劉鑫

摘要：本文以稅收征管檔案作為主要研究對象，對稅收征管檔案及其工作進行簡要敘述，比較分析了中外稅收征管檔案的管理模式、相關(guān)法律法規(guī)的制定以及信息化建設的情況，最后對我國稅收征管檔案工作的發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞：稅收征管檔案管理模式法律法規(guī)信息化

近來國家稅收征管體制改革不斷推進、各項稅收政策持續(xù)更新，稅收征管檔案的作用日益凸顯。檔案部門應給予稅收征管檔案工作應有的關(guān)注，加強對稅收征管檔案的研究，提升稅收征管檔案的效能，為國家的稅收征管工作提供優(yōu)質(zhì)服務。此外，中外合作交流不斷深入，我國檔案事業(yè)的發(fā)展逐漸與國際接軌。對于稅收征管檔案的管理工作，不同國家的稅收體系不同，稅收征管檔案的管理理念、模式也不盡相同。筆者從提高我國稅收征管檔案的管理水平出發(fā)，借鑒國外稅收檔案管理工作經(jīng)驗，以完善我國的稅收征管檔案管理工作。

一、稅收征管檔案及其工作

（一）稅收征管檔案的概念

關(guān)于稅收征管檔案的定義，目前我國尚未形成統(tǒng)一的觀點，筆者對稅收征管檔案的形成領域、形成者、記錄內(nèi)容等進行比較后，認為稅收征管檔案是稅務部門在稅收征管工作中直接產(chǎn)生的，對于研究國家稅收征管工作發(fā)展、稅收政策調(diào)整、稅收征管體制改革等具有重要價值的文件、報表、憑證、賬冊、聲像等各種形式的歷史記錄。[1]

（二）稅收征管檔案的特征

稅收征管檔案屬于專門檔案，有其自身的專業(yè)性、系統(tǒng)性、復雜性等特點。[2]

1.專業(yè)性。一是稅收征管檔案的內(nèi)容與財稅的征收、繳納相關(guān)，具有較強的專業(yè)性特征；二是稅收征管檔案一般是由征稅部門和納稅人形成的，有著特定的關(guān)系主體。

2.系統(tǒng)性。一個地區(qū)的稅收征管檔案體現(xiàn)了管轄區(qū)域內(nèi)的征稅納稅情況，整個國家的稅收征管檔案就反映了一個國家的稅收征管情況，這就是稅收征管檔案的系統(tǒng)性。[3]

3.復雜性。除了企業(yè)、個體工商戶、個人會產(chǎn)生稅收征管檔案外，還會有為管控稅收和納稅方便而委托有關(guān)單位、人員代為征收稅款的委托代征檔案。檔案產(chǎn)生主體多樣，內(nèi)容廣泛、復雜，使得稅收征管檔案管理工作難度增加。

（三）稅收征管檔案工作的基本任務和作用

稅收征管檔案工作的基本任務是：“收集、整理、鑒定和保管稅收征管檔案，維護檔案完整和安全，積極為社會各方面提供檔案服務，[4]為國家的各項稅收工作提供依據(jù)。”稅收征管檔案工作的作用主要有以下幾點：

1.提高稅收征管工作效率和管理水平。國家重視稅收征管檔案，可以從以往的記錄中總結(jié)稅務工作中的先進經(jīng)驗，大范圍推廣至現(xiàn)今的工作實踐中，促進工作效率的提升。

2.提高稅收執(zhí)法水平和監(jiān)管力度。通過稅收征管檔案，人們可以再現(xiàn)稅務人員的執(zhí)法全過程并對其進行監(jiān)督，最終達到提高稅收執(zhí)法水平的目的。

3.推進社會信用體系的建設。各類納稅主體自覺遵守稅法要求、誠信納稅的行為屬于信用行為，不僅有助于社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，也有助于社會信用體系的構(gòu)建。

二、中外稅收征管檔案管理工作比較

（一）中外稅收征管檔案管理模式比較

1.國外稅收征管檔案的管理模式。國外主要有兩種稅收征管檔案管理模式，即國家財稅機關(guān)自行管理（分散管理模式）和國家檔案館集中管理（集中管理模式）。前者在國外較為常見，后者與我國的管理模式部分相似。

（1）分散管理模式。國家財稅機關(guān)自行管理具有國家和社會意義的稅收征管檔案，而無須交由國家檔案館進行集中管理。筆者向美國、英國、加拿大等國家檔案館發(fā)送了郵件以咨詢各國的稅收征管檔案的管理情況，并訪問了各國的國家稅務局網(wǎng)站，了解得知加拿大、英國、新加坡等國家的稅收征管檔案主要分散保管在國家的財政機關(guān)，而且各國對于稅收征管檔案的保管期限各不相同，一般5～10年不等。

（2）集中管理模式。國家檔案館對具有重要價值的稅收征管檔案進行統(tǒng)一管理，讓專業(yè)的檔案管理人員來維護稅收征管檔案。[5]英國是采用國家檔案館集中統(tǒng)一管理稅收征管檔案較為典型的國家之一，國家財政部將保存時限超過20年的重要檔案移交國家檔案館，由國家檔案館繼續(xù)管理，而一些保管期限未滿20年的稅收征管記錄，仍由財政部負責管理工作。

2.我國稅收征管檔案管理模式。依據(jù)《中華人民共和國檔案法》和《全國稅務機關(guān)檔案管理辦法》有關(guān)規(guī)定，稅收征管檔案作為國家經(jīng)濟發(fā)展中的重要記錄，各級稅務機關(guān)的檔案室有責任、有義務向地方檔案館移交具有國家和社會意義的稅收檔案，由地方檔案部門集中統(tǒng)一管理，同時地方檔案館與稅務機關(guān)的檔案室雖不存在縱向上的上下級隸屬關(guān)系，但是有著橫向上的業(yè)務指導關(guān)系，地方檔案館應幫助各稅務機關(guān)檔案室建立完善的稅收檔案管理制度，規(guī)范檔案管理工作。

但筆者在實際調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，稅收征管檔案工作的具體開展與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定略有不同，一是稅收征管檔案主要由稅務部門管理，原則上各地方檔案館只接受地稅局的檔案，國稅局的檔案則由國家稅務總局直管，無須向地方檔案部門移交，但由于國家稅務部門體制變動，地稅局和國稅局分了又合，地方檔案部門也接收了國稅局的部分檔案。二是稅務部門實際移交進館的檔案并不多，為促進稅收工作順利開展和滿足納稅人隨時查檔的需要，稅務機關(guān)自行管理稅務主體直接產(chǎn)生的稅務檔案，而向檔案館移交的多為稅務法規(guī)、稅收計劃總結(jié)、征稅方案改革等法規(guī)政策類檔案。因此，我國的稅收征管檔案管理融合了分散管理與集中管理，且實際以分散管理為主要管理模式。

3.中外稅收征管檔案管理模式比較分析。中外稅收征管檔案的管理模式有差異也有相似之處，各有優(yōu)劣。由國家財稅部門自行管理稅收征管檔案，一方面確實可以緩解國家檔案館在技術(shù)和資金方面的壓力：檔案分散在各財稅機關(guān)，檔案館無須投入資金購置軟硬件兼容設備；另一方面財稅部門作為稅收征管檔案的形成者，了解檔案的內(nèi)容，懂得如何挖掘檔案中與稅收相關(guān)的信息，實現(xiàn)檔案價值。但是這種分散的管理模式，使得部分檔案由于未及時移交檔案館由專業(yè)人員進行管理，難以規(guī)避損毀風險。

（二）建立健全稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)

中外在制定法律法規(guī)方面的側(cè)重點不同，國外側(cè)重開放利用類的法律法規(guī)的制定，我國主要側(cè)重對各類檔案保管期限、具體管理方法等法規(guī)的制定，因而我國可在繼續(xù)借鑒、吸收國外制定開放利用法律法規(guī)經(jīng)驗的同時，著力完善與稅收征管檔案直接相關(guān)的法律法規(guī)。

目前我國的稅收征管檔案工作的開展雖有法可依，但多為規(guī)范性或是指示性文件，具體的法律法規(guī)極少，執(zhí)行的有效性也不足，因此要想規(guī)范國家稅收征管檔案管理工作，就需要補充和完善稅收征管檔案管理法律法規(guī)，要有統(tǒng)一的立法。首先人大立法先于行政立法，在缺乏統(tǒng)一的稅收征管檔案管理法律法規(guī)的情況下，國家立法權(quán)力機關(guān)更應加緊對相關(guān)法規(guī)的制定，以體現(xiàn)稅務檔案工作中法治的特點。其次是各地區(qū)的稅務機關(guān)可以依據(jù)國家總體性的稅收征管檔案管理法規(guī)制定本機關(guān)的檔案管理法規(guī)，但必須堅持“總體一致、局部調(diào)整、避免沖突”，確保稅收征管檔案工作的標準化。

（三）建設稅收征管檔案管理專業(yè)人才隊伍

人才問題是中外均應關(guān)注的重點，稅收征管檔案管理工作的發(fā)展也依賴于管理人員綜合素質(zhì)的提升，他們既要有專業(yè)的檔案管理知識，也要對基本的財稅知識有所了解。打造一支優(yōu)秀的稅務檔案管理人才隊伍，一方面要注重引進專業(yè)的檔案管理人才，各級稅務機關(guān)應招聘專職的檔案管理人才；另一方面要注重對人才的后期培養(yǎng)，使他們不斷更新專業(yè)知識和技能，以滿足稅收檔案工作發(fā)展的需要。

如何培養(yǎng)人才可以從內(nèi)外兩個方面考慮：對內(nèi)，各稅務機關(guān)之間互相交流檔案管理成功經(jīng)驗，彼此指導檔案工作的發(fā)展，建立稅務系統(tǒng)的檔案管理“樣板室”推廣至各個稅務機關(guān)；對外，各地區(qū)檔案行政管理機構(gòu)定期對稅務機關(guān)的檔案室進行指導，傳授最新的檔案管理知識，提高工作水平。

（四）加大對稅收征管檔案管理信息化建設的投入

現(xiàn)今全球信息化正加速推進，各項事業(yè)要想長足發(fā)展，就應緊跟信息化的步伐，對此，國外稅務事業(yè)的信息化建設工作比我國先進，但針對局部，如稅收征管檔案工作的信息化建設未被重點關(guān)注?；诖耍覈鴳趯W習國外稅務事業(yè)信息化建設的先進經(jīng)驗的同時，投入精力發(fā)展稅收征管檔案管理信息化。

作為稅務事業(yè)的一部分，稅收征管檔案管理的發(fā)展狀況也關(guān)系著整個稅收征管工作的發(fā)展，國家應當提高對稅收征管檔案管理信息化建設的重視度。在財力上，著力支持開發(fā)稅收征管檔案管理系統(tǒng)，強化對稅務檔案資料的電子化管理。在物力上，配置檔案管理的計算機、機房、網(wǎng)絡等基礎設施，提供檔案信息化管理所必需的物力資源。在人力上，從計算機人才隊伍中選調(diào)部分人員協(xié)助稅務部門的檔案人員進行檔案的現(xiàn)代化管理，并傳授現(xiàn)代信息技術(shù)，培養(yǎng)兼具檔案管理知識、稅務知識和現(xiàn)代技術(shù)的綜合性人才。

注釋及參考文獻：

[1]國家稅務總局.稅收信息化基礎知識[M].北京：中國稅務出版社，2004：79.

[2]劉金橋.高校財會檔案管理問題及對策研究[D].哈爾濱：黑龍江大學，2014.

[3]陳聞.稅收檔案管理信息系統(tǒng)的設計與實現(xiàn)[D].成都：電子科技大學，2013.

[4]龐美燕.稅收信息化環(huán)境下征管檔案管理研究[D].南寧：廣西民族大學，2009.

[5]馮冬青，周倩.淺談稅收征管檔案在稅收征管工作中的作用[J].山東檔案，2007（6）：33.

[6] National Archives[EB/OL].[2019- 5- 28].https：// www.archives.gov/.

[7]Internal Revenue Service / An Official Website of the United States Government[EB/OL].[2019-5-28].https：//www.irs.gov/.

[8]Legislation.gov. uk[EB/OL]. [2019-5-28]. http：// www.legislation.gov.uk/.

[9]中國國家檔案局網(wǎng)[EB/OL]. [2019-5-28].http：// www.saac.gov.cn/.

[10]中國國家稅務總局網(wǎng)[EB/OL].[2019-5-28].http：//www.chinatax.gov.cn/.

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院