唐建明

摘要：文章以上海市浦東新區(qū)為例，概述了土地補(bǔ)償費(fèi)概念，土地補(bǔ)償費(fèi)在管理中存在的主要問(wèn)題和對(duì)策，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)土地補(bǔ)償費(fèi)管理的必要性和艱巨性，及時(shí)研究和解決土地補(bǔ)償費(fèi)管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，將土地補(bǔ)償費(fèi)管理引入常態(tài)化、規(guī)范化和制度化的軌道。

關(guān)鍵詞：土地補(bǔ)償費(fèi);專戶管理;監(jiān)管;工作制度;平臺(tái)監(jiān)管;增值機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)，是針對(duì)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償。截止2018年底，浦東新區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)專戶資金余額近40億元，如何管好、用好這些資金，關(guān)系到維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，也關(guān)系到發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也是保證農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)民增收的一項(xiàng)重要舉措。

一、土地補(bǔ)償費(fèi)概念和相關(guān)規(guī)定

（一）土地補(bǔ)償?shù)亩x

土地補(bǔ)償費(fèi)是因國(guó)家建設(shè)需要，征用農(nóng)民集體的土地時(shí)，用地單位向被征地單位支付的錢(qián)款，是國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體在被征用的土地上長(zhǎng)久投入的補(bǔ)償。其標(biāo)準(zhǔn)為：征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征前之年均產(chǎn)值的三至六倍，征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由各地參照耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，一般為該地被征前三年平均畝產(chǎn)值的三至五倍。土地補(bǔ)償費(fèi)是專用款項(xiàng)，依法應(yīng)由被征地單位統(tǒng)一管理，主要用于生產(chǎn)發(fā)展，不得挪作他用。

（二）土地補(bǔ)償?shù)挠猛?/p>

土地補(bǔ)償費(fèi)的用途有嚴(yán)格的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織收到用地單位支付的土地補(bǔ)償費(fèi)后，在公積公益金會(huì)計(jì)科目進(jìn)行核算，禁止出借。召開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會(huì)，由全體代表的三分之二以上出席，且由出席人數(shù)的五分之四以上代表討論同意后，土地補(bǔ)償費(fèi)可以用來(lái)購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和銀行長(zhǎng)期存款，在確保資金安全的前提下增加利息收入。

土地補(bǔ)償費(fèi)按新區(qū)政策規(guī)定，按一定比例上交給鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，這部分款項(xiàng)主要用于被征地農(nóng)民的醫(yī)療保障和生活保障，嚴(yán)禁挪用更不能以現(xiàn)金等形式分配給單位或個(gè)人。

（三）土地補(bǔ)償費(fèi)的留存比例

土地補(bǔ)償費(fèi)按新區(qū)政策規(guī)定，如果是撤隊(duì)的，所得的土地補(bǔ)償費(fèi)按總額的30%歸鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，30%歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，40%歸隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所有;如果是撤村，所得的土地補(bǔ)償費(fèi)按總額的50%歸鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，50%歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

（四）土地補(bǔ)償費(fèi)分配對(duì)象的界定

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)管理監(jiān)督的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（滬農(nóng)委[2012]120號(hào)）文件規(guī)定：“村、隊(duì)撤銷建制并進(jìn)行集體資產(chǎn)處置時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)分配部分由相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享。”那么，哪些集體經(jīng)濟(jì)組織成員有資格分配土地補(bǔ)償費(fèi)呢？主要是按農(nóng)齡，就是有農(nóng)齡的集體經(jīng)濟(jì)組織成員就有資格分配土地補(bǔ)償費(fèi)。那么，什么是農(nóng)齡？農(nóng)齡就是自農(nóng)業(yè)合作化（1956年）以來(lái)，年滿16周歲，且是農(nóng)業(yè)戶籍、戶口在隊(duì)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)下放職工、插隊(duì)知青、政策性移民）參加勞動(dòng)的時(shí)間，以年度為計(jì)算單位。

（五）土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

新區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)分為7個(gè)等級(jí)，第一個(gè)等級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為65600元/畝，涉及的片區(qū)有：花木街道、陸家嘴街道、濰坊新村街道、滬東新村街道、浦興路街道、南碼頭路街道、洋涇街道、塘橋街道、周家渡街道、金楊新村街道、上鋼新村街道、（原洋涇鎮(zhèn)、原嚴(yán)橋鎮(zhèn)、原六里鎮(zhèn)、原楊思鎮(zhèn)）;第二個(gè)等級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為63500元/畝，涉及的片區(qū)有：高橋鎮(zhèn)、高東鎮(zhèn)、高行鎮(zhèn)、金橋鎮(zhèn)（含原金橋鎮(zhèn)）、張江鎮(zhèn)、北蔡鎮(zhèn)、三林鎮(zhèn)（不含臨江村、紅旗村、懿德村、南阜村、天花庵村區(qū)域）;第三個(gè)等級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為59200元/畝，涉及的片區(qū)有：三林鎮(zhèn)（僅臨江村、紅旗村、懿德村、南阜村、天花庵村區(qū)域）;第四個(gè)等級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為57700元/畝，涉及的片區(qū)有：曹路鎮(zhèn)、唐鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)（原川沙鎮(zhèn)）、祝橋新鎮(zhèn)（原川沙鎮(zhèn)并入范圍）、合慶鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn);第五個(gè)等級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為54100元/畝，涉及的片區(qū)有：周浦鎮(zhèn);第六個(gè)等級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為51800元/畝，涉及的片區(qū)有：川沙新鎮(zhèn)（原六灶鎮(zhèn)）、祝橋新鎮(zhèn)（原祝橋鎮(zhèn)）;第七個(gè)等級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為50100元/畝，涉及的片區(qū)有：新場(chǎng)鎮(zhèn)、萬(wàn)祥鎮(zhèn)、書(shū)院鎮(zhèn)、泥城鎮(zhèn)、南匯新城鎮(zhèn)（原蘆潮港鎮(zhèn)）、惠南鎮(zhèn)、航頭鎮(zhèn)、老港鎮(zhèn)、宣橋鎮(zhèn)、大團(tuán)鎮(zhèn)。

二、加強(qiáng)土地補(bǔ)償費(fèi)管理的意義

加強(qiáng)土地補(bǔ)償費(fèi)的管理，依法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，事關(guān)農(nóng)民的切身利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的黨風(fēng)廉政建設(shè)，事關(guān)農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定大局。按照權(quán)屬明晰、使用規(guī)范、監(jiān)督有力的原則，嚴(yán)格進(jìn)行管理，切實(shí)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三、浦東新區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)管理基本情況

據(jù)調(diào)查，目前新區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)專戶資金余額近40億元。如何加強(qiáng)40億元資金的管理，顯得尤為重要。原南匯區(qū)劃入浦東新區(qū)后，南北地區(qū)在原有管理上存在著政策差異，因此對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)資金的管理提出了更高的要求。

（一）健全了土地補(bǔ)償費(fèi)專戶的管理

按照土地補(bǔ)償費(fèi)管理的要求，新區(qū)實(shí)行了專戶管理、專款專用的原則，根據(jù)會(huì)計(jì)制度的要求，各鎮(zhèn)財(cái)政所統(tǒng)一設(shè)立了土地補(bǔ)償費(fèi)專戶，由鎮(zhèn)財(cái)政所統(tǒng)一集中代管，同時(shí)按資金的權(quán)屬關(guān)系辦理了相關(guān)委托手續(xù)，明確了管理權(quán)責(zé)。

（二）規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)使用范圍

用于本集體經(jīng)濟(jì)組織的公益事業(yè)和投資不動(dòng)產(chǎn)，通過(guò)投資形成的收益，折算成相應(yīng)的份額，量化到每個(gè)成員和集體經(jīng)濟(jì)組織。禁止將土地補(bǔ)償費(fèi)納入收益范圍，而去分配給成員和集體經(jīng)濟(jì)組織;禁止將土地補(bǔ)償費(fèi)在非生產(chǎn)性支出范圍中列支。土地補(bǔ)償費(fèi)的使用要召開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)，應(yīng)由全體代表的三分之二以上出席方可舉行，而且使用土地補(bǔ)償費(fèi)屬于重大事項(xiàng)，應(yīng)由出席人數(shù)五分之四以上的成員代表表決通過(guò)后，再由鎮(zhèn)專戶劃到村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶，且土地補(bǔ)償費(fèi)的收支情況在公開(kāi)欄中公示。

（三）強(qiáng)化了土地補(bǔ)償費(fèi)檔案管理工作

明確了職責(zé)，由各鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)土地補(bǔ)償費(fèi)的檔案管理工作，并且落實(shí)了專人負(fù)責(zé)，按照征地項(xiàng)目逐項(xiàng)的建檔，做好了檔案資料（征地的批文和附圖、付款憑證和會(huì)議記錄、征地費(fèi)包干協(xié)議（正本）、出讓合同等）的收集和整理，確保檔案資料的完整性。

（四）嚴(yán)格土地補(bǔ)償費(fèi)資金的監(jiān)管

新區(qū)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)資金實(shí)行了“四?！惫芾恚磳ＴO(shè)賬戶、專業(yè)管理、專項(xiàng)審計(jì)、專設(shè)檔案。完善了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，指導(dǎo)并督促各村組健全各項(xiàng)規(guī)章制度，同時(shí)將土地補(bǔ)償費(fèi)的收支情況，開(kāi)展了定期檢查（每年一次），并且通過(guò)各村組財(cái)務(wù)公開(kāi)和征地“二公告一登記”的形式，接受群眾的監(jiān)督。

四、土地補(bǔ)償費(fèi)管理存在的主要問(wèn)題

（一）管理職能部門(mén)不統(tǒng)一

土地補(bǔ)償費(fèi)由鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一集中代管，但有的在村專戶，有的在鎮(zhèn)專戶，給管理帶來(lái)一定難度。

（二）資金使用有待規(guī)范，個(gè)別有“調(diào)頭寸”現(xiàn)象

有個(gè)別經(jīng)濟(jì)薄弱的鎮(zhèn)，財(cái)力緊張，就打起了土地補(bǔ)償費(fèi)的主意，臨時(shí)借用，把土地補(bǔ)償費(fèi)挪作他用，甚至沒(méi)有歸還。

（三）資金使用審批程序不規(guī)范

使用土地補(bǔ)償費(fèi)隨心所欲，領(lǐng)導(dǎo)思想上不夠重視，未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會(huì)批準(zhǔn)，明知應(yīng)?？顚Ｓ脜s還要挪用，使用權(quán)掌握在少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部手里。

（四）資金保值增值途徑有待探索

土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行專戶管理，專用款項(xiàng)，由鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一集中代管，不得挪作他用。平時(shí)資金閑置在銀行賬戶上時(shí)間較長(zhǎng)，而且金額都比較大，平時(shí)只產(chǎn)生利息收入，沒(méi)有發(fā)揮資金價(jià)值的最大化。

五、完善土地補(bǔ)償費(fèi)管理的對(duì)策措施

（一）加強(qiáng)監(jiān)管力度

新區(qū)建立對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的協(xié)同管理機(jī)制，審計(jì)、農(nóng)經(jīng)等各部門(mén)各司其職，從項(xiàng)目的審批，到土地補(bǔ)償費(fèi)款項(xiàng)的到位，從款項(xiàng)劃入專戶，到撤制資產(chǎn)的處置，對(duì)款項(xiàng)的整個(gè)處置過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)管。對(duì)拖欠、挪用和截留土地補(bǔ)償費(fèi)的單位和個(gè)人，由新區(qū)監(jiān)委根據(jù)情節(jié)輕重對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行依法處理。

（二）實(shí)施專戶管理

新區(qū)按照專戶管理、專款專用的原則，根據(jù)會(huì)計(jì)制度的要求，統(tǒng)一在各鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)設(shè)立土地補(bǔ)償費(fèi)的專戶。鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)定期與區(qū)民政局、區(qū)規(guī)土局等相關(guān)部門(mén)核對(duì)征地項(xiàng)目和土地補(bǔ)償費(fèi)的撥付情況，并且和被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織核對(duì)，對(duì)收入支出情況進(jìn)行詳細(xì)核對(duì)，做到賬賬相符，賬實(shí)相符，并且每個(gè)季度將分配和使用情況上報(bào)給新區(qū)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站。

（三）健全工作制度

土地補(bǔ)償費(fèi)專戶是各鎮(zhèn)財(cái)政所管理，與村組的專戶資金辦理了權(quán)屬委托手續(xù)，明確了管理權(quán)責(zé)。并且建立健全了財(cái)務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機(jī)制。土地補(bǔ)償費(fèi)收支等情況每個(gè)季度在村、組公開(kāi)欄里面張貼，向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公開(kāi)，接受群眾的民主監(jiān)督。同時(shí)，新區(qū)審計(jì)局每年對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的使用分配等情況進(jìn)行專業(yè)審計(jì)，審計(jì)結(jié)束后及時(shí)將土地補(bǔ)償費(fèi)的分配、使用、審計(jì)情況在村公開(kāi)欄中進(jìn)行公示。

（四）實(shí)行平臺(tái)監(jiān)管

各鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)部門(mén)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)資金的信息每季度匯總并審核，確保與實(shí)相符，然后把土地補(bǔ)償費(fèi)的結(jié)余、分配、使用等情況錄入農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺(tái)，在農(nóng)民“一點(diǎn)通”上顯示，實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管，并且接受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的監(jiān)督。

（五）探索增值機(jī)制

在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)和保值、增值的前提下，積極探索多種可行的途徑（如購(gòu)買(mǎi)國(guó)債、銀行大額存單），不斷增強(qiáng)土地補(bǔ)償費(fèi)的使用效率，提高土地補(bǔ)償費(fèi)的增長(zhǎng)率，從而增加被征地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

土地補(bǔ)償費(fèi)的管理關(guān)系到農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，也關(guān)系到農(nóng)村進(jìn)行全面建設(shè)小康社會(huì)和城市化進(jìn)程的健康發(fā)展。因此要切實(shí)加強(qiáng)土地補(bǔ)償費(fèi)的管理，嚴(yán)格監(jiān)督土地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用，及時(shí)解決土地補(bǔ)償費(fèi)管理工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題，確保土地補(bǔ)償費(fèi)資金的安全，為維護(hù)農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定做出新的努力。

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（作者單位：上海市浦東新區(qū)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站）