一路”興趣下降的情況下，靠攏美國(guó)“印太戰(zhàn)略”可以為韓國(guó)爭(zhēng)奪東南亞市場(chǎng)提供外力。韓國(guó)在野的保守勢(shì)力看衰中國(guó)，質(zhì)疑中國(guó)在“中美博弈”中的抗打擊能力。執(zhí)政的進(jìn)步勢(shì)力雖然有眾多“知華派”和“友華派”，但對(duì)中韓關(guān)系現(xiàn)狀不甚滿意，對(duì)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人尚未實(shí)現(xiàn)訪韓感到焦慮。此外，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)界對(duì)“一帶一路”倡議的興趣有所下降，對(duì)參與“一帶一路”的獲益空間心存疑慮。近年來(lái)，東南亞地區(qū)在韓國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中的地位提升，但韓國(guó)與中日兩國(guó)在該地區(qū)面臨競(jìng)爭(zhēng)大于合作的局面。盡管2019年8月中日韓外長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的“中日韓+X”概念文件體現(xiàn)了三國(guó)共同開(kāi)發(fā)第四方乃至多方市場(chǎng)的精神，但韓國(guó)始終擔(dān)心自身的弱勢(shì)地位。韓國(guó)對(duì)東盟的直接投資額從2010年的44.48億美元上升到2018年的61.36億美元，在規(guī)模上約為中國(guó)的1/2、日本的1/3。通過(guò)“新南方政策”與“印太戰(zhàn)略”對(duì)接，韓國(guó)可獲得一定“外力”，有助于提升其在東南亞的地位。

2019年11月15日，第51次韓美安保會(huì)議在首爾舉行，美國(guó)防長(zhǎng)埃斯珀（左四）和韓國(guó)防長(zhǎng)鄭景斗（右四）出席了會(huì)議。

第四，美國(guó)“印太戰(zhàn)略”本身發(fā)生了一些變化，增加了韓國(guó)“選擇性”參與其中的空間?！坝√珣?zhàn)略”剛出爐時(shí)側(cè)重軍事、安全領(lǐng)域，務(wù)實(shí)性略顯不足。隨著時(shí)間推移，美國(guó)“印太戰(zhàn)略”增加了不少具體的、可操作性強(qiáng)的內(nèi)容，加大了相關(guān)國(guó)家在“印太”框架內(nèi)與美國(guó)開(kāi)展基建、金融、高科技、社會(huì)治理等經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域合作的選擇空間。這就使韓國(guó)看到了既可鞏固韓美同盟關(guān)系，又可避免過(guò)多刺激中國(guó)的可能性。

第五，韓國(guó)在一些雙邊和地區(qū)問(wèn)題中飽受美方壓力，需要可供減壓和交換的籌碼。在日韓矛盾激化的過(guò)程中，韓國(guó)對(duì)美國(guó)的“不作為”感到失望，而美國(guó)則對(duì)韓國(guó)終止韓日《軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定》（GSOMIA）大為不滿。在駐韓美軍費(fèi)用方面，美方要求韓國(guó)承擔(dān)比目前多出400%的費(fèi)用，總額直逼每年50億美元。韓國(guó)在上述問(wèn)題上連日遭到美國(guó)高官施壓，苦不堪言。而“新南方政策”與“印太戰(zhàn)略”對(duì)接與否和對(duì)接程度正好可以給韓國(guó)提供與美國(guó)周旋的籌碼，減輕其在日韓關(guān)系和駐韓美軍費(fèi)用方面受到的壓力。

韓國(guó)會(huì)加入共同牽制中國(guó)的戰(zhàn)線嗎

從美國(guó)的意圖上看，11月2日達(dá)成的協(xié)議意在通過(guò)“新南方政策”這一連接口將韓國(guó)納入共同牽制中國(guó)的“印太戰(zhàn)略”。但出于國(guó)家利益考慮，韓國(guó)很難滿足美國(guó)的如意算盤(pán)。

首先，重視韓美同盟關(guān)系的同時(shí)也重視中韓戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，這是韓國(guó)現(xiàn)政府的基本立場(chǎng)。在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，在中美之間保持均衡性依然是韓國(guó)的利益所在，毫無(wú)保留地搭上美國(guó)遏制中國(guó)的戰(zhàn)車只會(huì)百害而無(wú)一利。即便今后保守勢(shì)力上臺(tái)執(zhí)政，這一基本利害關(guān)系也不會(huì)輕易發(fā)生改變。

其次，韓國(guó)對(duì)韓美同盟關(guān)系的認(rèn)識(shí)已今非昔比。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，韓國(guó)將韓美同盟視為國(guó)家安全的基石，而韓美同盟本身則被視為共同守護(hù)自由民主價(jià)值的理念共同體。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，越來(lái)越多的韓國(guó)人認(rèn)識(shí)到，韓美同盟在構(gòu)筑朝鮮半島和平機(jī)制的過(guò)程中是不可回避的調(diào)整對(duì)象，它不再是保護(hù)韓國(guó)國(guó)家安全的前提條件。而特朗普上臺(tái)后更是讓韓美同盟的“價(jià)值觀”色彩大打折扣，使其逐漸轉(zhuǎn)向純粹的“交易關(guān)系”。

因此從韓國(guó)的立場(chǎng)上講，此番“新南方政策”與美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的對(duì)接與其說(shuō)是意在牽制中國(guó)，不如說(shuō)是通過(guò)靠攏美國(guó)的姿態(tài)“調(diào)動(dòng)”中國(guó)，從而在中韓關(guān)系中爭(zhēng)取更多主動(dòng)。